賀珍怡(Jennifer+Holdaway)

賀珍怡

（作者系美國社會科學(xué)研究協(xié)會（SSRC）中國環(huán)境與健康項目主任，健康、環(huán)境與發(fā)展論壇（FORHEAD）聯(lián)合主任）

在過去30多年中，經(jīng)濟的高速增長、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的顯著提高和消費模式的轉(zhuǎn)變，使中國的食品生產(chǎn)、流通和消費模式發(fā)生了巨大變化。一方面，饑餓問題基本上得到了解決，人們在食品上比過去有更多的選擇；另一方面，新的食品安全問題正在涌現(xiàn)，反映出中國食品體系在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化過程中受到的壓力，包括某些產(chǎn)品部門的快速擴張、供應(yīng)鏈的延長以及人們對加工食品更多的消費。這些因素與社會誠信缺失及監(jiān)管能力不足交織在一起，導(dǎo)致食品安全成為一個極具挑戰(zhàn)性的管理問題。

在全球化進程中，中國的食品安全問題不是孤立存在的?？疾靽H上其他國家的食品安全問題，可以幫助我們區(qū)分中國食品安全監(jiān)管所面臨的挑戰(zhàn)中，哪些是普遍存在的，哪些是中國的發(fā)展和治理體系中所特有的。這樣的比較還可以幫助我們預(yù)計：中國何時才能夠得到較大改進。

美國和歐洲在向工業(yè)化和城市化過渡時，食品安全也曾作為社會關(guān)注的焦點。當時歐美人口遷徙，加上日益專業(yè)化的生產(chǎn)和越來越長的供應(yīng)鏈，使得消費者和生產(chǎn)者被隔離開來，導(dǎo)致大眾對食品的來源和安全缺乏認識并感到憂慮。同時，人們更多地食用加工食物，并經(jīng)常在外就餐，為細菌與化學(xué)品污染、非法添加劑的使用以及假冒產(chǎn)品的出現(xiàn)提供了機會。當變化的節(jié)奏快于監(jiān)管能力的發(fā)展速度時，建立在生產(chǎn)者和消費者近距離基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)信任關(guān)系尚未被制度化的監(jiān)管系統(tǒng)所取代，因此公眾對于欺詐等各類食品安全問題的憂慮甚重。

正如當今的中國一樣，當時歐美國家的注意力主要集中于迅速爆發(fā)的或有引發(fā)公眾恐懼風(fēng)險的食品安全問題上。這些問題主要與衛(wèi)生以及使用非法添加劑相關(guān)。

由于公眾對發(fā)病緩慢及不易識別的食品安全問題（諸如工業(yè)引起的重金屬污染對健康的影響）了解較少，因此，此類問題過了相當長時間以后才成為公眾關(guān)心的問題，并且伴隨戰(zhàn)后初期第二輪立法的熱潮而開始。此類關(guān)注熱點還包括對合成肥料和殺蟲劑的廣泛使用，以及這些化學(xué)品在生態(tài)系統(tǒng)中不斷累積所造成的后果。獸藥使用及其對抗生素耐藥性所產(chǎn)生的影響是歐洲在近期面臨的問題；而在美國，這一問題迄今尚未得到嚴格的監(jiān)管。

從全球視野來看，食品安全問題一直在演變之中，同時我們對于食品安全的理解以及不同管理層級的監(jiān)管能力也在演變。中國目前面臨的許多食品安全挑戰(zhàn)與富裕國家向工業(yè)化和城市化過渡時期所面臨的挑戰(zhàn)類似。同時，中國和這些國家當初的情況一樣，正在逐漸從與衛(wèi)生和假冒偽劣食品相關(guān)的風(fēng)險向與集中化和工業(yè)化的食品生產(chǎn)相關(guān)的風(fēng)險轉(zhuǎn)變。

另一方面，食品加工和餐飲行業(yè)的擴張以及供應(yīng)鏈的延長和復(fù)雜化，將監(jiān)管和執(zhí)法水平參差不齊的各個地區(qū)連接了起來。然而，由于這個過程在中國更為壓縮，因而這些問題也就表現(xiàn)得更為極端，也對管理提出了更大的挑戰(zhàn)，要求政府能夠快速提高自身的監(jiān)管能力。

中國面積之大，發(fā)展之不平衡，食品生產(chǎn)條件之多樣化，問題驅(qū)動力之多變，都意味著不同地區(qū)所經(jīng)歷的食品風(fēng)險也各不相同。中國富裕地區(qū)和貧窮地區(qū)之間的關(guān)系在某種程度上映射出富裕國家與貧窮國家之間的關(guān)系，這也為政策制定提出了額外的挑戰(zhàn)，政策既要應(yīng)對不同風(fēng)險模式，又要考慮到風(fēng)險管理的不同能力水平。

正如其他許多政策領(lǐng)域一樣，中國公眾對提高食品安全風(fēng)險管理的需求越來越高，而政府提供這種管理的能力卻仍未能跟上。公眾的這些需求可以從國際上得到解答，因為富裕國家所采用的監(jiān)管制度可以為公眾的期望提供參考。

在系統(tǒng)地分析中國能夠從發(fā)達國家的食品系統(tǒng)管理方式中學(xué)到哪些時，需要考慮到差異（如人口與土地和水資源的比例）的存在，因為這些差異可能會導(dǎo)致類似的方法在中國無法起效。并且，在早期工業(yè)化國家，食品安全管理的發(fā)展進步是利益相關(guān)方之間長期博弈的結(jié)果，當然，這也需要各方在基礎(chǔ)設(shè)施和執(zhí)行能力方面的投入。

與此同時，在一些問題上，食品安全管理的國際化考量，并非僅僅需要借鑒一些富裕國家的食品安全法規(guī)，中國在發(fā)展不均衡的背景下，要想提高食品安全的水平，注重借助其他“金磚國家”和較晚實現(xiàn)工業(yè)化的國家和地區(qū)（如日本、韓國和臺灣）的經(jīng)驗也許更能啟發(fā)思路。