黃春英

（中共江陰市委黨校，江蘇江陰214431）

和諧社會背景下的社區(qū)調解制度探析
——以江蘇省江陰市蒲橋社區(qū)為例

黃春英

（中共江陰市委黨校，江蘇江陰214431）

伴隨單位社會的逐步解體和社區(qū)體制的形成，社區(qū)成為社會問題的倉儲域和社會問題下沉的“筐底”。社區(qū)調解在構建和諧社會進程中具有受案范圍廣泛、方式靈活高效、程序協(xié)商民主的功能特點，但也存在“無邊界化”、隊伍不健全、調解協(xié)議執(zhí)行力不足、“大調解”機制運行不暢等問題。完善社區(qū)調解制度，需要合理界定社區(qū)調解邊界、加強社區(qū)調解隊伍建設、強化社區(qū)調解協(xié)議的執(zhí)行力和優(yōu)化“大調解”運行機制。

人民調解制度；社區(qū)調解；制度建設

伴隨單位社會的逐步解體和社區(qū)體制的形成，各種社會問題集中到了社區(qū)，社區(qū)成為了社會問題的倉儲域和社會問題下沉的“筐底”。社區(qū)糾紛的頻發(fā)性、多樣化和復雜化，迫切需要行之有效的調解機制來應對。作為非正式控制方式的人民調解，“在維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)群眾自治、加強社會主義民主法制建設中做出了突出貢獻，在國際上享有‘東方經驗’、‘東方一枝花’的美譽?！盵1]作為人民調解體系的重要組成部分，社區(qū)調解在構建和諧社會進程中具有獨特的功能和優(yōu)勢。

一、社區(qū)調解制度的功能與特點

所謂社區(qū)調解，是指社區(qū)調解委員會通過說服、疏導等方法，促使當事人在平等協(xié)商基礎上自愿達成調解協(xié)議，解決民事糾紛的活動。社區(qū)調解是社區(qū)自治的重要內容，對于維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧起著至關重要的作用。社區(qū)調解具有以下功能與特點。

（一）受案范圍廣泛

當前社區(qū)矛盾糾紛呈現(xiàn)出多樣化、復雜化和突發(fā)性特點。以蒲橋社區(qū)2013年度社區(qū)調解工作為例，可以在一定程度上反映出不同矛盾糾紛所占的比例。①參見江陰市澄江街道蒲橋社區(qū)2013年度調解工作報告。

從圖1數(shù)據(jù)來看，蒲橋社區(qū)調解的對象以鄰里糾紛和環(huán)境保護糾紛為主，分別占57%和38%。損害賠償糾紛和婚姻家庭糾紛分別占3%和2%。在鄰里糾紛中，房屋漏水是引發(fā)矛盾的主要原因。蒲橋社區(qū)居民區(qū)以老公房為主，房屋陳舊，經常發(fā)生漏水事件。部分漏水的安置房業(yè)主不交物業(yè)費（政府補貼），物業(yè)公司缺乏為其解決漏水問題的動力。近年來，空調滴水、噪音滋擾和違章搭建成為影響環(huán)境的突出因素。進入新世紀以來，江陰商品房小區(qū)的居住條件有了明顯改善，空調作為一種家庭日用電器進入千家萬戶，空調滴水及其外機聲音引發(fā)的環(huán)境保護糾紛也日益增加。這些糾紛比較瑣碎，不符合訴訟經濟性原則，所以一般通過社區(qū)調解疏導調處。

圖1 蒲橋社區(qū)2013年度矛盾糾紛類型比例圖

（二）方式靈活高效

（三）程序協(xié)商民主

作為一種民主理念，協(xié)商民主的價值與功效已逐漸被人們所接受和認可，并在社區(qū)調解制度與實踐中廣泛應用。社區(qū)調解在雙方當事人平等自愿的基礎上進行，以“便民利民、公平公正”為出發(fā)點，雙方在民主、和諧、寬松的氛圍中充分表達主張，自由行使權利，通過民主交流和協(xié)商達到互諒互讓、消除隔閡、雙方認同的結果，充分體現(xiàn)了協(xié)商民主的參與性、平等性和主觀能動性。社區(qū)調解程序的這種特性，使調解協(xié)議的達成和執(zhí)行更具有認同度。按照《中華人民共和國人民調解法》（以下簡稱《人民調解法》）第33條規(guī)定：經社區(qū)調委會調解達成的調解協(xié)議，雙方當事人可以自調解協(xié)議生效之日起30日內共同向法院申請司法確認，由法院對調解協(xié)議進行審查，依法確認調解協(xié)議的效力，確認后的調解協(xié)議具有強制執(zhí)行力。查閱蒲橋社區(qū)的調解卷宗，沒有1例向法院申請過司法確認。這說明雙方當事人對于調解協(xié)議認同度比較高。

二、當前社區(qū)調解制度面臨的主要問題

實踐證明，社區(qū)調解在維護社會穩(wěn)定、構建和諧社會進程中作出了突出貢獻。但近年來，隨著社會主義法制建設的不斷深入，暴露出社區(qū)調解工作中還存在諸多問題。

（一）社區(qū)調解“無邊界化”

2009年2月，“12345”民生熱線作為江陰市委、市政府著力打造的一項民生工程，整合了全市公共服務資源，堅持“群眾有呼聲、政府有回應，事事有著落、件件有回音”。[2]“12345”在接到投訴件后，按程序將訴求件轉批給相關職能部門，大量基層矛盾被轉批給社區(qū)?！?2345，有事找政府”逐漸演變?yōu)椤?2345，有事找社區(qū)”。而相當一部分居民反映的問題，如家中水龍頭生銹、水管堵塞等，并不涉及民事糾紛，不屬于社區(qū)調解范疇。最近社區(qū)正在處理的一起“12345”居民漏水事件，居民家中漏水，不請專業(yè)人士查明漏水原因確定漏水源頭，而是要求社區(qū)調解人員去樓上6戶漏水“嫌疑人”家中排查，還要求社區(qū)承擔漏水排查的相關費用。社區(qū)調解人員儼然成為了兼職“水電工”、全能型“超人”。

（二）社區(qū)調解隊伍不健全

根據(jù)蒲橋社區(qū)調委會的統(tǒng)計調查數(shù)據(jù)，蒲橋社區(qū)調委會共有調解人員22人。這支調解員隊伍在蒲橋社區(qū)調解工作中發(fā)揮了重要作用。②參見江陰市澄江街道蒲橋社區(qū)人民調解委員會工作臺賬。但面對新型社會矛盾和糾紛，也逐漸出現(xiàn)了隊伍建設中的一些問題。一是調解主任的配置非“專職化”。調解主任由社區(qū)居委會主任兼任，擔負多項工作任務往往顧此失彼。二是年齡結構不盡合理。45歲以上的調解員占51%，面臨著年齡老化的問題。三是社區(qū)調解員的整體業(yè)務素質待提高。大部分調解員沒有受過正規(guī)培訓，法律知識和調解技巧欠缺，在調處矛盾時往往力不從心。

（三）調解協(xié)議執(zhí)行力不足

村級診所是農村醫(yī)療服務的直接提供者，因此村級診所的服務水平直接決定了農民對新型農村合作醫(yī)療制度實施的滿意度。但據(jù)調查，鄉(xiāng)村醫(yī)生的數(shù)量和質量難以滿足農民的醫(yī)療需求，原因在于當前鄉(xiāng)村醫(yī)生主要來源于計劃體制下的赤腳醫(yī)生，他們并未受過專業(yè)系統(tǒng)的學習，而且他們的年齡普遍偏大，這就導致醫(yī)療水平不高。另外，村級診所的規(guī)模十分有限，基本設備也不足，這主要也是由醫(yī)生水平所導致，不僅如此，根據(jù)反映每個村級診所一般有兩位鄉(xiāng)村醫(yī)生，他們一人一天值班，因此數(shù)量十分有限，農民對此也心生不滿。

社區(qū)調解時，雙方當事人達成的調解協(xié)議，以口頭協(xié)議為主，書面協(xié)議為輔。如2013年，蒲橋社區(qū)共調處65起矛盾糾紛，達成62份口頭協(xié)議，3份書面協(xié)議。③參見江陰市澄江街道蒲橋社區(qū)2013年度調解工作報告。由于口頭協(xié)議本身不具有強制執(zhí)行力，大大降低了社區(qū)調解的公信力和權威性。雖然2002年《最高人民法院關于審理涉及人民調解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》明確了調解協(xié)議的法律效力；2011年生效實施的《人民調解法》進一步明確了關于調解協(xié)議“司法確認”的法律規(guī)定，但基于自愿原則和“共同”申請的規(guī)定，實踐中很少有人申請司法確認，社區(qū)調解協(xié)議的執(zhí)行力有待進一步提升。

（四）“大調解”機制運行不暢

江陰市“大調解”聯(lián)動工作自2004年開始以來，在化解矛盾糾紛、促進社會和諧穩(wěn)定方面取得了一定成效。實踐證明，“大調解”機制在提高社區(qū)調解工作效能、化解基層矛盾方面發(fā)揮了積極作用，但在機制運行上也存在一些問題。一是矛盾排查工作不到位。矛盾排查是“大調解”機制發(fā)揮作用的前提和基礎。實踐中，矛盾排查工作主要由兼職調解員承擔。他們要么因為事務多而無暇顧及，要么因為待遇低而缺乏工作的動力和激情。社區(qū)矛盾排查工作往往是紙上談兵，形同虛設。二是群眾參與度不高。堅持群眾路線、依靠人民群眾是化解矛盾糾紛的鑰匙和法寶。目前社區(qū)調解工作的群眾參與度還不夠，社區(qū)調委會信息員往往由幾個樓組長擔任，缺乏廣泛性。三是部門聯(lián)動機制運行不暢。從目前社區(qū)糾紛調處的情況來看，不少參加調解的機構部門職責權限不清，許多矛盾似乎很多部門機構可以管但誰也不主動管，甚至出現(xiàn)互相推諉、互相扯皮的現(xiàn)象。

三、完善社區(qū)調解制度的建議

社區(qū)調解工作存在的上述問題，必須要隨著社會的轉型和現(xiàn)代法治的發(fā)展而有所完善。以便充分發(fā)揮其獨特的功能和優(yōu)勢，更好地服務于和諧社會建設。

（一）合理界定社區(qū)調解邊界

一是建立科學合理的社會矛盾分流機制?！?2345”平臺在接到投訴件時，確屬社區(qū)調解范疇的投訴件，轉批給社區(qū)調解處理；不屬于民事糾紛的投訴件，轉批給相關職能部門處理。要強化社會矛盾分流機制的科學性和合理性。二是整合社會服務資源，提升便民服務效能。社區(qū)應搭建便民服務平臺，注重服務信息的搜集，整合各種社會服務資源。如居民家中水龍頭生銹的投訴件，社區(qū)調解人員可以告知其求助中心電話，請專業(yè)人員予以更換；居民家中漏水的投訴件，社區(qū)調解人員可告知其排查漏水原因的專業(yè)人員的聯(lián)系方式。三是加大宣傳教育力度提升居民素質?？啥ㄆ陂_展有關調解制度、法律知識、道德修養(yǎng)等內容的宣傳教育活動。如聘請從事法律工作的志愿者在社區(qū)舉辦普法講座，使群眾知法守法，提高法律素養(yǎng)；聘請“老娘舅”在社區(qū)舉辦道德講座，宣傳鄰里關系和睦的重要性，提高居民群眾的道德修養(yǎng)。

（二）加強社區(qū)調解隊伍建設

一是規(guī)范準入機制?？蛇x拔熱心調解工作、具有一定法律知識、具有較強溝通協(xié)調能力的人，經過統(tǒng)一的調解員知識考試后聘為社區(qū)調解員，并頒發(fā)資格證書，規(guī)范社區(qū)調解人員的準入機制。二是突出專業(yè)特性。一方面明確調解主任專職化，調解主任專門負責調解工作，不再由社區(qū)居委會主任兼任。另一方面聘請具有豐富辦案經驗的檢察官或者律師兼職調解，加強調解工作的專業(yè)性。三是加強業(yè)務培訓?？啥ㄆ陂_展由政府主導的調解業(yè)務培訓班，夯實調解人員的理論基礎，提高調解人員的業(yè)務素質。同時，還要強化調委會的例會學習制度，定期交流調解技巧、工作心得。要認真組織不同層次的社區(qū)調解員集中培訓，特別是要在民事調解實務、調委會建設、調解糾紛方法和技巧等方面加大培訓力度；社區(qū)還可以聘請優(yōu)秀的法官、檢察官和律師作為兼職教師，進一步提升調解人員的法律水平。

（三）強化社區(qū)調解協(xié)議的執(zhí)行力

口頭協(xié)議“無憑無據(jù)”，雙方當事人容易反悔。一方面，社區(qū)調解人員應鼓勵雙方當事人作出書面協(xié)議，增強社區(qū)調解的公信力和權威性。另一方面，社區(qū)調解人員應履行好告知義務，告知當事人享有司法確認的權力。實踐證明，通過對社區(qū)調解協(xié)議的司法確認，不僅可以減少訴訟和司法成本，而且能夠保障調解協(xié)議的有效執(zhí)行，強化社區(qū)調解協(xié)議的執(zhí)行力。

（四）優(yōu)化“大調解”運行機制

荀子云：“登高而招，臂非加長也，而見者遠；順風而呼，聲非加疾也，而聞者彰。”社區(qū)調解工作是一項社會工程，僅有專職調解員的努力是不夠的，必須優(yōu)化“大調解”運行機制，有效整合各種調解資源，共同履行構建和諧社會的職責。一是加強矛盾糾紛排查工作。把矛盾糾紛排查工作作為一項重點工作，由社區(qū)專職調解員專職負責，切實做到早發(fā)現(xiàn)、早預防、早解決，把矛盾糾紛及時化解在社區(qū)。二是有效整合群眾資源。充分發(fā)揮社區(qū)居民群眾的力量，依靠居民間的親情、友情和鄰里關系使調解起到事半功倍的效果。三是暢通部門聯(lián)動機制。公共部門作為一種公共資源，具有權威性、專業(yè)性和普遍性特征，對有效化解矛盾糾紛具有無可替代的作用。社區(qū)調解人員應加強與各個部門的溝通和聯(lián)系，征得相關部門的合力支持，齊心協(xié)力共同化解糾紛。

[1]張新明,王欣新.人民調解員工作手冊[M].北京:中國法制出版社, 2000：28.

[2]嚴飛,周峰“.12345”去年受理逾8萬件訴求,市民滿意率97.8% [EB/OL].http://www.jyhot.com/article/bmsh/2013/0131/13306. html,2014-07-15.

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2014-07-30責任編校：譚明華