毛艾琳

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 豐臺(tái) 100070）

●公共行政

政府公務(wù)員與企業(yè)職工工資比較方法研究
——基于美國聯(lián)邦政府的案例分析

毛艾琳

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 豐臺(tái) 100070）

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的提高，公務(wù)員的工資水平也需要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。由于公務(wù)員工作性質(zhì)的特殊性，其工資調(diào)整機(jī)制必須綜合考慮多方面情況進(jìn)行慎重論證。美國政府通過采用公務(wù)員與企業(yè)職工工資水平進(jìn)行比較的方法對(duì)公務(wù)員工資進(jìn)行調(diào)整，經(jīng)過實(shí)踐證明是具有可操作性的方法。文章在充分研究美國政府公務(wù)員工資調(diào)整機(jī)制的基礎(chǔ)上，結(jié)合目前我國公務(wù)員工資調(diào)整中存在的問題及難點(diǎn)，提出我國政府管理者在制定公務(wù)員工資政策時(shí)需要參考的方面。

公務(wù)員工資調(diào)整；工資比較；美國聯(lián)邦政府

公務(wù)員工資制度是公務(wù)員制度的重要組成部分,是國家關(guān)于公務(wù)員工資、福利和社會(huì)保險(xiǎn)等一切法律、法規(guī)、條例、政策和實(shí)施辦法的總和［1］。合理的薪酬制度能起到激勵(lì)并留住現(xiàn)有員工的作用，同時(shí)可以成為吸引外部優(yōu)秀人力資源進(jìn)入組織的重要因素之一。公務(wù)員薪酬參照社會(huì)上其他部門相同或相似職位人員的平均薪酬水平的原則，已為各國政府所采納。以美國為例，目前實(shí)行年度工資調(diào)整方案，保障公務(wù)員工資水平符合經(jīng)濟(jì)增長狀況；雖然組織性質(zhì)不同，但為了同企業(yè)在勞動(dòng)力市場中爭奪優(yōu)秀人力資源，通過將公務(wù)員工資和企業(yè)職工工資水平進(jìn)行比較，有助于政府部門合理制定公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)。

一、美國聯(lián)邦政府公務(wù)員工資制度及調(diào)整機(jī)制

美國聯(lián)邦政府雇員通常包含政務(wù)官和事務(wù)官兩類，其中政務(wù)官通常是由選舉產(chǎn)生，或是隨執(zhí)政黨上臺(tái)而被任命的官員，此類官員流動(dòng)性較強(qiáng)，且一般與執(zhí)政黨聯(lián)系密切。而事務(wù)官則是常任的、通過公開考試錄用后負(fù)責(zé)具體處理各項(xiàng)事務(wù)的職業(yè)化公務(wù)員，美國的公務(wù)員法規(guī)定此類任職者必須保持政治中立。本文的研究對(duì)象為美國聯(lián)邦政府中的事務(wù)官。美國聯(lián)邦政府公務(wù)員可以進(jìn)一步地劃分為白領(lǐng)雇員和藍(lán)領(lǐng)雇員（即合同制工人），包括國有公司（如郵政部門）雇員和陸?？詹块T的軍人。

（一）公務(wù)員工資制度

美國聯(lián)邦政府公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)主要由工資、津貼、獎(jiǎng)金、福利以及保險(xiǎn)五部分組成［2］。聯(lián)邦政府為其雇員提供多種津貼，包括加班費(fèi)、交通費(fèi)、出差津貼、地區(qū)津貼、特殊崗位津貼以及危險(xiǎn)工作補(bǔ)貼等，這些津貼均是在特殊情況下向政府雇員定期或不定期支付的勞動(dòng)報(bào)酬。而工資則是公務(wù)

員在服務(wù)期間獲得的勞動(dòng)報(bào)酬。美國聯(lián)邦政府公務(wù)員可以享受的福利類型較多，包括帶薪假期；撫養(yǎng)津貼、家庭安置津貼、午餐補(bǔ)助等生活津貼；集體食堂、幼兒園、理發(fā)室等集體福利設(shè)施。上述各項(xiàng)福利可以有效提高公務(wù)員生活水平，同時(shí)調(diào)動(dòng)其工作積極性，進(jìn)而提高工作績效。除美國基本社會(huì)保障外，聯(lián)邦政府公務(wù)員還可享受一定的補(bǔ)充養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)。

美國聯(lián)邦政府公務(wù)員的工資按照其類型分為白領(lǐng)雇員的一般工資表（General Schedule，GS）、藍(lán)領(lǐng)雇員的聯(lián)邦藍(lán)領(lǐng)工資表（Federal Wage Schedule）以及聯(lián)邦執(zhí)法部門工資表（Law Enforcement Officer Schedule，LEO）等。其中針對(duì)白領(lǐng)雇員的通用工資表是覆蓋范圍最廣的公務(wù)員薪資管理體系，共有56%［3］的聯(lián)邦政府公務(wù)員（約150萬）受此體系管理，其職位類型包括專業(yè)類、行政管理類、技術(shù)類以及事務(wù)類。該工資體系共分15個(gè)工資等級(jí)，按照每一職位本身的工作難度、所承擔(dān)的責(zé)任和任職資格要求的復(fù)雜性對(duì)職位劃分等級(jí)。每一個(gè)工資等級(jí)又由低到高分為10個(gè)薪檔，最低檔與最高檔薪資水平浮動(dòng)范圍約為30%。通常在同一個(gè)工資等級(jí)內(nèi)，雇員的工資水平從1檔晉升到10檔大約需要18年時(shí)間（如表1）。

表1 美國一般公務(wù)員年度工資表（GS）（2013年1月起生效） 美元

美國聯(lián)邦政府公務(wù)員①工資調(diào)整可以分為兩個(gè)部分：一是面向所有公務(wù)員所進(jìn)行的年度工資普調(diào)；二是在地區(qū)范圍內(nèi)所進(jìn)行的特殊工資調(diào)整。

（二）工資調(diào)整機(jī)制

美國聯(lián)邦政府每年年初對(duì)公務(wù)員工資進(jìn)行調(diào)整，其中年度工資普調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)是整體勞動(dòng)力市場中每年工資的上漲情況。其測算標(biāo)準(zhǔn)是由美國勞工統(tǒng)計(jì)局提供的雇用成本指數(shù)（Employee Cost Index，ECI）。該指數(shù)通過衡量企業(yè)雇主為雇員支付的總薪酬成本反映勞動(dòng)力雇用成本的變化，屬于宏觀聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)指標(biāo)之一。美國勞工統(tǒng)計(jì)局每季度對(duì)雇用成本指數(shù)進(jìn)行更新，其統(tǒng)計(jì)內(nèi)容分別包括雇主支付的工資和福利成本，其中包括：帶薪假，例如帶薪休假、節(jié)假日、病假和事假等；補(bǔ)充工資，指常規(guī)工作以外雇主需支付的勞動(dòng)報(bào)酬，如加班費(fèi)以及非生產(chǎn)性獎(jiǎng)金（如全勤獎(jiǎng)等）；保險(xiǎn)福利，如人身安全險(xiǎn)、健康險(xiǎn)等；最后還包括其他法定保險(xiǎn)等。依據(jù)1990年頒布的可比薪酬法案（Federal Employees Pay Comparability Act），在根據(jù)雇用成本指數(shù)對(duì)聯(lián)邦政府公務(wù)員進(jìn)行工資調(diào)整時(shí)，其工資上漲幅度應(yīng)比企業(yè)雇員工資上漲幅度（即ECI上漲幅度）低0.5%。因此，美國聯(lián)邦政府公務(wù)員年度工資普調(diào)的調(diào)整機(jī)制是將調(diào)整期前一年第三季度的雇用成本指數(shù)和再前一年第三季度的雇用

成本指數(shù)進(jìn)行比較，由于二者差值反映企業(yè)雇員工資上漲幅度，在此基礎(chǔ)上降低0.5%即為公務(wù)員工資調(diào)整幅度。例如，2007年第三季度雇用成本指數(shù)同比 2006年第三季度上漲3.4%，則2009年1月聯(lián)邦公務(wù)員工資上漲幅度為2.9%。這一調(diào)整機(jī)制目的在于通過調(diào)整公務(wù)員工資反映國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，以保證公務(wù)員工資水平符合社會(huì)總體消費(fèi)水平增長趨勢。

區(qū)域內(nèi)公務(wù)員工資調(diào)整是針對(duì)一些地區(qū)內(nèi)企業(yè)職工工資水平與同地區(qū)內(nèi)聯(lián)邦政府公務(wù)員工資水平差異過大所進(jìn)行的調(diào)整。這一工資調(diào)整機(jī)制保障同地區(qū)內(nèi)從事相當(dāng)工作等級(jí)的聯(lián)邦政府公務(wù)員工資水平與企業(yè)雇員工資水平大致相當(dāng)。由于公務(wù)員工作性質(zhì)同企業(yè)職工工作性質(zhì)不同，其工資水平不宜過分高于企業(yè)職工工資；然而公務(wù)員工資同時(shí)需要具備一定競爭性，因此，美國聯(lián)邦政府根據(jù)多年實(shí)踐得出結(jié)論，要求將同一區(qū)域內(nèi)公務(wù)員工資和企業(yè)職工工資差異控制在5%以內(nèi)。一旦差異水平高于5%，則啟動(dòng)區(qū)域內(nèi)工資調(diào)整機(jī)制對(duì)公務(wù)員進(jìn)行工資調(diào)整。這一調(diào)整機(jī)制涉及公務(wù)員與企業(yè)職工工資比較，其操作方法相比工資普調(diào)更為復(fù)雜，但同時(shí)具有相當(dāng)重要的理論研究和實(shí)踐意義。

二、美國聯(lián)邦政府公務(wù)員及企業(yè)職工工資的比較方法

（一）比較的難點(diǎn)及基本思路

根據(jù)美國第5301號(hào)法令［4］的規(guī)定，聯(lián)邦政府公務(wù)員工資需要滿足三大條件：第一，在每個(gè)工資區(qū)域內(nèi)從事相似工作的雇員，其工資水平應(yīng)保持一致；第二，在每個(gè)工資區(qū)域內(nèi)，工資的差異應(yīng)反映職位等級(jí)和績效方面的差異；第三，在相同工資區(qū)域內(nèi)的同等級(jí)職位中，聯(lián)邦政府職位的工資水平應(yīng)與非聯(lián)邦職位工資水平相當(dāng)；第四，任何聯(lián)邦和非聯(lián)邦雇員間的工資差異都應(yīng)被消除。

根據(jù)上述法律規(guī)定，美國聯(lián)邦政府依據(jù)職位評(píng)價(jià)對(duì)公務(wù)員和企業(yè)職工工資水平進(jìn)行比較以確定公務(wù)員工資調(diào)整力度。其基本思路是根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定對(duì)同一工資區(qū)域內(nèi)同一職位等級(jí)（職位價(jià)值）的企業(yè)職工和公務(wù)員工資水平進(jìn)行比較。其中的難點(diǎn)在于確定進(jìn)行比較的政府和企業(yè)中職位是否處于同一職位等級(jí)。這需要對(duì)企業(yè)職位進(jìn)行抽樣，并將這些樣本職位進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化以匹配公務(wù)員的職位等級(jí)。

為此，在進(jìn)行比較時(shí)，需要遵循以下幾點(diǎn)原則：

第一，企業(yè)樣本中排除小型企業(yè)。由于小企業(yè)相較于大型企業(yè)對(duì)同一職位等級(jí)職位支付的工資水平明顯偏低，因此考慮到進(jìn)行公務(wù)員和企業(yè)職工工資比較的目的之一是保障聯(lián)邦政府工資水平具有區(qū)域競爭力，需要在比較抽樣時(shí)排除所有小企業(yè)。例如，1959年到1960年，樣本要求企業(yè)雇員數(shù)量至少需要達(dá)到100人；1961年到1965年，這一數(shù)據(jù)調(diào)整為要求企業(yè)規(guī)模至少達(dá)到250名雇員；到1966年以后，根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要，抽樣企業(yè)雇員規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)行業(yè)特點(diǎn)進(jìn)行了調(diào)整，例如金融和保險(xiǎn)等行業(yè)要求樣本企業(yè)雇員數(shù)量達(dá)到50人以上即可，而制造業(yè)和零售貿(mào)易業(yè)企業(yè)雇員數(shù)量仍要求達(dá)到250人以上［5］。

第二，確定職位等級(jí)。進(jìn)行公務(wù)員及企業(yè)職工工資水平比較的難點(diǎn)是在兩個(gè)部門的職位間建立合理的對(duì)應(yīng)關(guān)系。美國聯(lián)邦政府采取要素計(jì)點(diǎn)法確定各個(gè)樣本職位的職位等級(jí)，以保障比較的雙方處于“同一職位等級(jí)”。

第三，在相當(dāng)?shù)穆毼环诸愺w系下進(jìn)行比較。由于公務(wù)員工作的特殊性，其工資水平不宜過高，而工資比較的對(duì)象是同一職位等級(jí)下公務(wù)員和企業(yè)雇員各自工資的均值，因此為保障結(jié)果的有效性，必須在相當(dāng)?shù)穆毼环诸愺w系下進(jìn)行。即需要在抽樣時(shí)就注意排除企業(yè)中可能遇到的高于GS-15級(jí)的所有職位，例如企業(yè)的首席執(zhí)行官等。

（二）比較方法

美國公務(wù)員與企業(yè)職工工資比較，采用聯(lián)邦管理與預(yù)算署（the Office of Management and Budget，OMB）制定的大都會(huì)統(tǒng)計(jì)區(qū)（Metropolitan StatisticalAreas，MSAs）以 及 合 并 統(tǒng) 計(jì) 區(qū)（Combined Statistical Areas，CSAs）作為比較區(qū)域；根據(jù)1990年的聯(lián)邦雇員可比工資法案與美國勞工統(tǒng)計(jì)局對(duì)企業(yè)職位樣本的規(guī)定確定比較的職位［6］。按照進(jìn)行抽樣、收集數(shù)據(jù)、在職位間建立對(duì)應(yīng)關(guān)系，進(jìn)行比較的順序進(jìn)行職位工資比較。

1.進(jìn)行抽樣

美國聯(lián)邦政府以全國薪酬調(diào)查（National Compensation Survey，NCS）數(shù)據(jù)作為公務(wù)員與企業(yè)職工工資比較中企業(yè)職工工資數(shù)據(jù)來源。該調(diào)查由美國勞工統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)自1996年開始進(jìn)行。目前，全國薪酬調(diào)查通過企業(yè)大樣本收集約800個(gè)具體職位的薪酬數(shù)據(jù)［7］。

該調(diào)查采取整群抽樣方法，按照概率比例大?。≒robability-Proportionate-to-Size，PPS）通過抽

取一部分區(qū)域內(nèi)部分企業(yè)中的某些職位進(jìn)行調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果對(duì)總體情況進(jìn)行估計(jì)。其抽樣分為三個(gè)層次：抽取一部分區(qū)域；抽取出目標(biāo)地區(qū)中一些企業(yè)；在這些企業(yè)中抽取出一部分職位作為樣本。

按照全國薪酬調(diào)查采取的整群抽樣的三個(gè)層次，調(diào)查的抽樣步驟共分三步：第一步，抽取地區(qū)。根據(jù)聯(lián)邦管理和預(yù)算署的地理區(qū)域的劃分進(jìn)行抽樣。第二步，抽取企業(yè)。在這一步驟中，企業(yè)的總體樣本來自于美國失業(yè)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫，而對(duì)企業(yè)概念的界定是指在一個(gè)，或主要是在一個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域及地理區(qū)域內(nèi)從事商業(yè)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。因此，對(duì)于企業(yè)中可能出現(xiàn)的母公司下屬若干子公司分別在不同區(qū)域內(nèi)的情況，抽樣對(duì)象只針對(duì)直屬機(jī)構(gòu)（immediate establishment）的雇用和薪資情況。第三步，抽取職位。進(jìn)行職位抽樣時(shí)僅收集樣本企業(yè)實(shí)際雇用的雇員，對(duì)于勞務(wù)派遣員工的信息則不予收集。若在抽取企業(yè)時(shí)恰巧抽到了勞務(wù)派遣公司，則不僅收集在該公司內(nèi)任職的雇員數(shù)據(jù)，同時(shí)收集被派遣到其他企業(yè)任職的雇員數(shù)據(jù)。對(duì)于抽取到的各個(gè)樣本職位，只收集該職位任職者的現(xiàn)金報(bào)酬數(shù)據(jù)，不收集福利等其他報(bào)酬數(shù)據(jù)。在抽取職位時(shí)有一項(xiàng)重要工作需要同時(shí)完成，即對(duì)職位進(jìn)行分類以便于后期工資比較工作的進(jìn)行。自2010年5月起，全國薪酬調(diào)查開始使用標(biāo)準(zhǔn)職業(yè)分類（Standard Occupational Classification，SOC）體系2010年的界定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行職位分類［8］。在對(duì)樣本企業(yè)職位進(jìn)行抽樣時(shí)，調(diào)查員采用隨機(jī)抽樣的方法，在抽取出樣本職位后，調(diào)查員根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)職業(yè)分類體系將樣本職位同標(biāo)準(zhǔn)職位進(jìn)行匹配。

具體而言，抽取職位這一步驟又可以分為四個(gè)步驟：

其一，按照全國薪酬調(diào)查概率選擇法抽取職位（NCS ProbabilitySelection ofOccupations，PSO）以保障在企業(yè)中某一職位被抽取到的概率同企業(yè)中該職位任職者人數(shù)的多少成比例。抽取職位數(shù)量取決于企業(yè)規(guī)模，且遵循以下規(guī)律：企業(yè)雇員數(shù)量在1到49名，最多在該企業(yè)抽取4個(gè)樣本職位；企業(yè)雇員數(shù)量在50到249名，最多抽取6個(gè)職位；企業(yè)雇員數(shù)在250名及以上者，最多抽取8個(gè)職位［9］；其二，按照標(biāo)準(zhǔn)職業(yè)分類體系對(duì)職位進(jìn)行分類。調(diào)查員依照樣本職位任職者的實(shí)際工作職責(zé)而非職銜對(duì)抽取到的樣本職位進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化匹配；其三，確定職位任職者的類別，如全職還是兼職，是否參加工會(huì)等，從而確保每一個(gè)被抽取到的職位只包含具有相同特征的任職者。例如，一個(gè)職位不能既包括全職任職者又包括兼職任職者，否則全職和兼職任職者本身的工資情況差異將導(dǎo)致該職位的薪酬調(diào)查結(jié)果不具有代表性；其四，確定每一職位的職位等級(jí)。調(diào)查員通過要素計(jì)點(diǎn)法確定樣本職位的職位等級(jí)。全國薪酬調(diào)查所考慮的要素主要有知識(shí)、工作控制和復(fù)雜性、工作聯(lián)系以及物理環(huán)境四方面。其中每一要素又分為若干級(jí)別，每一級(jí)別有相對(duì)應(yīng)的描述和點(diǎn)數(shù)。一般而言，一個(gè)職位某一要素對(duì)結(jié)果的要求、復(fù)雜性和困難程度越高，則該職位該項(xiàng)要素所獲得的點(diǎn)數(shù)就越高，因而最終確定的職位等級(jí)也可能越高。低職位的等級(jí)職位通常只需要接受有限的培訓(xùn)就可以勝任，例如機(jī)器清潔工、收銀員等；而高職位的等級(jí)職位要求任職者具備較高的知識(shí)水平和進(jìn)行獨(dú)立決策的能力，典型職位包括工程師、律師等［10］。

2.收集數(shù)據(jù)

在進(jìn)行數(shù)據(jù)收集時(shí)，美國勞工統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查員采用了多種方法，包括上門拜訪、電子郵件、電話和郵寄的方式。在進(jìn)行數(shù)據(jù)收集時(shí)，調(diào)查員需要：確定企業(yè)的行業(yè)代碼；確定每個(gè)樣本職位的標(biāo)準(zhǔn)職業(yè)分類代碼和職位等級(jí)；該企業(yè)中有多少樣本職位雇員可以按照職業(yè)代碼進(jìn)行界定；匹配職位雇員的特征，進(jìn)一步收集相同工作特征雇員的薪資和福利數(shù)據(jù)；收集近一年樣本職位的薪資數(shù)據(jù)；收集職位信息并以此確定職位的評(píng)價(jià)點(diǎn)數(shù)，從而確定其職位等級(jí)；收集雇員工作時(shí)間獲得平均小時(shí)薪資和平均周薪資等信息；同時(shí)還需要獲取雇員福利信息［11］。

3.建立對(duì)應(yīng)關(guān)系

在進(jìn)行全國薪酬調(diào)查時(shí)，調(diào)查員已經(jīng)按照要素計(jì)點(diǎn)法確定了所有樣本職位的職位等級(jí)，并且按照樣本職位的主要工作職責(zé)和要求將其按照標(biāo)準(zhǔn)職業(yè)分類體系進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化。在正式進(jìn)行公務(wù)員與企業(yè)職工比較之前，還需要在二者之間建立對(duì)應(yīng)關(guān)系。為了免除參與調(diào)查者的額外負(fù)擔(dān)，這項(xiàng)工作不是在調(diào)查過程中進(jìn)行，而是由美國聯(lián)邦人事管理署負(fù)責(zé)。為此，聯(lián)邦人事管理署提出了一項(xiàng)簡單的四因素比較體系。這四個(gè)因素是在已有的聯(lián)邦通用職位分類要素評(píng)價(jià)體系（GS Factor Evaluation System，F(xiàn)ES）的九項(xiàng)要素基礎(chǔ)上構(gòu)建

的，分別是：知識(shí)、工作控制和復(fù)雜度、工作聯(lián)系以及物理環(huán)境［12］。

4.進(jìn)行比較

聯(lián)邦公務(wù)員通用分類體系職位分為15個(gè)級(jí)別，十余個(gè)類別，但是在比較時(shí)為了簡化，將這些職位歸類為五個(gè)大類，即專業(yè)類、行政類、技術(shù)類、事務(wù)類和官員類職位（Professional，Administrative，Technical，Clerical，Officer，PATCO）［13］。在進(jìn)行公務(wù)員與企業(yè)職工工資比較時(shí)是針對(duì)同一區(qū)域內(nèi)同一級(jí)別/職位等級(jí)的同一類職位平均工資水平進(jìn)行。比較時(shí)可以按照三個(gè)步驟進(jìn)行：第一步，對(duì)公務(wù)員職位按照五大類分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，并計(jì)算每一級(jí)別中每一類職位各自的年度工資均值；第二步，對(duì)每一地區(qū)內(nèi)每一個(gè)聯(lián)邦通用分類體系級(jí)別的工資數(shù)據(jù)進(jìn)行平均，即對(duì)第一步完成后每一級(jí)別算出的五大類職位的工資數(shù)據(jù)進(jìn)行平均；第三步，對(duì)于已經(jīng)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化且與公務(wù)員職位進(jìn)行匹配的企業(yè)職位樣本同樣按照上述五大類進(jìn)行分類，并計(jì)算出同一區(qū)域內(nèi)每一級(jí)別對(duì)應(yīng)的企業(yè)職位年度工資均值。最后對(duì)第二步得出的結(jié)果和第三步得出的結(jié)果進(jìn)行比較。

在進(jìn)行比較時(shí)需要注意的幾點(diǎn)是：第一，在進(jìn)行計(jì)算時(shí)，首先根據(jù)某一類職位的小時(shí)工資率乘以2080（52周×40小時(shí)）得出年薪，最后進(jìn)行比較的是同一區(qū)域內(nèi)同一職位等級(jí)的公務(wù)員和企業(yè)職工年薪均值。第二，由于全國薪酬調(diào)查結(jié)果可能存在某一方面數(shù)據(jù)的缺失，因此在計(jì)算時(shí)采用職業(yè)就業(yè)統(tǒng)計(jì)（Occupational Employment Statistics，OES）的結(jié)果作為補(bǔ)充。具體做法是運(yùn)用回歸方法將全國薪酬調(diào)查和職業(yè)雇用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)相結(jié)合，采用NCS/OES模型估計(jì)地區(qū)工資差異［14］。

三、我國現(xiàn)行公務(wù)員工資制度及工資比較機(jī)制

從新中國建立以來，我國政府公務(wù)員的工資制度曾經(jīng)歷過幾次主要的調(diào)整和變革，先后通過并實(shí)行了若干項(xiàng)有關(guān)公務(wù)員工資的規(guī)定。首先是國務(wù)院于1956年6月16日通過了《關(guān)于工資改革的決定》。該規(guī)定根據(jù)各地生活成本的不同將全國分為若干個(gè)工資區(qū)，處于不同工資區(qū)的公務(wù)員工資有所差別。但是此后我國公務(wù)員工資制度并未完全按照這一規(guī)定實(shí)行。其次，中共中央和國務(wù)院于1985年頒布了《國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員工資制度改革方案》。根據(jù)這一方案提出的結(jié)構(gòu)工資制，政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員的工資包括基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡津貼和獎(jiǎng)勵(lì)工資。第三次是1993年頒布的《機(jī)關(guān)工作人員工資制度改革方案》，在1985年公務(wù)員工資制度改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行了改進(jìn)與完善，提出通過提供艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼以及地區(qū)附加津貼的方式提高公務(wù)員工資分配中的公平性。然而實(shí)踐的結(jié)果卻是事與愿違，該津貼反而在一定程度上導(dǎo)致了不同部門、不同地區(qū)間公務(wù)員工資差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。為此，我國啟動(dòng)了第四次公務(wù)員工資改革，即以2006年《國務(wù)院關(guān)于改革公務(wù)員工資制度的通知》的發(fā)布為標(biāo)志，以“有效調(diào)控地區(qū)工資差距，逐步將地區(qū)工資差距控制在合理的范圍內(nèi)”［15］為目的新一輪改革。

由于公務(wù)員身份的特殊性，公務(wù)員工資歷來是一個(gè)十分敏感的話題，近幾年來，隨著一些地方實(shí)行陽光工資，公務(wù)員工資更是受到各界的矚目。我國公務(wù)員基本工資在經(jīng)歷1985年和1993年的工資改革后，目前實(shí)行的基本工資制度是根據(jù)2003年國務(wù)院辦公廳確定的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行公務(wù)員薪酬制度依然存在若干問題，其中主要的一點(diǎn)即外部公平性欠缺且激勵(lì)性不足。外部公平性問題反映在公務(wù)員的薪酬水平與其他組織雇員的薪酬水平相比不具有競爭力，因此需要考慮合理適當(dāng)?shù)靥岣吖珓?wù)員薪資水平，便于吸引優(yōu)秀人才，同時(shí)提高公務(wù)員隊(duì)伍穩(wěn)定性；激勵(lì)性不足問題即內(nèi)部公平性欠缺，反映在公務(wù)員薪資體系中“平均主義”嚴(yán)重，各薪資等級(jí)間差異不大，職位價(jià)值和職責(zé)復(fù)雜性程度在其間難以體現(xiàn)（見表2）。

我國2006年頒布實(shí)施的《公務(wù)員法》中第七十五條規(guī)定，“公務(wù)員的薪酬水平應(yīng)與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，與社會(huì)進(jìn)步相適應(yīng)”；第七十五條第二款規(guī)定，“國家實(shí)行工資調(diào)查制度，定期進(jìn)行公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的調(diào)查比較，并將工資調(diào)查比較結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的依據(jù)”。這兩個(gè)條款在實(shí)踐中作為指導(dǎo)公務(wù)員薪酬制度調(diào)整的依據(jù)，為改善我國公務(wù)員薪酬制度指明了方向。

首先，應(yīng)出臺(tái)《國家公務(wù)員工資法》，將我國公務(wù)員薪酬制度納入法制化管理的軌道。要解決目前我國公務(wù)員工資體系中存在的內(nèi)部公平性欠缺問題，需要改變現(xiàn)行的職務(wù)工資制，即公務(wù)員工資調(diào)整機(jī)制中根據(jù)職務(wù)高低決定工資水平的做法，而應(yīng)將工資與工作崗位的職責(zé)、任務(wù)、要求等掛鉤，發(fā)揮內(nèi)在的激勵(lì)與杠桿作用。同時(shí)，為保障公務(wù)員工資的外部公平性，需要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

水平及時(shí)對(duì)公務(wù)員工資進(jìn)行調(diào)整。在進(jìn)行此項(xiàng)調(diào)整時(shí)，相關(guān)部門需要特別注意首先取得公眾的理解和支持。要使得對(duì)于公務(wù)員薪酬滿意趨向相悖的公務(wù)員和公眾就公務(wù)員工資調(diào)整達(dá)成基本共識(shí)，就必須提高公務(wù)員工資體系的透明度，并建立一個(gè)相對(duì)客觀公正的工資調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)。為此，應(yīng)出臺(tái)《國家公務(wù)員工資法》，以法律明確并保障公務(wù)員工資水平符合整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；同時(shí)規(guī)范公務(wù)員薪酬水平，杜絕“灰色收入”?？傊诒Ｕ瞎珓?wù)員工資水平符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，又不喪失其公共服務(wù)性的本質(zhì)；公務(wù)員薪酬制度應(yīng)當(dāng)既體現(xiàn)外部公平性又滿足內(nèi)部激勵(lì)性。

表2 公務(wù)員職務(wù)級(jí)別和級(jí)別工資套表 元/月

其次，借鑒美國聯(lián)邦政府公務(wù)員與企業(yè)職工工資比較經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)出一套科學(xué)實(shí)用的公務(wù)員工資水平調(diào)查比較機(jī)制。美國聯(lián)邦政府的實(shí)踐證明，采用公務(wù)員與企業(yè)職工工資比較是一套切實(shí)可行的制度。同時(shí)必須明確，美國政府公務(wù)員工資調(diào)整機(jī)制的順利實(shí)行，建立在兩大基礎(chǔ)之上：一是完善的職位分類體系；二是科學(xué)有效的工資比較機(jī)制。其中前者不僅體現(xiàn)在公務(wù)員15級(jí)分類體系中，同時(shí)企業(yè)職位也有對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)化分類體系。目前我國有一套現(xiàn)行的職位分類體系，但是公務(wù)員的職位分類體系較為簡單；而企業(yè)職工職位分類體系標(biāo)準(zhǔn)化程度不高，且在多年的實(shí)踐中鮮少使用，已經(jīng)無法滿足時(shí)代的需求。因此，有必要結(jié)合現(xiàn)階段我國的新形勢對(duì)兩套職位分類體系進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化，對(duì)于欠缺之處進(jìn)行補(bǔ)充，對(duì)于過時(shí)之處進(jìn)行更新。對(duì)于后者，則需要在充分研究我國國情的基礎(chǔ)上，開發(fā)出實(shí)用且科學(xué)的方法，對(duì)公務(wù)員與企業(yè)職工工資水平進(jìn)行調(diào)查、比較，將結(jié)果應(yīng)用于公務(wù)員工資水平調(diào)整中。

公務(wù)員同企業(yè)雇員性質(zhì)不同，他們并不直接生產(chǎn)價(jià)值而是向公眾提供公共服務(wù)產(chǎn)品。因此其勞動(dòng)價(jià)值不能用產(chǎn)品價(jià)值衡量，從而在確定其工資標(biāo)準(zhǔn)時(shí)面臨難題。但是為了吸引優(yōu)秀人才進(jìn)入政府部門，同時(shí)為保障公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性，其工資水平不應(yīng)與外部行業(yè)工資水平有過大差距；又由于公務(wù)員工作的特殊性，公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)不宜過高，因此采用同地區(qū)同職位等級(jí)公務(wù)員與企業(yè)職工工資水平比較并將比較結(jié)果作為公務(wù)員工資調(diào)整依據(jù)是一套可行的辦法。

注釋

①指受到通用薪資表管理的聯(lián)邦政府白領(lǐng)雇員，下同。

［1］劉毅.美國聯(lián)邦政府公務(wù)員工資制度研究及啟示［J］.中國人力資源開發(fā)，2005，（11）：95-98.

［2］熊通成.美國公務(wù)員工資水平調(diào)整機(jī)制及其對(duì)我國的啟示［J］.人才天地，2011，（7）：30-33.

［3］趙龍，沈安琪.中美公務(wù)員工資福利制度比較［J］.成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（4）：18-21.

［4］OPM.Report on Locality-based Comparability Payments for the General Schedule［EB/OL］.（2013-05-07）［2013-12-26］.http://www.opm.gov/policy-data-oversight/pay-leave/pay-systems/general-schedule/pay-agent-reports/2010report.pdf.

［5］Buckley J E.Fifty years of BLS surveys on Federal employees’pay［J］.Monthly Labor Review，2009，132（9）：36-46.

［6］Bureau of Labor Statistics.2010 SOC Definitions［EB/OL］.（2013-01）［2013-12-26］.http://www.bls.gov/soc/soc_2010_definitions.pdf.

［7］Bureau ofLaborStatistics.NationalCompensation Survey:Guide for Evaluating Your Firm’s Jobs and Pay［EB/OL］.（2013-05）［2013-12-26］.http://www.bls.gov/ncs/ocs/sp/ncbr0004.pdf.

［8］Bureau ofLaborStatistics.NationalCompensation Survey Measures［EB/OL］.（2009-10）［2013-12-26］.http://www.bls.gov/opub/hom/pdf/homch8.pdf.

［9］Bureau of Labor Statistics.SOC User Guide［EB/OL］.(2010-02)［2013-12-26］.http://stats.bls.gov/soc/soc_2010_user_guide.pdf.

［10］Bureau of Labor Statistics.Using Wage Data from the NationalCompensationSurvey［EB/OL］.(2002-01)［2013-12-26］.http://www.bls.gov/ncs/ocs/sp/ncbr0009.pdf.

［11］FederalSalary Council.FederalSalary Council Minutes［EB/OL］.(2012-10-19)［2013-12-26］.http://www.opm.gov/policy-data-oversight/pay-leave/pay-systems/general-schedule/minutes/12-01-fscminutes.pdf.

［12］FederalSalary Council.FederalSalary Council Recommendation［EB/OL］.（2011-11-22）［2013-12-26］.http://www.opm.gov/policy-data-oversight/pay-leave/pay-systems/general-schedule/federalsalary-council/recommendation11.pdf.

［13］President’s Pay Agent.Report on Locality-based Comparability Payments for the General Schedule［EB/OL］.（2013-05-07）［2013-12-26］.http://www.opm.gov/policy-data-oversight/pay-leave/pay-systems/general-schedule/pay-agent-reports/2010report.pdf.

［14］US.Department of Labor.Employment Cost Indexes 1975-99［EB/OL］.(2000-09)［2013-12-26］.http://www.bls.gov/ncs/ect/sp/ecbl0014.pdf.

［15］吳木鑾.我國政策執(zhí)行中的目標(biāo)扭曲研究［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2009，（7）：32-39.

Comparing Public Sector Salary with Private Sector：A Method Research of US Federal Government

MAO Ai-lin
（School of Labor Economics，Capital University of Economics and Business，Beijing 100070，China）

The Salary of public servants should be adjusted to socio-economic development.As one of the particularity of public servant position is to offer public service rather than earning benefits，its Salary system should be well designed to fit its characteristics.The US federal government uses comparison between public and private sector positions as a method to adjust public servants’Salary，which has been proved to be practical.In this paper，the author proposed required steps for Chinese government to establish its public servant Salary system after fully investigating the US federal government experience.

public servants salary adjustment；salary comparison；US federal government

D630.3

A

1674-8638（2014）03-0022-07

［責(zé)任編輯：張 兵］

2013-12-26

毛艾琳（1985-），女，北京人，講師，博士，研究方向：薪酬福利，員工健康。

10.13454/j.issn.1674-8638.2014.03.005