□ 馬光影

提高人大常委會審議專項工作報告質量的幾點思考

□ 馬光影

聽取和審議“一府兩院”專項工作報告是人大常委會行使監(jiān)督職權的重要形式，監(jiān)督法對此以專章作出了明確規(guī)定。在新的歷史時期，如何按照憲法和法律的規(guī)定更好地運用聽取和審議專項工作報告這一監(jiān)督形式，進一步增強監(jiān)督實效，是擺在地方人大常委會面前的一項重要課題。本文以探討和分析實踐中影響人大常委會審議專項工作報告質量的問題和不足為基礎，對進一步改進和完善該項工作提出一些粗淺的思考意見。

一、影響審議質量的幾個問題

第一，制度體系還不夠完善

監(jiān)督法第二章對人大常委會聽取和審議專項工作報告作了比較詳細的規(guī)定，對指導和推進地方人大工作起到了巨大作用，但監(jiān)督法主要側重于從宏觀角度對有關內容進行規(guī)范，對地方人大常委會很多具體工作而言仍然過于原則。如在審議議題如何確定、審議意見如何處理等一些關鍵問題上規(guī)定不夠具體明確，對實踐工作開展造成了一定影響。監(jiān)督法實施以后，有的地方人大常委會根據工作需要制定了本地區(qū)聽取和審議專項工作報告的具體規(guī)定，但這些規(guī)定有的仍然過于籠統(tǒng)，有的缺乏可操作性，有的未能緊密契合地方實際，能形成安排合理、運轉有序、效果良好的制度體系的并不多。

第二，審議議題確定還不夠合理

監(jiān)督法第九條對如何確定常委會聽取和審議“一府兩院”的工作報告作了較為詳細的規(guī)定，為選準、選好審議議題指明了方向和途徑。實踐中較為突出的問題有：一是常規(guī)性議題過多，針對性議題不足。目前各級人大常委會聽取和審議專項工作報告多數(shù)仍集中于地區(qū)經濟社會發(fā)展規(guī)劃、財政預算及其變更和執(zhí)行、收支審計等常規(guī)性議題，根據監(jiān)督法規(guī)定的六種途徑反映的問題確定，帶有較強的針對性、由人大常委會主動提出的議題比較少，影響和限制了監(jiān)督作用的發(fā)揮。二是議題確定過程不公開，代表和群眾參與難。根據監(jiān)督法第八條第二款的規(guī)定，常委會一般組成人員也要在審議年度計劃經主任會議正式通過印發(fā)之后才能獲知內容，而在選擇確定的過程中并沒有途徑和渠道可以參與。由此不難推想，普通人大代表和群眾在確定審議議題的過程中必然更加缺乏表達意見和建議的機會，更加難以參與，這與人大監(jiān)督工作公開、透明的發(fā)展方向并不相符。

第三，審前調研還不夠深入

充分的視察調查研究工作是聽取和審議專項工作報告的基礎性工作和必要準備，但由于監(jiān)督法并未將聽取和審議專項工作報告前組織常委會組成人員和代表開展視察或專題調研規(guī)定為必經程序（第十條第一款的表述是“可以”），實踐中各地在開展審議前經常性使用這一程序的并不多見。而且有的地方即使組織視察或調研，往往大多也是“走馬觀花”，或浮于表面或流于形式，全面、深入、有較強針對性的活動組織的較少。少數(shù)常委會組成人員有時甚至對報告涉及的實際問題缺乏最基本的了解和認識，審議中查找問題不準確、提出意見不深入、整改措施不到位，難以起到提高審議質量的效果。

第四，審議力度還有待加強

監(jiān)督法出臺以來，地方各級人大常委會對聽取和審議“一府兩院”專項工作報告重視程度不斷提高，各項制度也逐步完善，但由于受傳統(tǒng)機制、思想認識、會議議程等多種因素影響，審議的力度和深度還比較有限，監(jiān)督作用還沒有充分發(fā)揮。尤其表現(xiàn)在，一是程序性審議仍然較多，實質性審議較少。一些地方仍然將審議專項工作報告視為例行公事，僅僅為審議而審議。往往肯定成績的多，提出批評的少；人云亦云的多，有獨到見解的少；隔靴搔癢的多，一針見血的少，很難起到實質性作用，以至有些報告單位認為人大審議只是“走走形式、過過場”，或敷衍了事，報喜不報憂，或避重就輕，泛泛而談。二是審議形式過于傳統(tǒng)，創(chuàng)新較少。目前各地人大常委會聽取和審議“一府兩院”工作報告時始終沿用多年來一貫的聽取報告、進行討論、提出意見建議、反饋和落實的傳統(tǒng)機制，很少引入辯論、聽證等不同意見直接交鋒的新形式，缺乏互動和呼應,造成對問題的分析和探討往往只能浮于表面，不能深化和拓展，力度不強，實踐效果也不明顯。

第五，審議意見的落實還需進一步強化

審議的目的在于落實，審議質量最終體現(xiàn)于落實的效果，再好的意見建議不能有效落實，也只是一紙空文，不但不能促進工作，反而會影響人大監(jiān)督的權威。當前仍有一些地方人大常委會在審議工作中存在只注重會前工作、不注重會后工作，只注重聽取審議報告、不注重跟蹤督辦審議意見落實的問題，對未能有效落實的單位或個人也缺乏制度化的約束機制和處理辦法,致使有些部門對人大常委會的審議意見不認真、不重視，整改落實不力，辦理質量不高。有的在文字上做游戲，滿足于“文來文往”，還有的甚至搪塞推諉、敷衍了事，使審議起不到監(jiān)督和促進“一府兩院”工作的作用。

第六，人大常委會的自身建設還不適應形勢發(fā)展和需要

常委會組成人員的自身素質是審議好專項工作報告的必要前提，目前不少地方人大常委會仍然存在組成人員結構不合理、履職能力不強等問題，影響了審議水平的提高。主要表現(xiàn)在：一是年齡結構不合理。地方各級人大常委會組成人員年齡結構普遍偏大，不僅活力不足，而且往往剛剛熟悉工作就面臨退休等問題，極大影響常委會工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。二是知識結構不合理。尤其是精通法律、經濟、審計等相關知識的委員比較缺乏，客觀上使常委會對一些比較重要但專業(yè)性較強的議題無法進行深入審議。三是兼職委員比例仍然過高。兼職委員不僅時間和精力上難以保證對常委會工作的投入，而且往往與人大的監(jiān)督工作存在身份和角色上的沖突，在審議時很難針對問題和不足提出意見和建議，影響審議的實際效果。

二、提高審議質量的幾點建議

第一，進一步完善審議程序，促進審議工作制度化、規(guī)范化

在繼續(xù)深入貫徹落實監(jiān)督法的原則精神和具體規(guī)定的同時，認真總結江蘇省各級人大常委會幾年來的實踐經驗，并結合江蘇省經濟社會發(fā)展和人大監(jiān)督工作的實際需要，盡早制定較為完善的聽取和審議專項工作報告的具體規(guī)定。一是對一些監(jiān)督法未作具體規(guī)定的問題進行細化和明確，根據實踐需要制定和完善相關配套制度。特別是對如何選擇和確定審議議題、建立健全審議意見督辦機制等關鍵性問題要盡快給予進一步的充實和規(guī)范，以適應人大監(jiān)督工作不斷發(fā)展的時代要求，為更好地開展審議工作奠定制度基礎，并且有效指導基層工作。二是對各地在實際工作中形成的一些好的經驗和做法及時以制度的形式確定下來，在規(guī)范和完善的基礎上加以推廣，進一步增強審議制度的科學性、法定性和可操作性。

第二，科學安排，合理確定審議議題

選好、選準聽取和審議專項工作報告的議題，有利于促進和支持“一府兩院”工作，提高人大監(jiān)督質量和水平，推動解決人民群眾普遍關心的熱點和難點問題。

一是堅持圍繞中心，服務大局。聽取和審議專項工作報告作為常委會依法行使監(jiān)督職權的重要形式，人大應當在選擇專項工作報告議題的過程中發(fā)揮主導作用，但也要自覺堅持黨的領導，堅持圍繞中心、服務大局。選題要始終使人大監(jiān)督工作與黨委總體部署保持一致，以人大工作推動和促進全局工作；要緊緊扣住黨委中心工作，努力使審議議題契合黨委力圖加強推進的、“一府兩院”正在著力實施的、廣大群眾關注的重大項目，形成工作合力；要牢牢抓住事關本地區(qū)經濟社會發(fā)展全局、事關改革穩(wěn)定大局、事關人民群眾切身利益的熱點和難點問題，努力使常委會的監(jiān)督工作促進經濟社會發(fā)展，反映人民群眾的愿望和要求。

二是與時俱進，豐富審議議題。要嚴格執(zhí)行監(jiān)督法規(guī)定，加強工作的主動性和創(chuàng)造性，在常規(guī)性和程序性的審議議題外，根據實際需要，選擇更多事關全局、長遠及社會和人民群眾普遍關注的問題作為聽取和審議“一府兩院”專項工作報告的對象，增強審議實效，擴大社會影響。具體來說，在議題的確定方式上，既要堅持由常委會工作機構確定年度審議議題計劃經主任會議通過后公布的基本做法，同時也要探索根據需要主動向人大代表及社會公開征集議題的有效方式；在議題的類型上，既要選擇事關改革、發(fā)展、穩(wěn)定的宏觀性議題，也要更多關注社會保障、教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等與民生密切相關的具體問題；在議題確定的途徑上，既可以是常委會自主確定的議題，也可以是“一府兩院”向常委會要求報告專項工作的議題。

三是廣納民意，實現(xiàn)開門選題。要在現(xiàn)有基礎上逐步建立健全審議議題確定過程中社會各界有序參與的長效機制，努力創(chuàng)造條件和機會讓常委會組成人員、人大代表和普通群眾參與到審議議題的確定過程中來，有針對性地提出自己的意見和建議，實現(xiàn)廣納民意、集中民智、凝聚民心。如可以在確定議題時以給人大代表致電、寫信、發(fā)放征求意見涵等方式主動聽取代表的意見和建議；可以利用人大網站定期收集群眾意見，聚焦熱點問題；可以嘗試先行擬定部分預選議題向社會公布，再通過代表、公眾投票等方式確定一些大家普遍關注、認可度高的議題作為正式候選議題提交主任會議決定等。總之，應當利用好各種媒介和渠道不斷擴大代表和群眾的參與，促進開門選題。

第三，深入開展調查研究，夯實審議基礎

深入細致的調查研究和全面客觀的分析是提高審議質量的基礎，只有了解詳情、掌握實情，才能做到審議時言之有物、言之有據、言之有用，才能提出合法、合理、可行的建議。

一是高度重視日常調查研究，提高調研質量。聽取和審議專項工作報告是各級人大常委會的常規(guī)工作，無論是更好地選擇審議議題還是提高審議整體水平，都需要通過在日常工作中加強調查研究逐漸積累和強化。人大常委會的調查研究不同于行政機關和其他單位的調查研究，要有自己角度、特點和目的。應當以法律法規(guī)的實施、人大及其常委會決議、決定的貫徹等為主要內容，以人大代表和廣大群眾為主要對象，以發(fā)現(xiàn)“一府兩院”工作中存在的不足、人民群眾集中反映和社會普遍關注的問題為主要任務，以分析存在問題的原因、探索解決問題的辦法、督促和推進“一府兩院”的工作為主要目的。人大調研要堅持深入基層、深入實際、深入群眾，要著力克服“只看好的，不看差的”“坐著車子轉，隔著玻璃看”等不良現(xiàn)象，防止蜻蜓點水、淺嘗輒止的“作秀式”調研；要堅持廣泛性和針對性相結合，既要充分掌握工作整體情況，防止以偏概全的片面調查，也要對一些重點問題深入了解具體情況，仔細分析研究，防止粗枝大葉的籠統(tǒng)調查；要多征求人大代表和群眾的意見，少聽“贊歌”，多找問題，努力掌握真實情況，為審議專項工作報告打好基礎。

二是大力加強會前調研，做好審議準備。常委會工作機構要按照年度審議計劃，提前安排、精心組織常委會組成人員和人大代表對專項報告涉及的工作進行視察或專題調研。會前調研越廣泛、越深入，常委會組成人員掌握的情況越多、越細、越深，審議發(fā)言就越準確、越全面、越有說服力，審議意見也更具權威性和可操作性。在組織調研時要做到：1.成立調查小組，制訂詳細的調研方案。明確調研方法、步驟、時間要求以及重點需要研究解決的問題等，條件許可的，還要提前組織調研組成員學習相關法律法規(guī)和專業(yè)知識，以準確把握調研切入點，提高調研效果。2.認真開展調研。會前調研與日常調研相比，主題更加鮮明，目的更加明確，調研時要更加突出重點和實效。方法上可以采取座談討論與個別走訪相結合、現(xiàn)場察看與數(shù)據分析相結合、域內調查與周邊考察相結合，綜合運用聽取匯報、查閱臺賬、集體視察、個別走訪、問卷調查、熱線電話、暗訪巡查等具體形式，廣泛征求人大代表、人民群眾和社會各界的意見建議，把情況摸清摸透，把問題找深找準。3.形成高質量的調研報告。調研報告是調研成果的集中反映，對提高常委會審議質量有直接作用。調研結束后，要及時對調查了解的情況加以歸納整理，綜合分析，要做到肯定成績實事求是，指出問題有理有據，提出建議科學可行，為常委會審議提供充分可靠的依據。

第四，在重要議題審議中引入辯論程序，強化審議力度

隨著人大常委會聽取和審議“一府兩院”專項工作報告的工作不斷走向深入，傳統(tǒng)的審議方式與人民群眾對人大監(jiān)督工作的期待和社會主義民主政治發(fā)展的要求越來越不相適應，各級人大常委會應當與時俱進，不斷推進理論和制度創(chuàng)新。當前為進一步提高審議的力度和深度，提高審議效果，可以在充分調研和論證的基礎上，探索在一些重要議題尤其是爭議較大、社會關注度較高的議題審議中引入辯論程序。正所謂真理越辯越明，不同意見的直接交鋒，能使常委會組成人員更直觀、更深刻地了解報告內容，使報告單位提高認識、充分準備，從而更好地闡明觀點和揭示問題，在一定程度上改善和克服人大審議“走過場”的現(xiàn)象，增強監(jiān)督實效?？梢钥紤]在特定報告的審議過程中專門設置辯論環(huán)節(jié)，根據實際情況和報告內容不同，辯論時間的長短、發(fā)言人數(shù)、次數(shù)、人均限時等可以分別作出要求。同時對與審議報告無關的發(fā)言以及涉及人身攻擊、個人隱私等的發(fā)言應當及時制止，確保辯論依法、合理、有序進行。

第五，完善和推廣票決制，增強審議實效

在聽取和審議“一府兩院”專項工作報告過程中，采用投票表決形式進行滿意度測評，是不少地方人大常委會在實踐中探索出的一項行之有效的舉措。對克服審議形式化，增強監(jiān)督剛性，促進審議意見落實起到了較為明顯的推動作用。這種做法值得在實踐中進一步完善和推廣：1.建立健全相關配套制度。依照法律規(guī)定和原則，完善地方人大常委會對“一府兩院”工作報告實行票決的相關規(guī)章制度，對表決的事項、方式、步驟、效力等作出明確規(guī)定，增強票決制度的法定性和權威性。2.進一步規(guī)范表決程序。表決前要對有關事項進行全面、深入的調研，尤其對可能存在的問題和不足要摸清吃透，為常委會組成人員在審議時充分發(fā)表意見和投票表決提供一手資料。投票表決時，常委會委員應在充分審議和討論的基礎上進行不記名投票，并實時計票、當場公布結果，確保測評程序公平公正。此外，要堅決嚴肅投票紀律，確保委員以對組織負責、對他人負責、對自己負責的態(tài)度認真行使權力，避免憑自我感覺和個人情緒投票。3.合理使用投票結果。實行票決的目的是為了增強人大監(jiān)督效果，促進“一府兩院”工作，對投票結果的使用也要以解決問題和促進常委會審議意見落實為主要宗旨。目前有的地方在進行滿意度測評時劃定“滿意”“基本滿意”和“不滿意”三檔選項，這樣的劃分不僅會增加投票人的搖擺性，也造成對投票結果的識別和判定存在一定困難。因此，建議票決時只設“滿意”和“不滿意”兩檔，獲得滿意票未超過50%的即為不通過，應由報告單位在規(guī)定時間內向常委會作出補充報告或重新報告；補充報告或重新報告仍不通過的，常委會可以視情況依法使用詢問、質詢、特定問題調查、提請罷免相關責任人等監(jiān)督形式；在必要時，可以由主任會議根據常委會組成人員多數(shù)人的意見，提請常委會作出相關決議，推動問題解決。4.對滿意票超過50%的審議報告，也要切實做好審議意見的反饋和落實工作。要使報告單位不僅從得票上認識工作差距，更從審議意見書中看清問題和不足，明確整改方向和重點。常委會工作機構要認真做好審議意見的跟蹤督辦工作，要進一步建立健全督辦機制，明確督辦機構、落實督辦責任、規(guī)定督辦時限、豐富督辦手段，以嚴格的制度和規(guī)范促進報告單位將工作切實整改到位，讓人民群眾滿意。

第六，提高審議工作透明度，推進監(jiān)督公開

人大監(jiān)督工作公開是人民主權原則和我國人民代表大會制度的性質決定的，聽取和審議專項工作報告是人大常委會行使監(jiān)督權的重要形式，當然也要堅持公開原則。常委會及其工作機構要善于發(fā)揮報紙、電視、電臺、網絡等媒體的作用，不斷拓寬公開渠道，對不同的監(jiān)督對象、內容、過程，選擇合適的方式予以公開。尤其要利用好人大自建網站和人大雜志，努力將其打造為推進審議工作公開的主陣地，服務代表、服務群眾的重要平臺，綜合運用多種形式，建立審前、審中、審后立體化信息公開機制。1.通過向社會公開征集審議議題、及時公布審議年度計劃、組織人大代表參與對專項工作報告審議的視察或專題調研等形式，實現(xiàn)審前公開，落實代表和群眾的參與權、知情權。2.通過邀請人大代表列席常委會會議參與審議，邀請公民旁聽常委會會議，組織新聞媒體即時報道審議工作的各項情況等形式，實現(xiàn)審中公開，將審議全程納入代表和群眾監(jiān)督的視野。3.通過公布專項工作報告及審議意見內容、“一府兩院”對審議意見的研究處理情況或執(zhí)行情況的報告，跟蹤報道審議意見辦理情況等形式，實現(xiàn)審后公開、結果公開，全面提高常委會審議專項工作的透明度，同時也能進一步增強報告單位落實審議意見的責任感和緊迫感。

第七，綜合運用多種監(jiān)督形式，發(fā)揮監(jiān)督合力

人大依法享有的各種監(jiān)督形式之間相互分離與脫節(jié)是限制和影響人大監(jiān)督工作發(fā)揮作用的重要因素之一。其實，無論是審議專項工作報告、執(zhí)法檢查，還是詢問、質詢、特定問題調查、撤職、罷免等，都是人大行使監(jiān)督職權的重要形式，應該進行有效銜接、綜合運用，發(fā)揮監(jiān)督合力。而且聽取和審議專項工作報告本身最能體現(xiàn)人大集體行使職權的特點，有可能把人大的各種監(jiān)督方式統(tǒng)一起來，發(fā)揮人大監(jiān)督的綜合效能。如審議時可以請“一府兩院”及有關部門主要負責人列席會議，常委會委員對有關問題需要進一步了解情況的，即可以直接向相關與會人員進行詢問，由其回答問題、介紹情況；對審議中爭議較多或表決時不滿意率較高的工作報告，可以經主任會議同意啟動質詢、特定問題調查等程序，乃至依法使用撤職、罷免等手段，推進審議工作進一步深入開展。總之，應當深刻認識到人大各種監(jiān)督形式之間的內在統(tǒng)一性和密切聯(lián)系，在審議專項工作報告或進行其他形式的監(jiān)督時，一旦發(fā)現(xiàn)行政、司法權力的行使出現(xiàn)問題，就要及時啟動最合適、最有效的監(jiān)督手段，推進工作開展。

第八，加強常委會自身建設，提升監(jiān)督能力

加強人大常委會的自身建設是進一步做好聽取和審議“一府兩院”專項工作報告工作的重要途徑，水平和能力的提升必然能帶動工作的開展。

一是進一步改善常委會組成人員年齡結構。常委會工作既需要有一定數(shù)量經歷和閱歷比較豐富的老同志，也需要有相當部分有活力、有干勁的年輕同志。要有效確保每次換屆后，有一定數(shù)量的常委會組成人員能夠連任，保證常委會工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性，為做好工作奠定基礎。

二是加強業(yè)務培訓，提高常委會組成人員的履職能力。通過舉辦培訓班、組織專題學習、加強自學、開展調研或審前專門培訓等方式，努力創(chuàng)造條件促進常委會委員學習專業(yè)知識。尤其要學好、學精法律、經濟、審計等常用領域的一些重要規(guī)定和基本原則，要能讀懂、讀透報告，能提出切實可行的意見和建議。在此基礎上，還可以研究和探索聘請相關領域的專家學者，通過建立專家咨詢庫或智囊團等方式，廣借外力強化人大常委會審議專業(yè)性較強的專項工作報告的能力，切實提高審議效果。

三是深入推進人大常委會委員專職化建設。近年來，從全國人大到各地基層人大都在不斷推進常委會委員專職化工作，實踐證明這是符合社會主義民主政治建設和人大工作發(fā)展要求，符合廣大人民群眾利益和愿望的，是提高人大常委會監(jiān)督能力和水平的有效舉措。專職常委會委員有更充足的時間和精力學習專業(yè)知識、對專項工作報告開展調查研究，能更好地提出意見和建議，而且不存在身份上的掣肘和沖突，能進一步增強監(jiān)督工作的權威和實效。當前應當認真研究人大常委會專職委員的職能、編制、待遇等相關問題，探索提高專職委員比例的具體途徑和方式，現(xiàn)階段可考慮安排人大常委會副秘書長及各專門委員會和辦事機構負責人為常委會委員。

（作者單位：江蘇省人大財經委經濟綜合處）