解檸羽，張 揚(yáng)，馬 林

(大連民族學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，遼寧 大連116605)

作為具有特定生態(tài)意義的區(qū)域，草原牧區(qū)在中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展中據(jù)有重要戰(zhàn)略地位。近年來(lái)西藏及新疆所發(fā)生的民族沖突事件，表象是宗教與政治問(wèn)題，實(shí)際卻是牧區(qū)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、民族、社會(huì)等多元系統(tǒng)失衡而引發(fā)的不可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。作為人口大國(guó)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，中國(guó)當(dāng)今所面臨的人口、食品、資源與環(huán)境等問(wèn)題日益嚴(yán)峻，走保護(hù)生態(tài)環(huán)境、合理利用資源的可持續(xù)發(fā)展道路是未來(lái)發(fā)展的必然趨勢(shì)。草地資源是中國(guó)土地資源中的優(yōu)勢(shì)部分，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，草原保護(hù)紅線的劃定關(guān)系到草地能否發(fā)揮多種生態(tài)功能，能否起到保護(hù)自然環(huán)境的屏障作用［1－2］。因此劃定草原保護(hù)紅線是維系牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的迫切要求。在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，本文主要從可持續(xù)發(fā)展的角度重點(diǎn)分析內(nèi)蒙古阿巴嘎旗草原保護(hù)紅線的劃定問(wèn)題，重在解決以其為例的典型牧區(qū)的特殊問(wèn)題。

一、劃定草原保護(hù)紅線的基本方向

草原保護(hù)紅線是指在國(guó)家立法的基礎(chǔ)上，確立保持草原基本生態(tài)功能與支撐牧區(qū)畜牧業(yè)生產(chǎn)所需的最小草原面積，是草原牧區(qū)發(fā)揮生態(tài)功能、產(chǎn)業(yè)功能的保障。劃定草原保護(hù)紅線應(yīng)秉承“生態(tài)優(yōu)先”的牧區(qū)工作基本方針，秉持“生態(tài)優(yōu)先、協(xié)調(diào)發(fā)展”的原則，努力處理好草原生態(tài)與牧民生產(chǎn)、牧民生活三者之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)安全、牧區(qū)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)和社會(huì)穩(wěn)定三方面的協(xié)調(diào)發(fā)展［3］。

一方面，中國(guó)草原存在嚴(yán)重的退化現(xiàn)象，退化草地主要集中在北方草原帶、西部荒漠草原帶以及青藏高原的高寒草地區(qū)域，草地退化的形態(tài)不斷由點(diǎn)狀、線狀向帶狀、片狀發(fā)展，退化程度逐步加劇。草原保護(hù)紅線的核算不僅要考慮草原生態(tài)系統(tǒng)本身的敏感性以及不同草原類(lèi)型的差異性，而且要考慮草原受到自然環(huán)境影響可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)要考慮牧區(qū)、牧業(yè)和牧民生產(chǎn)生活的物質(zhì)文化需要。全國(guó)草原地區(qū)出現(xiàn)了不同程度的風(fēng)蝕沙化以及荒漠化土地，東北西部尤其是內(nèi)蒙古地區(qū)草地鹽漬化現(xiàn)象嚴(yán)重，應(yīng)該從草原生態(tài)系統(tǒng)——社會(huì)經(jīng)濟(jì)復(fù)合系統(tǒng)的耦合機(jī)理入手，全面考慮草原對(duì)一個(gè)地區(qū)人口資源、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的承載能力，建立區(qū)域性的“草——畜”系統(tǒng)平衡，核算出滿足國(guó)家生態(tài)安全、牧業(yè)生產(chǎn)安全和牧區(qū)社會(huì)安全的所需要的草原最小面積［4－5］。

另一方面，中國(guó)草原系統(tǒng)復(fù)雜，類(lèi)別眾多，主要有林緣草地類(lèi)、草甸草原類(lèi)、干草原類(lèi)、荒漠草原類(lèi)、山地草原類(lèi)、高寒草原類(lèi)、草原化荒漠類(lèi)、干荒漠類(lèi)、高寒荒漠類(lèi)、灌木草叢類(lèi)、山丘草叢類(lèi)、山地稀樹(shù)草甸類(lèi)等，草原保護(hù)紅線的劃定應(yīng)注重不同的草原類(lèi)型分布特點(diǎn)、生態(tài)環(huán)境特征及其存在的主要問(wèn)題，統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)有利于草原生態(tài)環(huán)境的整體改善和可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)要從實(shí)際出發(fā)，尊重草原保護(hù)的客觀規(guī)律，因地制宜，分類(lèi)指導(dǎo)，科學(xué)確定不同區(qū)域各自的草原保護(hù)紅線。根據(jù)草原牧區(qū)的實(shí)際發(fā)展水平，爭(zhēng)取做到一區(qū)一紅線、一盟一紅線、一旗一紅線。不斷加大草原牧區(qū)的投入，引導(dǎo)改善畜牧業(yè)的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，早日走出畜牧業(yè)生產(chǎn)力水平低下的困境，爭(zhēng)取草原質(zhì)量改善和永續(xù)發(fā)展。在具體實(shí)施中應(yīng)該不斷完善草原全景動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，遏制非法違規(guī)利用行為，鼓勵(lì)創(chuàng)新和推廣草原牧區(qū)的科學(xué)管理，促進(jìn)牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

草原牧區(qū)作為一個(gè)具有完整生態(tài)邊界的戰(zhàn)略發(fā)展單元，應(yīng)該不斷創(chuàng)新草場(chǎng)流轉(zhuǎn)制度，以科學(xué)合理方法界定草場(chǎng)生態(tài)邊界，并據(jù)以確定具有不同生態(tài)特性的草場(chǎng)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)功能，突破草場(chǎng)圍欄，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)的以生態(tài)為界的牧業(yè)發(fā)展模式。

二、劃定草原保護(hù)紅線促進(jìn)阿巴嘎旗經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的分析

內(nèi)蒙古牧區(qū)是中國(guó)北部的典型牧區(qū)，阿巴嘎旗的草原問(wèn)題則是內(nèi)蒙古牧區(qū)的特色草原之一，分析其草原保護(hù)紅線的劃定問(wèn)題具有較為深遠(yuǎn)的實(shí)際意義。阿巴嘎旗位處內(nèi)蒙古自治區(qū)錫林郭勒盟中北部，東接?xùn)|烏珠穆沁旗、錫林浩特市，西鄰蘇尼特左旗，南與正藍(lán)旗相連，北與蒙古國(guó)蘇赫巴特省接壤，其邊境線長(zhǎng)約175 公里。阿巴嘎旗的地形特殊，屬于蒙古高原低山丘陵地，平均海拔為960 －1500 米。草原類(lèi)型以典型草原為主，也有少部分沙地草原、荒漠草原及草甸草原。全旗總面積約27 495 平方公里，可利用草原面積約27 005平方公里(占總面積的97.4 %)，全旗轄4 個(gè)蘇木，3 個(gè)鎮(zhèn)，71 個(gè)嘎查，總?cè)丝?.5 萬(wàn)人，其中牧業(yè)人口約2.3 萬(wàn)人，截至2011 年全旗約有牧業(yè)戶5 300 戶，草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)戶4 770 戶，牧戶承包草牧場(chǎng)面積3 780. 56 萬(wàn)畝，集體草場(chǎng)149. 12 萬(wàn)畝，2012 年牧業(yè)年度查牲畜總頭數(shù)146.6 萬(wàn)頭(只)。日歷年度牲畜存欄70.9 萬(wàn)頭(只)。2012 年牧民牧民人均收入約為14 463 元，是一個(gè)以蒙古族為主體的邊遠(yuǎn)少數(shù)民族純牧業(yè)旗縣。

為使旗縣內(nèi)部合理利用草原，促進(jìn)草原的永續(xù)利用，自1997 年起阿巴嘎旗開(kāi)始施行“雙權(quán)一制”，簽訂“草牧場(chǎng)有償承包合同”，通過(guò)GPS 定位儀對(duì)草牧場(chǎng)范圍進(jìn)行科學(xué)管理，在三個(gè)嘎查推廣了季節(jié)性倒場(chǎng)的輪牧制度，其草原保護(hù)紅線的劃定主要體現(xiàn)在基本草原劃定上。

表1 阿巴嘎旗基本草原劃定匯總表

如表1，阿巴嘎旗的基本草原劃定工作基本就緒，其劃定嚴(yán)格按照內(nèi)蒙古自治區(qū)下發(fā)的《基本草原劃定技術(shù)規(guī)范(試行)》的要求，緊緊圍繞錫林郭勒盟行署《關(guān)于印發(fā)全盟基本草原劃定工作實(shí)施方案的通知》的精神，以“統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點(diǎn)、保護(hù)優(yōu)先、加強(qiáng)建設(shè)、可持續(xù)發(fā)展”為原則，將旗境內(nèi)的重要牧場(chǎng)、割草地、人工草地、其他地(含公益林、城鎮(zhèn)用地、工業(yè)用地、河流、湖泊等)均劃定為基本草原。阿巴嘎旗草原保護(hù)紅線劃定的具體做法，及相關(guān)問(wèn)題可以歸結(jié)為:

1.責(zé)任明確有利于工作開(kāi)展

阿旗在2008 年2 月，阿巴嘎旗黨委、政府按照自治區(qū)、盟行署對(duì)基本草原劃定工作的指示精神，將基本草原劃定工作不斷納入重要的議事日程，結(jié)合實(shí)際，成立了基本草原劃定工作領(lǐng)導(dǎo)小組，涉及農(nóng)牧業(yè)局、生態(tài)辦、國(guó)土資源局、草原監(jiān)督管理局等多個(gè)部門(mén)，各部門(mén)思想統(tǒng)一，權(quán)責(zé)明確，在財(cái)力緊張困難的現(xiàn)實(shí)背景下，為基本草原劃定工作安排了專門(mén)資金，對(duì)基本草原劃定工作的開(kāi)展提供了有力地保障。在草牧場(chǎng)管理上，大力推進(jìn)春季休牧、禁牧工作，延續(xù)2004 年起推行的劃區(qū)輪牧。

2.以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)制定方案

在草原保護(hù)紅線劃定方案形成過(guò)程中，阿巴嘎旗相關(guān)人員采用實(shí)地調(diào)研的方式，制作了“勘查基本草原劃定登記表”和“實(shí)地勘驗(yàn)記錄”及其他相關(guān)表格，統(tǒng)一規(guī)范了劃定基本草原各類(lèi)表格的填寫(xiě)標(biāo)準(zhǔn)。草原劃定工作涉及面廣，工作量大，在這一背景下，阿巴嘎旗結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定了切實(shí)可行的《阿巴嘎旗基本草原劃定實(shí)施方案》。將一個(gè)月時(shí)間確定為“基本草原劃定”宣傳月，廣泛宣傳，擴(kuò)大教育面，努力為進(jìn)一步開(kāi)展基本草原劃定工作營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。利用“草牧場(chǎng)管理信息系統(tǒng)”，合理確定具體實(shí)施的技術(shù)路線，采用GPS 定位儀實(shí)地定位，參照草地資源調(diào)查以及人工草地調(diào)查數(shù)據(jù)等相關(guān)資料，對(duì)各類(lèi)型草地的基本草原逐一進(jìn)行實(shí)地核實(shí)、調(diào)查、測(cè)繪、匯總，并最后形成了圖件、數(shù)據(jù)、文字材料等成果。

3.基本草原劃定工作存在的潛在問(wèn)題

阿巴嘎旗基本草原劃定工作的完成，為以后草原牧區(qū)進(jìn)一步科學(xué)劃定紅線和草原生態(tài)保護(hù)提供了保障，積累了經(jīng)驗(yàn)，但也面臨著一些困難和問(wèn)題:一是林草矛盾，尤其是隨著國(guó)家對(duì)生態(tài)建設(shè)投入力度的加大，宜林地占用牧區(qū)草場(chǎng)逐年增加;二是征占用草原缺少規(guī)范性，手續(xù)過(guò)于單一;三是基本草原所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，交通不發(fā)達(dá)，地廣人稀，草原執(zhí)法成本較高。而逐年劃定草原保護(hù)紅線的工作量冗雜繁大，因此如何動(dòng)態(tài)監(jiān)管草原保護(hù)紅線的具體邊界是尚需解決的主要難題。

三、結(jié) 語(yǔ)

草原保護(hù)紅線劃定工作的展開(kāi)在牧區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的前提下，應(yīng)不斷以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，把握社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康向上發(fā)展的主線?？茖W(xué)劃定草原保護(hù)紅線，打造生態(tài)牧區(qū)、美麗牧區(qū)，是以內(nèi)蒙古阿巴嘎旗為代表的牧區(qū)獲得后發(fā)優(yōu)勢(shì)的必然選擇。

［1］馬林，張揚(yáng).我國(guó)草原牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展模式及對(duì)策研究［J］.中國(guó)草地學(xué)報(bào). 2013(2):25 －29.

［2］九月，李梅.加快生態(tài)環(huán)境建設(shè)，實(shí)現(xiàn)牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展［J］.內(nèi)蒙古水利.2013(04):19 －23.

［3］哈斯.周娜草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策落實(shí)情況調(diào)研報(bào)告［J］.北方經(jīng)濟(jì).2012(13):75 －79.

［4］田富強(qiáng).草地總量控制與紅線制定試析［J］.江西農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào).2013(08):44 －47.

［5］張勇.堅(jiān)守18 億畝耕地“紅線”的探討［J］. 經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索. 2011(02):32 －34.