紀(jì)雙城+青木+陳晨+丁大偉+李珍+郭芳

“閻王好見，小鬼難纏”，中國人到基層部門辦事都會(huì)對(duì)這句俗語有切身體會(huì)，許多人都遭遇過基層辦事人員冷眼相待、相互推諉、無故刁難的經(jīng)歷。近來河北小伙為辦護(hù)照返鄉(xiāng)6次、跑了大半年沒有辦成的消息一經(jīng)披露，就引起了激烈議論。無論在發(fā)達(dá)國家，還是在發(fā)展中國家，基層政府都是政府運(yùn)作的最重要組成部分，這里的辦事效率和規(guī)則是一國民眾對(duì)政府最直接感受的來源，各國都在想辦法提高基層辦事效率：在俄羅斯，“這個(gè)問題解決有些困難”、“這需要進(jìn)一步研究才行”等辦事拖拉的借口被嚴(yán)格禁止；德國每年舉辦基層服務(wù)大排名，對(duì)優(yōu)秀的辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；英國把高效、透明和負(fù)責(zé)作為基層辦事的三大原則。德國柏林社會(huì)學(xué)家馬塞爾·哈森在接受《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，基層辦事難不難，關(guān)鍵在于對(duì)辦事程序、內(nèi)容等都要有明確的法律化或法規(guī)化，不能讓具體的辦事人員擁有“最終解釋權(quán)”。

“辦事拖拉的最大原因是腐敗”

“基層政府工作低效率嚴(yán)重影響了俄羅斯的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，每年因?yàn)檗k各種手續(xù)拖拉就給民眾造成近20億盧布的經(jīng)濟(jì)損失”。俄羅斯《消息報(bào)》不久前這樣批評(píng)道。該報(bào)道稱，俄許多地方基層政府辦事效率低是出了名的，這也成為民眾最深惡痛絕的事情之一。一位名為基洛夫的圣彼得堡商人表示，他在辦理移民手續(xù)過程中前往移民機(jī)構(gòu)跑了無數(shù)次才拿到了居住許可，且每次都排了很長的隊(duì)，他為此花費(fèi)了大量的寶貴時(shí)間，也耽誤了不少生意。

俄羅斯《晨報(bào)》稱，針對(duì)一些地方官員刁難和向辦事民眾索賄現(xiàn)象，俄羅斯勞動(dòng)和社會(huì)保障部近來實(shí)施一種新方法。他們針對(duì)辦事人員制定了一系列禁用語，包括：“這一問題解決有點(diǎn)困難”、“這需要有更多的充分的理由”、“需要進(jìn)一步研究才行”等。這些語言有可能讓辦事者理解為官員希望得到“好處”。文件還規(guī)定，禁止官員在與前來辦事的民眾交談時(shí)抱怨自己工資低、希望購買某種物品等與辦事無關(guān)的話題?！冻繄?bào)》引述俄一名高級(jí)官員的話稱，一旦查實(shí)辦事人員有類似行為或表態(tài)，將進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰。這名官員稱，這些措施將有助于降低官員們索賄機(jī)會(huì)，也可消除民眾對(duì)基層政府的不良印象。

要看一個(gè)國家基層政府辦事難不難，一個(gè)人生地不熟的外國人恐怕最有發(fā)言權(quán)?！董h(huán)球時(shí)報(bào)》記者在印度辦理駕照過程中著實(shí)體驗(yàn)了一把印度基層的辦事難。記者在新德里一處駕校報(bào)名學(xué)習(xí)通過之后，駕校稱可以代辦駕照，不過仍需本人到交通局去做最后一項(xiàng)測(cè)試。到約定那天早上約8點(diǎn)半，記者同駕校其他幾名學(xué)員一起來到交通局，先是辦理了測(cè)試申請(qǐng)、拍照、留指紋，然后開始等待測(cè)試。駕校的帶隊(duì)告訴記者，要等其中一名官員過來才能做測(cè)試。就在記者等待的期間，交通局里來了一家電視臺(tái)記者進(jìn)行采訪。駕校的帶隊(duì)緊張地說，記者來了，測(cè)試的官員可能就不敢來了。面對(duì)記者的疑惑，他說，這種手續(xù)之所以官員要親自“把關(guān)”，是因?yàn)榭梢詮闹械玫健昂锰帯?，但面?duì)電視采訪，腐敗官員擔(dān)心曝光。

記者在印度聽到許多人抱怨基層辦事難，一件簡單的證件要拖上數(shù)月甚至數(shù)年，有不少外資公司因?yàn)橥顿Y過程一些手續(xù)久拖不決而撤資。談及印度的此類問題，駕校的帶隊(duì)嘲諷地說，現(xiàn)在人們抱怨最多的是辦事拖拉低效，而低效的最大原因是腐敗，不行賄就辦不成事。官員早上上班之前都是清廉的，上班之后就開始全部腐敗了。

盡量讓官員少有“最終解釋權(quán)”

德國柏林社會(huì)學(xué)家馬塞爾·哈森在接受《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，對(duì)公眾來說，如果基層官員擁有“絕對(duì)權(quán)力”，一句話就能讓人跑斷腿。基層辦事難不難，關(guān)鍵在于對(duì)辦事程序、內(nèi)容等都要有明確的法律化或法規(guī)化，對(duì)于辦事程序和內(nèi)容需要明確的信息和細(xì)致具體的規(guī)定，盡量減少含糊不清的規(guī)定。要做到只有符合程序和內(nèi)容，就必須要在規(guī)定的時(shí)間和地點(diǎn)辦成；對(duì)于不能辦的事，民眾也得知曉為什么不能辦。這些程序和內(nèi)容不能讓具體的辦事人員擁有“最終解釋權(quán)”。哈森說，此外，基層辦事還需要監(jiān)督部門的監(jiān)管，人們可以對(duì)不合理的程序和規(guī)定進(jìn)行申訴，比如德國就有行政法院專門負(fù)責(zé)受理這類申訴等。此外，德國還每年評(píng)出基層服務(wù)排行榜，獲獎(jiǎng)的部門還可獲得獎(jiǎng)勵(lì)。

在德國，每個(gè)城鎮(zhèn)都設(shè)有地方事務(wù)部門，負(fù)責(zé)居民的各種服務(wù)。一般這樣的部門都設(shè)在市中心，民眾可以方便到達(dá)?！董h(huán)球時(shí)報(bào)》記者不久前曾到德國北部城市不倫瑞克采訪，這是一個(gè)25萬人口的中等城市。在該市地方事務(wù)大樓，一進(jìn)大門，記者發(fā)現(xiàn)各種免費(fèi)的信息冊(cè)。不僅有辦事指南，還有城市的各種信息。迎接廳還有兩位咨詢?nèi)藛T，可以解答各種問題。在這里，幾乎可以辦好各種居民事務(wù)，如申請(qǐng)身份證、護(hù)照、稅收?qǐng)?bào)表、無犯罪記錄等。

事務(wù)大樓的二樓是專門針對(duì)外國人或外來移民的。一名來此辦理簽證延期的中國留學(xué)生告訴記者，移民局官員在移民簽證等方面較大裁量權(quán)，但他們不會(huì)在材料方面來為難你。網(wǎng)上會(huì)公布所有材料的要求及細(xì)節(jié)，比如照片、銀行的證明寫法等，而且銀行等相關(guān)部門都很清楚這些要求，不會(huì)有兩個(gè)部門的規(guī)定互相矛盾、影響民眾辦證的事情。不倫瑞克地方事務(wù)部門的一名主管告訴《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者，為了提高基層政府的辦事效率，德國基層部門各種辦事事項(xiàng)都有嚴(yán)格時(shí)間規(guī)定，比如辦理電子身份證，由于要送交給柏林上級(jí)部門，需要4周。假如不能按時(shí)辦理，工作人員必須書面說明，并通知何時(shí)辦理完。

在日本，所有外國人都要在抵達(dá)后15天內(nèi)辦理“外國人登錄證”，該證件要到所居住城市的市政府去辦理。《環(huán)球時(shí)報(bào)》駐日本記者剛到日本時(shí)曾經(jīng)辦理“外國人登錄證”，其方便快捷讓記者感慨不已。記者事先打電話得知，只需帶著自己的護(hù)照和一張1寸正面彩照就可以了。在大阪，市政府辦公大樓的一層就是接待市民辦理各種手續(xù)的地方。每個(gè)人在入口拿號(hào)，然后坐等自己的號(hào)被叫到。在辦理時(shí)公務(wù)員們很親切，并被告知“外國人登錄證”辦好了不用再到市政府來取一次，而是會(huì)直接郵遞到記者的住址，郵費(fèi)由政府承擔(dān)。大概3周后記者就收到了證件。實(shí)際上，記者在日本辦理駕照、社保、納稅等相關(guān)證件或手續(xù)時(shí)，都非常便捷，即使有些手續(xù)涉及到多個(gè)部門，也能夠在一個(gè)地方一次性得到解決。

倫敦智庫公共政策研究所學(xué)者提姆·芬奇對(duì)《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者表示，英國地方政府官員成千上萬，不少人的年薪只有2萬英鎊左右，但并不會(huì)因?yàn)椤板X不夠花”而心生歪念，通過刁難老百姓來獲利。芬奇說，這主要是因?yàn)橛蓪?duì)地方政府部門的從業(yè)管理有嚴(yán)格細(xì)致的法規(guī)規(guī)定，并且會(huì)及時(shí)更新。英國的《地方政府法》早在19世紀(jì)就已經(jīng)出臺(tái)，此后數(shù)百年一直在不斷更新，但核心內(nèi)容變化不大，即秉公從業(yè)是人人需要遵循的規(guī)定。按照2000年最新修訂的地方政府法，英國對(duì)于地方行政執(zhí)行機(jī)關(guān)給出的基本要求是三點(diǎn)：高效、透明、負(fù)責(zé)。這三點(diǎn)要求，人們可以在各地的基層部門走廊上，經(jīng)常可以看到標(biāo)語提醒。

電子辦公提高基層辦事效率

自20世紀(jì)70年代以來，規(guī)范和減少基層政府行政審批一直是英國等西方各國政府行政改革的目標(biāo)之一。世界進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代后，網(wǎng)絡(luò)政務(wù)或電子行政審批成了多國提高基層服務(wù)效率的重點(diǎn)。在美國，聯(lián)邦政府上世紀(jì)八九十年代曾進(jìn)行“行政審批流程再造”。當(dāng)時(shí)美國電子政府特別工作組對(duì)28項(xiàng)政府業(yè)務(wù)進(jìn)行調(diào)查研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)如果一個(gè)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目許可證，平均有19個(gè)政府部門處理，需要填寫多個(gè)政府部門的1000多個(gè)表格，造成很多重復(fù)的要求，給居民、企業(yè)和公務(wù)員帶來了不必要的負(fù)擔(dān)。為此，美國國會(huì)1999年通過了《政府文書工作縮減法》，其中包括把審批職能放在網(wǎng)上，隨后又通過了《電子政府法案》，為網(wǎng)上審批流程再造提供保障。

日本對(duì)于基層政府的行政審批制度改革先后經(jīng)歷了7次，審批程序得到不斷簡化和規(guī)范。目前日本人一般用社保號(hào)或駕照等就可以完成很多證件的辦理，不需要再準(zhǔn)備各類加蓋公章的證明資料。日本在戶籍上沒有嚴(yán)格限制。人們可以自由選擇城市定居，也沒有檔案要隨著一起遷移。因此，日本國民辦理各種常規(guī)證件的手續(xù)也簡化了很多。2000年，日本政府正式啟動(dòng)了“電子政府工程”，這項(xiàng)工程的主要內(nèi)容就是通過互聯(lián)網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)辦理各種申請(qǐng)、申報(bào)、審批手續(xù)。2005年，日本規(guī)定，各級(jí)政府對(duì)于企業(yè)和公眾申請(qǐng)的電子政務(wù)項(xiàng)目，從開始申請(qǐng)之時(shí)算起，應(yīng)在24小時(shí)之內(nèi)辦結(jié)。

俄羅斯《報(bào)紙報(bào)》稱，為了解決群眾辦事難問題，俄羅斯在48個(gè)聯(lián)邦主體建立起了166個(gè)多功能電子政府服務(wù)中心。建立這類中心，目的是簡化各類審批手續(xù)、避免各部門相互推諉，同時(shí)預(yù)防官員腐敗，以提高政府在民眾心目中的威望。根據(jù)俄政府的目標(biāo)，到2013年底，俄各城市建立起來的多功能中心數(shù)量要不少于1500個(gè)。俄通訊和大眾傳播部部長尼基福洛夫稱，目前有25%的民眾利用政府的電子系統(tǒng)辦事。在2018年前將達(dá)到70%，屆時(shí)要讓90%的居民對(duì)政府提供的服務(wù)質(zhì)量表示滿意。

北京大學(xué)的學(xué)者張頤武在接受《環(huán)球時(shí)報(bào)》采訪時(shí)表示，總體上來說，辦事難的情況在發(fā)達(dá)國家基層要稍好一些，但其實(shí)北京等中國大城市也與之差別不大。一些發(fā)達(dá)國家，比如歐洲也有存在基層辦事難、效率不高的情況。這主要與社會(huì)發(fā)展的水平有關(guān)。在一些發(fā)展中國家，傳統(tǒng)社會(huì)到工業(yè)社會(huì)的時(shí)間還不長，容易產(chǎn)生熟人社會(huì)，互相之間存在利益咬合。中國一些小地方基層辦事難仍是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)留下的問題。由于公共事業(yè)和日用品供給不足，一些特殊職位成為稀缺資源，處于這樣職位上的人就互相通過交換，實(shí)現(xiàn)各自利益，遇上熟人辦事效率就能很快提高，這都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)。

張頤武說：改變基層辦事難的現(xiàn)狀，一是要加強(qiáng)監(jiān)管，依靠公眾投訴和媒體曝光；二是要更新技術(shù)手段上，相對(duì)而言，這是很容易解決的。辦事難不難的關(guān)鍵主要在于壁壘多不多，手續(xù)復(fù)雜不復(fù)雜。他認(rèn)為，借助于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)有助于緩解基層辦事難。如有了互聯(lián)網(wǎng)，材料公示、網(wǎng)上預(yù)約、異地辦理，令基層辦事變得公開透明。基層辦事難最終解決還有賴于社會(huì)的整體發(fā)展。

（摘自《環(huán)球時(shí)報(bào)》）