□ 潘國(guó)紅

人大制度研究

試論人大制度的民意表達(dá)功能

□ 潘國(guó)紅

民意表達(dá)是民主政治建設(shè)的核心要素，是現(xiàn)代政治文明的基本標(biāo)志。當(dāng)前,我國(guó)社會(huì)群體結(jié)構(gòu)發(fā)生了新的分化和組合，利益主體多元化和復(fù)雜化，社會(huì)公眾的民主意識(shí)和表達(dá)意愿日漸增強(qiáng)。但由于歷史文化、民主素養(yǎng)以及體制機(jī)制等方面的原因，民意表達(dá)不暢依然是當(dāng)前比較突出的問(wèn)題。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)人民當(dāng)家作主的主要形式和保證人民享有國(guó)家權(quán)力的根本政治制度，是維護(hù)最廣大人民群眾根本利益的制度保證，是反映民意、整合民意的主要渠道。各級(jí)人大及其常委會(huì)要積極探索新形勢(shì)下聯(lián)系代表和人民群眾的新的有效形式和渠道，不斷完善科學(xué)有效的利益訴求表達(dá)機(jī)制，進(jìn)一步支持、引導(dǎo)和推進(jìn)民意表達(dá)，這是發(fā)展人民民主的體現(xiàn)和保障，是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要任務(wù)。

一、民意的內(nèi)涵和特征

“民意”一詞在現(xiàn)實(shí)生活中則是被最為廣泛使用同時(shí)也被高度濫用的一個(gè)詞匯。究竟什么是民意？到目前學(xué)界仍然莫衷一是。因?yàn)榇蠖鄶?shù)人在使用“民意”一詞時(shí)，與“公意”“眾意”“民心”不作任何區(qū)分。確實(shí)，想給民意下一個(gè)精確的定義絕非易事。美國(guó)政治學(xué)家凱伊感慨：“要很精確地來(lái)談民意，與了解圣靈的工作沒有兩樣?！盵1]

民意這一概念比較廣泛地使用始于西方國(guó)家。18世紀(jì)法國(guó)著名學(xué)者盧梭在其名著《社會(huì)契約論》中，首先提出了公眾意見的概念，并作了公意和眾意的劃分。盧梭認(rèn)為：“意志要么是公意，要么不是；它要么是人民共同體的意志，要么就只是一部分人的?！盵2]“公意永遠(yuǎn)是公正的，而且永遠(yuǎn)以公共利益為依歸?！北娨狻熬褪莻€(gè)別意志的總和，包括個(gè)體的意志和團(tuán)體的意志”[3]。“公意與眾意經(jīng)常有很大差別，公意只著眼于公共的利益，而眾意則著眼于私人利益，眾意只是個(gè)別意志的總和，但是除掉這些個(gè)別意志間正負(fù)相抵消的部分而外，則剩下的仍然是公意?！盵4]

進(jìn)入20世紀(jì)后，隨著民意調(diào)查或民意測(cè)驗(yàn)的推廣，社會(huì)學(xué)、社會(huì)心理學(xué)和政治學(xué)等更多地滲入到民意研究中。如德國(guó)哲學(xué)家加爾夫給民意下的定義是：“民意，是一個(gè)國(guó)家的大多數(shù)公民，每人反省或?qū)嶋H了解某件事所得到的判斷后，許多人的公識(shí)?！盵5]社會(huì)心理學(xué)家雅爾保認(rèn)為：“民意是個(gè)人可隨時(shí)表達(dá)自己的意見，或被要求表達(dá)自己的意見，來(lái)贊成或反對(duì)具有普遍重要性的特定狀況、人、計(jì)劃等，并表現(xiàn)出人數(shù)、強(qiáng)度和穩(wěn)定性的比率?！盵6]

中國(guó)學(xué)者對(duì)現(xiàn)代民意的研究也有系統(tǒng)研究?！稇椃ㄞo典》這樣解釋民意：“民意（英）publicopinion，又稱公眾意見或輿論。是一個(gè)社會(huì)中多數(shù)人對(duì)于某種公共問(wèn)題的意見或態(tài)度。此一社會(huì)中的多數(shù)人是一集合名詞，其意見須透過(guò)該社會(huì)的成員而表示；而所表示的意見須與某種公共問(wèn)題有關(guān)，方得成為民意。一個(gè)健全的民意，必須正確無(wú)誤：即合乎最大多數(shù)人的最大利益及不違背公序良俗等，民意須以自然的形式和自然的表現(xiàn)出來(lái),才算是真正多數(shù)人民意見之總和?！盵7]吳順長(zhǎng)、張鳳合著的《民意學(xué)》把民意定義為:“在一定歷史條件下，與國(guó)家意識(shí)相對(duì)應(yīng)的，人民在政治、經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)文化生活等諸方面的社會(huì)心理和社會(huì)意識(shí)形態(tài)的綜合趨勢(shì)。還可以更簡(jiǎn)單地概括為，一定歷史時(shí)期的人民對(duì)其社會(huì)存在的反映趨勢(shì)?！盵8]劉建明認(rèn)為:“民意是人民對(duì)有關(guān)自身利益的社會(huì)問(wèn)題所形成的一致意見，體現(xiàn)為人民的精神、愿望和意志的總和，又稱民心、公意、公共輿論、公論，具有堅(jiān)實(shí)的真理性。它分布在一個(gè)城市、縣區(qū)以至全國(guó)各個(gè)地方，能夠被民意測(cè)驗(yàn)的量度(60～70%以上)所證實(shí)?！盵9]中國(guó)人民大學(xué)輿論研究所所長(zhǎng)喻國(guó)明認(rèn)為：“民意，又稱民心、公意，是社會(huì)上大多數(shù)成員對(duì)與其相關(guān)的公共對(duì)象或現(xiàn)象所持有的大體相近的意見、情感和行為傾向的總稱?！盵10]

通過(guò)對(duì)以上民意定義的分析，我們認(rèn)為，民意可定義為：民意是公眾針對(duì)公共事務(wù)所表達(dá)的意見的綜合，民意的主體是公眾，客體是公共事務(wù)，存在形式是公眾的思想、感情和觀點(diǎn)。民意的顯著特征是它的集合性，即它不是個(gè)別人、少數(shù)人的意見，而是一個(gè)意見體系，是相當(dāng)多的社會(huì)成員的意見集合。民意的集合性，使得民意又具有多元化、多樣性的特征。“公眾是指一個(gè)或一個(gè)以上的自然人或者法人，根據(jù)各國(guó)立法和實(shí)踐，還包括他們的協(xié)會(huì)、組織或者團(tuán)體?！盵11]因此，民意在外在類型上具有類型的多元性特征，即存在自然人之民意、法人之民意以及協(xié)會(huì)、團(tuán)體、組織等非法人組織之民意之分。民意在數(shù)量上具有數(shù)量的不確定性特征，即存在全部民意、多數(shù)民意、少數(shù)民意和個(gè)體民意之分。在利益多元化的現(xiàn)實(shí)社會(huì)，公眾都是從自己的利益和立場(chǎng)出發(fā)，根據(jù)自己的知識(shí)結(jié)構(gòu)、思維模式、生活經(jīng)歷作出判斷。公意強(qiáng)調(diào)的是“公”，是全體人民一致性的意志，公意產(chǎn)生于眾意，是眾意經(jīng)過(guò)一定的論證后形成的，如法律法規(guī)。公意就是民意中的多數(shù)，少數(shù)持有的只是眾意，個(gè)體、少數(shù)以及多數(shù)的意志，都屬于民意范疇。民意是在公共利益基礎(chǔ)上的私人利益的表達(dá)，民意不僅注重公眾的意見，而且也注重不同的意見。公意與眾意并非是對(duì)立的概念，樹立公意的權(quán)威性并非一味忽略和犧牲眾意的表達(dá)。因此，民意是眾意與公意的統(tǒng)一，是個(gè)人意志、集團(tuán)意志和公共意志的統(tǒng)一，包含了少數(shù)和多數(shù)、公開與潛在、正義與非正義的民意。

二、人大制度是反映民意、整合民意的主要渠道

民意表達(dá)是指廣大民眾在表達(dá)意愿的支配下，通過(guò)一定的途徑和方式，向公權(quán)機(jī)構(gòu)提出政治和經(jīng)濟(jì)等方面的利益要求或綜合意見并試圖對(duì)其決策或立法等施加影響的政治行為和過(guò)程。隨著社會(huì)主義民主政治建設(shè)不斷發(fā)展，民意表達(dá)在原有傳統(tǒng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，借助豐富的載體，呈現(xiàn)出訴求多元、形式多樣、傳播迅速、動(dòng)員力強(qiáng)等特點(diǎn)。民意表達(dá)的途徑分為直接表達(dá)與間接表達(dá)兩大類。直接表達(dá)是指由民眾親身表達(dá)出其對(duì)特殊公共政策的意見，其方式有投書、上訪、集會(huì)、游行、演講、傳單、簽名、出版、信息傳播等。間接表達(dá)是指民眾通過(guò)他人來(lái)表達(dá)其對(duì)公共政策的意見，主要有推舉代表、民選官員、參加政黨和形成利益集團(tuán)等形式。就其體制架構(gòu)而言，我國(guó)已經(jīng)建立了保障民意表達(dá)的基本制度體系，主要是人大制度、政治協(xié)商制度、基層民主制度、信訪制度、監(jiān)察制度、社會(huì)輿論監(jiān)督制度等，同時(shí)也初步探索了一些制度與技術(shù)融合的民意表達(dá)新途徑，如引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)表達(dá)、媒體表達(dá)和NGO（非政府組織）的民意表達(dá)等。在我國(guó)現(xiàn)行政體框架下，人大制度是最重要的民意表達(dá)機(jī)構(gòu)，也是反映民意、整合民意的主要渠道。

（一）人大是最普遍、最直接、最有效的民意表達(dá)途徑

人民主權(quán)是民主政治的根本理念，是現(xiàn)代民主國(guó)家賴以存在的理論基礎(chǔ)。人民主權(quán)是指國(guó)家的權(quán)力或者主權(quán)屬于社會(huì)全體和人民，一切權(quán)力屬于人民是現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力觀的本質(zhì)內(nèi)涵。我國(guó)憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！薄叭嗣裥惺箛?guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！比嗣翊泶髸?huì)是人民當(dāng)家作主的主要形式和保證人民享有國(guó)家權(quán)力的根本制度，作為社會(huì)主義民主政治的核心，它必然要體現(xiàn)和反映人民群眾的意愿和要求。密爾在《代議制政府》中指出,代議制議會(huì)的適當(dāng)職能是監(jiān)督和控制政府及作為國(guó)民的“訴苦委員會(huì)”和“表達(dá)意見的大會(huì)”[12]。作為我國(guó)的代議機(jī)關(guān)，人大既是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，更是民意的代表機(jī)關(guān)。各級(jí)人大及其常委會(huì)通過(guò)公民旁聽會(huì)議、代表聯(lián)系選民制度、人大代表視察制度和接受人民群眾來(lái)訪、受理群眾申訴控告等方法和途徑，能夠廣泛地、經(jīng)常地、持續(xù)地聽取并吸收人民群眾的意見和訴求，成為我國(guó)廣大人民群眾意見表達(dá)的主渠道。江澤民同志指出：“人民代表大會(huì)應(yīng)該成為聯(lián)系群眾、反映民意、解決矛盾的主要民主渠道?！盵13]

（二）人大代表是最權(quán)威、最主流、最理性的民意代表

孟德斯鳩說(shuō)：“人民必須通過(guò)他們的代表來(lái)做一切他們自己所不能做的事情?！敝腥A人民共和國(guó)年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。人大代表由民主選舉產(chǎn)生，他們來(lái)自全國(guó)各地區(qū)、各民族、各行業(yè)、各階層，基本涵蓋社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，可以代表各個(gè)階層和社會(huì)各個(gè)方面的意志和利益，具有最廣泛的民意代表性。選舉法規(guī)定，人大代表“同原選舉單位和人民群眾保持密切的聯(lián)系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務(wù)”“人大代表要聯(lián)系人民群眾，這是代表制的生命源泉所在”[14]。人大代表是選民的利益代言人,人大代表的權(quán)源在于人民的委托，公民表達(dá)民意的最理想的方式是直接向自己的代表傳達(dá)自己的訴求、表達(dá)自己的利益。人大制度的優(yōu)勢(shì)就在于,公民將自己的利益訴求直接導(dǎo)向人大代表,由人大代表來(lái)代表自己的選民而表達(dá)和聚合利益,從而使分散、無(wú)序的利益表達(dá)有一個(gè)理性的聚合通道,通過(guò)公民與代表的個(gè)別接觸來(lái)化解大規(guī)模非理性參與所帶來(lái)的政治震蕩,保證代議制政府的良性運(yùn)作[15]。

（三）人大制度的運(yùn)行能有效維護(hù)和實(shí)現(xiàn)最廣大人民的利益和愿望

我國(guó)憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。”民主集中制原則不但體現(xiàn)在各級(jí)人民代表大會(huì)的產(chǎn)生方式、上下級(jí)人大之間關(guān)系以及國(guó)家機(jī)關(guān)與人民之間關(guān)系等方面，而且也體現(xiàn)于各級(jí)人大的職權(quán)運(yùn)作全過(guò)程。在民主政治的制度環(huán)境下，各種民意都有充分表達(dá)的權(quán)利和分別表達(dá)的途徑。但民意是多樣的，不同的利益群體、不同的認(rèn)識(shí)水平、不同價(jià)值觀的民眾，其訴求必然是多樣的。人大民主集中制的組織形式和運(yùn)行方式，其功能不在于根據(jù)“眾意”進(jìn)行決策，而在于對(duì)各界別包括那些分散的、滯留于基層的民意的有效匯集和綜合研判，不論是主流和非主流的、合理的不合理的、多數(shù)人少數(shù)人的、正面的負(fù)面的，通過(guò)匯聚與整合，把帶有普遍性、有利于社會(huì)進(jìn)步的民意凝聚起來(lái)，變?yōu)樯鐣?huì)的主導(dǎo)民意，轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家意志(法律、決議等)，這樣的國(guó)家意志不易偏離廣泛的民意要求，它使社會(huì)成員之間、各類群體之間存在的差異、對(duì)立和矛盾在一定條件下達(dá)到統(tǒng)一，使社會(huì)的和諧發(fā)展成為可能?！按h制度的實(shí)質(zhì)就在于由各種局部利益的代言人（即代議士）通過(guò)表達(dá)、妥協(xié)而形成共同一致的根本利益?！盵16]人大制度能夠集中人民內(nèi)部不同階層的共同利益，也能夠反映和協(xié)調(diào)各方面的特殊利益，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)最廣大人民的利益和意志。它使社會(huì)成員之間、各類群體之間存在的差異、對(duì)立和矛盾在一定條件下達(dá)到統(tǒng)一，使社會(huì)的和諧發(fā)展成為可能。

三、完善人大制度,強(qiáng)化其民意表達(dá)功能

馬克思曾說(shuō)：“發(fā)表意見的自由是一切自由中最神圣的，因?yàn)樗且磺械幕A(chǔ)?！痹诂F(xiàn)代社會(huì)，民意充分而自由地表達(dá)是公民的重要權(quán)利之一，民主政治本質(zhì)上是民意政治。當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入一個(gè)民意高漲的時(shí)代。允許不同民意的存在和表達(dá)，允許社會(huì)中多元的意見和利益通過(guò)制度化的途徑予以解決，允許不同的民意在互動(dòng)過(guò)程中進(jìn)入決策的議程，最終使政策符合社會(huì)中絕大多數(shù)的民意，維護(hù)人民群眾的根本利益，這是發(fā)展民主政治、構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。目前我國(guó)人大的民意表達(dá)作用與其權(quán)威性地位還不相稱，人大和人大代表真正反映民意的功能在實(shí)踐中還存在很多問(wèn)題。因此，人大要在尊重公眾民意表達(dá)主體地位的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)民意表達(dá)的制度體系建設(shè)，充分發(fā)揮人大和人大代表的民意表達(dá)主渠道作用。

（一）完善選舉制度，增強(qiáng)人大代表的民意代表性

目前，“我國(guó)人大代表制度最大的問(wèn)題是人大代表誰(shuí)也不代表，選民找不到代表，代表也沒有自己真正的選民”[17]。造成這種結(jié)果的原因主要有這樣幾點(diǎn)：一是人大代表候選人的推薦渠道單一。在實(shí)際選舉中，帶有計(jì)劃指派的“確認(rèn)型選舉”或“安排型選舉”色彩濃厚，很少由選民或代表聯(lián)名推薦代表候選人。二是缺乏競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)機(jī)制。選民與候選人之間缺乏互動(dòng)與溝通，競(jìng)爭(zhēng)者沒有自我展現(xiàn)的舞臺(tái)，民主參與不強(qiáng)。三是間接選舉的層次過(guò)多。目前，我國(guó)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表由直接選舉產(chǎn)生，縣級(jí)以上人大代表由間接選舉產(chǎn)生。這樣“屬于每個(gè)選民的那份國(guó)家權(quán)力需要經(jīng)過(guò)4次轉(zhuǎn)手，其中包括3次再委托，才能到達(dá)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。這種‘長(zhǎng)線’委托的民意能否忠實(shí)地體現(xiàn)基層選民的本初意愿是值得懷疑的”[18]。因此，要使人大代表真正成為民意的重要管道，必須不斷完善選舉制度。第一，多渠道推薦代表候選人。增加非官方渠道，允許選民自薦，以及選民或代表聯(lián)名推薦代表候選人，提升選民參與的熱情。第二，增加競(jìng)爭(zhēng)性。有競(jìng)爭(zhēng)的差額才是真正的差額。增強(qiáng)選舉透明度，把經(jīng)過(guò)醞釀產(chǎn)生的正式人大代表候選人的基本情況向選民公示，接受選民監(jiān)督。在選舉中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，安排候選人與選民直接見面，允許候選人以適當(dāng)方式宣傳、介紹自己，增加與選民的交流與互動(dòng)，讓選民在了解候選人的前提下自主選擇。第三，減少間接選舉的層次。馬克思主義關(guān)于人民代表機(jī)關(guān)選舉的理論歸結(jié)為一點(diǎn)，就是要真正實(shí)行“普遍、平等、直接、秘密”的選舉原則。列寧說(shuō)：“只有普遍的、直接的、平等的選舉才可以說(shuō)是民主的選舉?！盵19]直接選舉也是當(dāng)今世界各國(guó)議會(huì)選舉的普遍原則。雖然現(xiàn)階段我國(guó)實(shí)行大規(guī)模直接民主選舉的條件還不成熟，但應(yīng)在如直轄市、省會(huì)市、地級(jí)市等條件成熟的城市嘗試實(shí)行直選，逐步減少間接選舉的層次。同時(shí)，在間接選舉的代表候選人推薦環(huán)節(jié)，也要引入民主和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)公開推薦方式產(chǎn)生代表候選人。

推進(jìn)人大代表的民眾化。2011年縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉時(shí)，各地制定的指導(dǎo)意見中都建議“黨員代表比例原則上不超過(guò)65%”。人民代表大會(huì)的級(jí)別越高，黨員和官員代表所占的比例也越大。這樣的比例結(jié)構(gòu)使人民代表大會(huì)會(huì)議的性質(zhì)發(fā)生變化，更像是開干部會(huì)或黨代會(huì)[20]。人大代表官員的一身二任，人大的監(jiān)督權(quán)難以真正落實(shí)，就會(huì)陷入官員自己監(jiān)督自己的局面。為此，要進(jìn)一步優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，減少代表中黨員和干部的比例，提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識(shí)分子代表比例。適應(yīng)我國(guó)社會(huì)狀況的變化，增加各類階層和各種利益群體的代表比例，增加各類社會(huì)組織如民營(yíng)企業(yè)、民間社團(tuán)、各類中介組織、城鎮(zhèn)社區(qū)組織等社會(huì)組織的代表比例，為各種利益群體提供政治參與的機(jī)會(huì)和渠道。只有人大代表民眾化，才能“充分體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的國(guó)家政權(quán)性質(zhì)，充分體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的廣泛代表性，充分體現(xiàn)人大代表來(lái)自人民扎根人民的特點(diǎn)優(yōu)勢(shì)”。

（二）堅(jiān)持自主性原則，使人大成為名副其實(shí)的權(quán)力機(jī)關(guān)和民意機(jī)關(guān)

所謂人大的自主性，指的是人大要在堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的前提下，嚴(yán)格依照憲法和法律的規(guī)定，獨(dú)立而充分地行使各項(xiàng)職權(quán)，不受其他環(huán)境和因素影響、制約。這種獨(dú)立和自主，能使人大的制度優(yōu)勢(shì)和功能得以充分實(shí)現(xiàn)，這非但不會(huì)削弱中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，反而有助于改善和加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，這是人民代表大會(huì)制度必須遵守的基本原則。黨領(lǐng)導(dǎo)人大但不能直接插手人大的具體事務(wù);人大堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)但不能違背人民的意志。無(wú)論是黨還是人大都必須按憲法和法律規(guī)定行事?！暗珡膶?shí)際運(yùn)行狀況來(lái)看，黨又成為了凌駕于人民代表大會(huì)之上的準(zhǔn)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，而人大在實(shí)際上成為了黨的一個(gè)附屬機(jī)構(gòu)?！盵21]在具體工作上黨與人大變成了事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)是政治方向和政治原則的領(lǐng)導(dǎo)，不是行政化的領(lǐng)導(dǎo)。人大組織要堅(jiān)持“人大就是人大”，立足自身職能，注重工作個(gè)性，努力提高履行職能的質(zhì)量和實(shí)效，正確而充分地發(fā)揮人大的獨(dú)特作用，使人大成為名副其實(shí)的權(quán)力機(jī)關(guān)和民意機(jī)關(guān)。

推進(jìn)政府暢通民意表達(dá)渠道。人大要充分履行自身職責(zé)，監(jiān)督推進(jìn)政府進(jìn)一步健全科學(xué)民主決策機(jī)制，建立完善重大事項(xiàng)調(diào)查研究制度、重大決策專家咨詢制度、公開征求意見制度、聽證會(huì)制度、公示制度，讓公民在表達(dá)和參與中實(shí)現(xiàn)其利益訴求，讓接受監(jiān)督成為政府的一種習(xí)慣。把推進(jìn)基層民主政治建設(shè)、保障公民民意表達(dá)權(quán)利作為人大監(jiān)督工作的主線，推進(jìn)政府指導(dǎo)和規(guī)范基層政權(quán)、基層群眾性自治組織、企事業(yè)單位的民主管理制度，完善政務(wù)公開、廠務(wù)公開、村務(wù)公開等辦事公開制度，建立起多樣化的暢通的基層公民民意表達(dá)形式和渠道。

建立自主獨(dú)立的人大工作機(jī)制。人大工作的生命力和吸引力在于客觀公正。人大行使職權(quán)恪守中立，保持相對(duì)獨(dú)立和充分的程序公開性，不僅是力避決策不公、決策失誤的現(xiàn)實(shí)需要，同時(shí)也是人大工作“取信于民”的內(nèi)在要求。人大在履職實(shí)踐中要努力營(yíng)造真誠(chéng)相待、暢所欲言、民主和諧的良好氛圍，最大限度擴(kuò)張言論的寬松自由度，讓人大代表和人民群眾擁有宣泄情緒、傳達(dá)民意的廣泛空間和多維途徑，使各方良性互動(dòng)，進(jìn)行充分的意見博弈，使不同利益主體以話語(yǔ)權(quán)來(lái)捍衛(wèi)他們的權(quán)利。這樣，才能有效提高人大履職的質(zhì)量和公信力，讓多數(shù)民眾滿意。決定重大事項(xiàng)前，條件具備的還可以委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行可行性論證，并提出建設(shè)性方案，供常委會(huì)審議時(shí)參考。聽取和審議工作報(bào)告、工作評(píng)議、質(zhì)詢等人大監(jiān)督活動(dòng)，不妨將“辯論”設(shè)為必須的“規(guī)定動(dòng)作”，通過(guò)召開聽證會(huì)、論證會(huì)等形式，讓持異議的公民代表到場(chǎng)陳述理由，參與辯論[22]。通過(guò)辯論，能夠有效地聽取各方面的利益訴求和意志表達(dá)，降低決策風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)成本。

（三）加強(qiáng)履職監(jiān)督，密切代表與選民的聯(lián)系

一個(gè)代議制政府良性運(yùn)作的前提條件就是公民與代表之間直接而強(qiáng)固的委托—代理關(guān)系的不斷強(qiáng)化。但在實(shí)際生活中，人大代表一旦選舉產(chǎn)生，就相對(duì)超然于選民，不再像選舉前那樣依賴于選民。盧梭就對(duì)人民代表極不信任，認(rèn)為他們根本就不可能代表民意，人民只有在選舉的時(shí)候是主人。雖然盧梭的觀點(diǎn)過(guò)于悲觀，但他的確提出了人民代表存在著不代表民意的可能性。在我國(guó)，有學(xué)者作了調(diào)查，在走訪的674位選民中，“所在選區(qū)的人大代表與選民之間‘經(jīng)常聯(lián)系’的63人，占9.4%；‘有聯(lián)系’的171人，占25.5%；‘一般’和‘沒有聯(lián)系’的437人，占65.1%”[23]。相比之下，國(guó)外的議員與選民的聯(lián)系比較密切。如在美國(guó)，議員在選區(qū)設(shè)立辦公室，安排選民事務(wù)助理常年為選民服務(wù)；每年在選區(qū)活動(dòng)70～90天左右，專門接觸選民，了解選民要求；議員通過(guò)經(jīng)常向選民介紹情況、報(bào)告工作、聽取意見、保持通信聯(lián)系，并為選民辦理各種事情以及通過(guò)發(fā)表廣播電視講話，舉行新聞發(fā)布會(huì)，參加各種公益活動(dòng)等，保持與選民之間的密切聯(lián)系。分析其中的原因，主要是議員的當(dāng)選與否取決于選民意愿，議員的履職情況接受選民監(jiān)督。

地方人大及其常委會(huì)要進(jìn)一步建立健全代表履職監(jiān)督制度，推動(dòng)人大代表認(rèn)真執(zhí)行職務(wù)，有效發(fā)揮作用。一是建立代表及履職信息公示制度。在代表所在選區(qū)，公開人大代表的姓名、工作單位、聯(lián)系電話、電子郵箱、職業(yè)、通訊地址等信息。公開代表出席會(huì)議、參加視察調(diào)查評(píng)議、審議發(fā)言、提出議案和建議意見以及接待選民聯(lián)系選民的情況等。二是實(shí)行述職評(píng)議制度。人大代表每屆至少兩次采取口頭或書面形式，向原選舉單位、原選區(qū)選民報(bào)告履行代表職責(zé)情況，聽取選民意見，接受選民詢問(wèn)。組織選民對(duì)人大代表履職情況進(jìn)行投票測(cè)評(píng)，對(duì)不稱職票超過(guò)30%的人大代表，進(jìn)行教育告誡。三是加強(qiáng)代表履職考核。對(duì)人大代表每年的履職情況進(jìn)行登記和綜合評(píng)估，對(duì)責(zé)任意識(shí)強(qiáng)、積極履職的人大代表予以表彰；對(duì)經(jīng)常不參加代表活動(dòng)，不聯(lián)系選民，基本不能發(fā)揮作用的代表，可勸其辭去代表職務(wù)。在人大代表屆滿時(shí)，通過(guò)自我鑒定、基層評(píng)議、人大常委會(huì)評(píng)定等方式，對(duì)全體人大代表進(jìn)行履職考核，考核情況作為換屆時(shí)提名代表候選人的重要依據(jù)。

（四）拓寬表達(dá)渠道，獲取真實(shí)民意信息

建立健全人大民意表達(dá)、民意匯集和民意反饋的機(jī)制。這一機(jī)制不僅要使決策者在制定和實(shí)施決策的時(shí)候能真正體察民生、體恤民意；而且也要在一些不可避免的利益糾紛發(fā)生時(shí)，相關(guān)各方能用性價(jià)比最高的溝通手段實(shí)現(xiàn)矯正正義，達(dá)成相互理解[24]。人大及其常委會(huì)要通過(guò)健全制度、規(guī)范程序，整合常委會(huì)委員聯(lián)系代表、代表專業(yè)組活動(dòng)、主任接待代表日、代表小組活動(dòng)、代表列席常委會(huì)會(huì)議、公民旁聽人大會(huì)議等途徑，構(gòu)建人大聽民聲、訪民情、問(wèn)民意、集民智的立體化民意收集整合機(jī)制。建立對(duì)民意信息的反饋回應(yīng)制度，對(duì)重要民意信息及時(shí)進(jìn)行處理反饋，及時(shí)處理民意表達(dá)中的突出問(wèn)題，及時(shí)回應(yīng)民意表達(dá)中的焦點(diǎn)問(wèn)題，及時(shí)解釋民意表達(dá)中的模糊問(wèn)題，及時(shí)關(guān)注民意表達(dá)中的傾向性、苗頭性問(wèn)題。建立民意信息公開制度，人大對(duì)匯集的民意信息，要分門別類，分別采取與信息所涉及部門見面、內(nèi)部通報(bào)、向社會(huì)披露等形式進(jìn)行公開，提升民意對(duì)政府行為的積極影響力。

重視新型的民意表達(dá)渠道。隨著社會(huì)的進(jìn)步、科技的發(fā)展，在正式的民意表達(dá)渠道外，還出現(xiàn)了一些合乎時(shí)代潮流、科技含量高的新型民意表達(dá)渠道，如現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)傳媒和民意調(diào)查等，它們的出現(xiàn)使民意表達(dá)更加多樣、直接和便捷。人大要充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)傳播技術(shù)的發(fā)展成果，把網(wǎng)絡(luò)傳媒作為一種反映民意的活躍渠道，鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)民眾通過(guò)現(xiàn)代信息技術(shù)表達(dá)意愿。人大應(yīng)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)表達(dá)及時(shí)掌握民情、體察民意，了解真實(shí)的民眾情緒，在監(jiān)督職能上實(shí)現(xiàn)與網(wǎng)絡(luò)輿情的對(duì)接，借助網(wǎng)絡(luò)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，提升人大監(jiān)督的功能發(fā)揮和監(jiān)督實(shí)效。要注重運(yùn)用現(xiàn)代社會(huì)調(diào)查研究手段。人大要研究制定民意調(diào)查管理、抽樣調(diào)查、民意調(diào)研成果運(yùn)用的管理制度，確保民意匯集始終處于嚴(yán)格的科學(xué)管理之中。主動(dòng)開展對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題、突發(fā)公共事件進(jìn)行快速民意調(diào)查，對(duì)重大決策在決策前及決策實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行動(dòng)態(tài)民意調(diào)查，對(duì)人民群眾關(guān)注的“窗口”部門和行業(yè)進(jìn)行系統(tǒng)的民意測(cè)驗(yàn)。人大還可以依靠專門的民意機(jī)構(gòu)，對(duì)重大民意信息進(jìn)行個(gè)案分析、問(wèn)卷調(diào)查，使民意信息既能反映面上情況又有深度研究，既有原因剖析又有應(yīng)對(duì)措施，從而更好地獲取真實(shí)可靠的社會(huì)輿情，使人大立法、重大事項(xiàng)決定、監(jiān)督、人事任免等職權(quán)在法治和民意的軌道上行使。

（五）發(fā)展協(xié)商民主，擴(kuò)大公眾對(duì)人大工作的參與

和諧社會(huì)應(yīng)該是一個(gè)能夠容納沖突并能夠用制度化的方式解決沖突的社會(huì)，其建設(shè)過(guò)程實(shí)際上就是一個(gè)“求同存異”的過(guò)程?！昂椭C社會(huì)不是‘完美的社會(huì)’，而是對(duì)社會(huì)的不完美性和缺陷進(jìn)行積極補(bǔ)救的社會(huì)?！盵25]這種“補(bǔ)救”需要暢通的民意表達(dá)渠道，需要不同的利益主體在協(xié)商、討論的基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)議,在差別中求一致,在對(duì)立中求統(tǒng)一。協(xié)商民主把更多的利益主體納入到?jīng)Q策領(lǐng)域和決策過(guò)程中,克服了單一的多數(shù)通過(guò)民主決策機(jī)制的缺陷,既有利于維護(hù)多數(shù)人的利益,又能照顧少數(shù)人的合理訴求,使尊重多數(shù)和保護(hù)少數(shù)相統(tǒng)一,能夠消除疑慮、減少分歧、化解矛盾。黨的十八大報(bào)告首次提出“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式”，把“國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)”（即立法、行政、司法機(jī)關(guān)）也列為“協(xié)商民主”的“渠道”，這是十八大的重大理論創(chuàng)新。黨的十八屆三中全會(huì)提出了“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”的要求。人大制度主要體現(xiàn)的是選舉民主和代議民主，但協(xié)商性也是其重要的民主特征。人大在履職過(guò)程中要積極引入和強(qiáng)化協(xié)商民主的機(jī)制，鼓勵(lì)公民有序政治參與，以充分發(fā)揮人大制度反映民意、整合民意的職能優(yōu)勢(shì)和特有價(jià)值。

加強(qiáng)協(xié)商制度建設(shè)。要研究制定具體的細(xì)化的程序和方法，使人大的協(xié)商民主包括協(xié)商議題的確定，協(xié)商各方主體的選擇，協(xié)商意見的分析研究，協(xié)商結(jié)果的回應(yīng)和反饋等，都有一套科學(xué)合理、切實(shí)可行、有機(jī)循環(huán)的操作辦法和步驟，并使制度在協(xié)商實(shí)踐中真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，避免協(xié)商民主的隨意性和無(wú)序性，并取得預(yù)期的效果。要突出協(xié)商重點(diǎn)，把立法、監(jiān)督工作中涉及公共利益、與群眾切身利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)，納入?yún)f(xié)商的范圍。

擴(kuò)大公眾對(duì)協(xié)商活動(dòng)的參與。要加大宣傳力度，特別是協(xié)商活動(dòng)的時(shí)間和內(nèi)容安排，提前向社會(huì)告知，擴(kuò)大公眾的知曉面，以引起公眾的關(guān)注和參與。在人大工作的協(xié)商活動(dòng)中，要重視吸收人大代表、專業(yè)人士、普通群眾參與。要重視發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、各種協(xié)會(huì)等社會(huì)群眾團(tuán)體的組織作用，尤其是加強(qiáng)與中介組織、第三部門、自愿者組織等非政府組織的溝通和協(xié)商，以拓寬人大與人民群眾聯(lián)系的渠道。許多社會(huì)團(tuán)體，尤其是那些專業(yè)性學(xué)術(shù)研究團(tuán)體，具有豐富的專業(yè)知識(shí)，承擔(dān)著社會(huì)咨詢智囊的角色。人大在審議重大問(wèn)題、行使重大事項(xiàng)決定權(quán)時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)與社團(tuán)組織尤其是學(xué)術(shù)研究團(tuán)體的溝通和協(xié)商，推動(dòng)人大職權(quán)行使的民主化和專業(yè)化，提高公眾對(duì)人大的信任度和向心力。

注釋：

[1]彭懷恩：《政治傳播與溝通》，臺(tái)灣風(fēng)云論壇出版社有限公司2002年版，第103頁(yè)。

[2][3][4]【法】盧梭：《社會(huì)契約論》，商務(wù)印書館2005年版，第33、24、32頁(yè)。

[5]轉(zhuǎn)引自王來(lái)華、林竹、畢宏音：《對(duì)輿情民意和輿論三概念異同的初步辨析》，載《新視野》2004年第5期。

[6]許斌海：《認(rèn)真對(duì)待民意——民意進(jìn)入司法的法理學(xué)思考》，2006年度華東政法大學(xué)碩士研究生論文，載中國(guó)知網(wǎng)。

[7]謝瑞智編著：《憲法辭典》，文笙書局1979年版，第67頁(yè)。

[8]吳順長(zhǎng)、張鳳：《民意學(xué)》，天津人民出版社1991年版，第7頁(yè)。

[9]劉建明：《輿論學(xué)概論》，中國(guó)傳媒大學(xué)出版社2009年版，第107頁(yè)。

[10]喻國(guó)明：《解構(gòu)民意——一個(gè)輿論學(xué)者的實(shí)證研究》，華夏出版社2001年版，第9頁(yè)。

[11]李艷芳：《論公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的信息公開制度》，載《江海學(xué)刊》2004年第1期。

[12]【英】密爾：《代議制政府》，商務(wù)印書館1982年版，第80頁(yè)。

[13]《江澤民文選》第1卷，人民出版社2006年版，第115頁(yè)。

[14]蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社2003年版，第467頁(yè)。

[15]徐振光：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型與縣級(jí)人大制度研究》，上海人民出版社2010年版，第54頁(yè)。

[16]周葉中：《代議制度比較研究》，武漢大學(xué)出版社2005年版，第93頁(yè)。

[17]蔡定劍：《論人民代表大會(huì)制度的改革和完善》，載《政法論壇》2004年第6期。

[18]邱家軍：《選舉民主與協(xié)商民主：技術(shù)路線的沿革及協(xié)同——“中國(guó)民主政治的發(fā)展路徑：選舉與協(xié)商”學(xué)術(shù)研討會(huì)綜述》，載《人大研究》2008年第3期。

[19]《列寧全集》第22卷，人民出版社1990年版，第53頁(yè)。

[20]張慎霞：《人民代表大會(huì)制度的完善對(duì)策思考》，載《人民論壇》2013年第4期。

[21]常士訚：《黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民代表大會(huì)制度與中國(guó)特色的社會(huì)主義政治建設(shè)》，載《理論探討》2008年第4期。

[22][24]楊維立：《人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的三點(diǎn)期盼》，載《法制日?qǐng)?bào)》2010年5月6日。

[23]張謙元：《縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉的監(jiān)督研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2005年版，第365頁(yè)。

[25]張國(guó)清：《和諧社會(huì)研究——從政治學(xué)到政治科學(xué)》，人民出版社2006年版，第2頁(yè)。

（作者系江蘇省啟東市人大常委會(huì)副主任）