□ 李革勝呂六榮劉紅艷

使規(guī)范性文件更加“規(guī)范”
——《湖北省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作條例》解讀

□ 李革勝呂六榮劉紅艷

規(guī)范性文件備案審查是憲法和法律賦予人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職能，對(duì)于維護(hù)法制統(tǒng)一、充分發(fā)揮人大監(jiān)督職能、維護(hù)人民群眾利益具有重要意義。監(jiān)督法對(duì)規(guī)范性文件的備案審查專門進(jìn)行了規(guī)定，并授權(quán)省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)有關(guān)規(guī)范性文件的備案審查作出具體規(guī)定，標(biāo)志著地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作制度的正式確立。2013年9月26日，湖北省十二屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了《湖北省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作條例》（以下簡(jiǎn)稱條例）。條例的制定有利于完善規(guī)范性文件備案審查工作中的各項(xiàng)制度，明確規(guī)范性文件備案審查工作的職責(zé)分工和責(zé)任機(jī)制，有利于推動(dòng)全省各級(jí)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作。

正當(dāng)其時(shí)——制定《條例》勢(shì)在必行

雖然監(jiān)督法對(duì)規(guī)范性文件備案審查專章作出了規(guī)定，但是其規(guī)定較為原則，缺乏操作性，致使各地在實(shí)踐中存在做法不一、隨意性大、工作開(kāi)展較難等問(wèn)題。備案審查工作程序不規(guī)范，審查范圍、標(biāo)準(zhǔn)不明確，審查機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，反饋和糾正機(jī)制不健全的問(wèn)題成為地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作中較為普遍的問(wèn)題。因此，加強(qiáng)對(duì)地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作的探索和研究，加快相關(guān)法規(guī)和制度的建設(shè)，已經(jīng)成為一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。目前，全國(guó)已有16個(gè)省市區(qū)人大常委會(huì)出臺(tái)了適用于地方各級(jí)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作的專門法規(guī)，4個(gè)省市區(qū)人大常委會(huì)出臺(tái)了適用于本級(jí)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作的專門法規(guī)。就湖北省而言，可用于指導(dǎo)規(guī)范性文件備案審查的，一是《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法〉辦法》；二是僅適用于省人大常委會(huì)備案審查工作的《規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)程》，尚無(wú)一部專門用于指導(dǎo)規(guī)范性文件的備案審查，可適用于全省各級(jí)人大常委會(huì)的地方性法規(guī)。這既不利于人大常委會(huì)履行法定監(jiān)督職責(zé)，又與法律規(guī)定的要求不相符合，也與當(dāng)前備案審查工作任務(wù)量和審查工作難度不斷加大的現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)，因此制定和出臺(tái)條例十分必要。

準(zhǔn)確定義——科學(xué)界定規(guī)范性文件的范圍

研究規(guī)范性文件備案審查制度的前提是厘清規(guī)范性文件的定義。目前規(guī)范性文件尚未形成一個(gè)理論和實(shí)務(wù)界公認(rèn)的一致的定義和范圍，這既給理論研究帶來(lái)困難，也給相關(guān)工作的推動(dòng)造成了不便。

條例對(duì)“規(guī)范性文件”作了界定，并對(duì)報(bào)送本級(jí)和上一級(jí)備案的規(guī)范性文件作了細(xì)化規(guī)定。條例規(guī)定，規(guī)范性文件是指各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出或者縣級(jí)以上人民政府發(fā)布的，涉及公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)，在本行政區(qū)域內(nèi)具有普遍約束力并可反復(fù)適用的文件。

雖然監(jiān)督法未將地方“兩院”的相關(guān)文件列入規(guī)范性文件備案審查的范圍，2012年5月《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于地方人民法院、人民檢察院不得制定司法解釋性質(zhì)文件的通知》也要求，地方人民法院、人民檢察院今后一律不得制定在本轄區(qū)普遍適用的、涉及具體應(yīng)用法律問(wèn)題的“指導(dǎo)意見(jiàn)”“規(guī)定”等司法解釋性質(zhì)文件，制定的其他規(guī)范性文件不得在法律文書中援引。但考慮到對(duì)“兩院”實(shí)際存在的相關(guān)文件的監(jiān)督，既是人大常委會(huì)監(jiān)督工作的重要組成部分，也是地方各級(jí)人大常委會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行的重要職責(zé)，且實(shí)踐中已有一些?。ㄊ?、區(qū)）人大常委會(huì)將其列入規(guī)范性文件備案審查范圍。在立法調(diào)研中，基層也反映“兩院”出臺(tái)的相關(guān)文件實(shí)際存在，直接用于指導(dǎo)同類案件的具體審判和檢察工作，涉及當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)范圍較廣，要求將其納入備案審查范圍。條例沒(méi)有將人民法院、人民檢察院相關(guān)文件列入報(bào)送備案的范圍，但對(duì)其監(jiān)督作了規(guī)定。條例規(guī)定“兩院”有關(guān)文件無(wú)需報(bào)送備案，只規(guī)定在有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人提出審查建議且確有必要時(shí)，才啟動(dòng)審查，實(shí)施監(jiān)督。

權(quán)責(zé)分明——建立分工明確責(zé)任具體的工作機(jī)制

規(guī)范性文件備案審查是一件專業(yè)化、系統(tǒng)化的工作，需要一整套的工作機(jī)制與之相匹配，既需要充足的專業(yè)力量承擔(dān)具體工作，也要建立有力的責(zé)任約束機(jī)制，保證工作有效開(kāi)展。

條例規(guī)定了規(guī)范性文件備案審查工作的總體工作要求，后續(xù)工作程序、責(zé)任機(jī)制等都應(yīng)當(dāng)圍繞工作要求而展開(kāi)。目前地方人大常委會(huì)在開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查工作中，實(shí)際上已經(jīng)對(duì)備案的規(guī)范性文件均進(jìn)行了審查，過(guò)去強(qiáng)調(diào)的以被動(dòng)審查為主、主動(dòng)審查為輔的原則已經(jīng)不符合實(shí)際情況。因此規(guī)范性文件備案審查工作應(yīng)當(dāng)做到有件必報(bào)、有備必審、有錯(cuò)必糾。這一規(guī)定要求，所有符合報(bào)送范圍的規(guī)范性文件都應(yīng)當(dāng)報(bào)備，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行備案審查，對(duì)所有不合法或者不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，都應(yīng)當(dāng)依法予以糾正。

在總體要求的前提下，條例針對(duì)各環(huán)節(jié)的工作特點(diǎn)，對(duì)各環(huán)節(jié)涉及的相關(guān)單位都賦予了明確的工作職責(zé)，并對(duì)未按照相關(guān)要求履行職責(zé)的單位和個(gè)人，設(shè)置了完備的責(zé)任體系。條例規(guī)定，人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)立規(guī)范性文件備案審查專門工作機(jī)構(gòu)，并明確列舉了備案審查工作機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)。條例還明確了審查過(guò)程中，人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)分工配合的工作機(jī)制；反饋和糾正過(guò)程中，規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)、備案審查工作機(jī)構(gòu)等的職責(zé)。條例還對(duì)瞞報(bào)、漏報(bào)、遲報(bào)的規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)及其責(zé)任人員，對(duì)從事規(guī)范性文件備案審查的工作人員，在其沒(méi)有依照條例履行相關(guān)職責(zé)時(shí)，規(guī)定了相應(yīng)的糾錯(cuò)機(jī)制和責(zé)任追究制度，以保障備案審查工作的順利開(kāi)展。

明晰標(biāo)準(zhǔn)——合法性審查與合理性審查并重

湖北省各級(jí)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作中，存在的較為共性的困惑之一就是對(duì)規(guī)范性文件“如何審查”和“審查什么”的問(wèn)題。明晰規(guī)范性文件備案審查工作的標(biāo)準(zhǔn)，既要考慮到基層審查力量不足，加強(qiáng)審查標(biāo)準(zhǔn)的可操作性，又要考慮到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況的復(fù)雜性和多樣性，為合理性標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留空間，把合法性審查和合理性審查有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

條例規(guī)定，對(duì)規(guī)范性文件的合法性審查主要審查是否存在下列情形：超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)；同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸；同上級(jí)或者本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議、決定相抵觸；制定違背法定程序的規(guī)定。合理性審查標(biāo)準(zhǔn)則主要審查要求公民、法人或者其他組織遵守的行政措施明顯不合理、不公平；其他不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以撤銷、廢止或者修改的情形。

分類審查——實(shí)行一般與特殊審查程序并舉

規(guī)范性文件的種類不一，其審查的程序不可能完全一樣，其程序應(yīng)分為一般程序和特別程序?？紤]到“兩院”的相關(guān)文件與一般規(guī)范性文件不一樣，其程序也應(yīng)有一定特殊性，而且對(duì)于審查要求與審查建議在啟動(dòng)審查程序上的不同也應(yīng)作出詳細(xì)而有區(qū)別的規(guī)定。

條例對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作從文件接收處理到審查歸檔，審查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的處理，對(duì)撤銷規(guī)范性文件的議案進(jìn)行審議等一般程序作出了明確規(guī)定。對(duì)較大市政府規(guī)章，以及縣級(jí)以上人民法院、人民檢察院相關(guān)文件的特殊審查程序也作出了相應(yīng)規(guī)定。對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民提出審查要求、審查建議的情形和處理方式，對(duì)審查建議和審查要求的回復(fù)、審查建議和審查要求所涉及的規(guī)范性文件不屬于本級(jí)人大常委會(huì)審查范圍時(shí)的處理，以及對(duì)政府部門規(guī)范性文件的處理程序等也作出了詳細(xì)規(guī)定。

（作者單位：湖北省人大常委會(huì)）