□ 文/中國投資協(xié)會能源研究中心副理事長 曾興球

墨西哥能源改革案例透析

□ 文/中國投資協(xié)會能源研究中心副理事長 曾興球

采取斷然措施，打破壟斷經(jīng)營格局，走市場化發(fā)展道路，將油氣、電力在內(nèi)的能源行業(yè)，向國內(nèi)外市場開放，吸引外資、私企投資能源領域。

墨西哥能源改革，不僅備受美洲各國關注，同時也牽動著國際市場。在這場能源改革中，有兩個方面值得在法案修訂當中注意。一是改革輻射多個領域。顯而易見，在長達295頁的墨西哥能源改革法案當中，有關石油改革和墨西哥國家石油（Pemex）體制改革的條款占了絕大部分。雖然在墨西哥能源領域中，電力遠遠不及石油一樣具有鮮明的政治傾向，但從墨西哥打造能源領域長足的競爭力、實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展方面，電力的地位同樣不容小覷。目前來看，墨西哥能源改革法案的出臺，也會是電力產(chǎn)業(yè)的轉折點和里程碑。隨著墨石油領域的“寡頭”—墨西哥國家石油體制機制的轉變，該國電力領域的“一枝獨秀”—墨西哥國家電力公司（CFE），也將被迫從現(xiàn)在的壟斷地位轉變?yōu)橐患覈衅髽I(yè)和“高產(chǎn)的公有公司”。二是墨西哥的能源改革即將催生一家獨立的操控機構—國家能源調(diào)控中心（CENACE）。該機構現(xiàn)在仍是國家電力公司的一家下屬單位。機構成立后，將致力于刺激參與發(fā)電領域的私企盯緊需求增長實現(xiàn)發(fā)展，同時對墨西哥不受歡迎的電力關稅做出調(diào)整。

能源改革不只是解決能源領域問題，很可能是墨社會改革的先兆

墨西哥能源改革可追溯到1938年，當時的墨政府將美、英、荷等國所屬17家石油公司產(chǎn)業(yè)收歸國有，成立墨西哥國家石油公司（Pemex）。76年來，墨國油一直壟斷著本國境內(nèi)油氣資源的勘探、開發(fā)、煉制、運輸和銷售業(yè)務，墨國內(nèi)所有加油站全部使用該公司的產(chǎn)品，公司營業(yè)收入最高時占政府總預算的34%。墨國油不但負責全部油氣生產(chǎn)，而且還賦予行業(yè)運作的政府職能，是家名副其實的政企合一企業(yè)。

墨西哥是世界第10大原油生產(chǎn)國，第12大原油出口國，是美國的第3大石油進口來源國。受管理體制限制，長期采用封閉式壟斷經(jīng)營方式，缺乏市場競爭活力，新技術開發(fā)滯后，資金投入不足，沒有能力開發(fā)新區(qū)，增儲上產(chǎn)乏力，制約了油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。特別是近10年來，原油日產(chǎn)量從2005年的350萬桶降至2013年的250萬桶，減少了28.6%。

另一方面，由于墨國內(nèi)煉油加工能力不足，石油產(chǎn)品原本主要靠進口，加之國內(nèi)消費量逐年增加，2012年從美國進口石油產(chǎn)品達每天60萬桶，是2004年的3倍多。每年從美進口天然氣達2.1萬億立方英尺。為挽回油氣工業(yè)的頹勢，墨政府啟動能源改革，采取斷然措施，打破壟斷經(jīng)營格局，走市場化發(fā)展道路，將油氣、電力在內(nèi)的能源行業(yè)，向國內(nèi)外市場開放，吸引外資、私企投資能源領域。

墨西哥是最早推行資源國有化的國家，也是堅持國有壟斷經(jīng)營時間最長的國家，如今再次踏上改革之路，且勢頭正盛，對國際市場影響很大，意義深遠。正如墨駐華大使溫立安所說：“能源改革是墨西哥近代史的標志性分界線，意味著墨能源改革不只是解決能源生產(chǎn)問題，也可能是墨西哥社會全面改革的先兆?！?/p>

2013年2月25日，墨西哥公布了教育改革方案，隨后，電信改革方案獲得參議院通過，計劃通過強制性的資產(chǎn)出售打破電信壟斷格局，取消對外資介入墨電信市場的限制，并禁止任何公司在電視、電話、移動通信和互聯(lián)網(wǎng)服務等市場的占有率超過50%。與教育和電信產(chǎn)業(yè)相比，能源產(chǎn)業(yè)對國家經(jīng)濟發(fā)展的影響更為巨大。作為一個世界級能源生產(chǎn)國，墨迄今仍在進口石油和天然氣，單憑這一理由就足以讓墨政府對能源產(chǎn)業(yè)進行大刀闊斧的改革。

墨西哥歷屆政府都不同程度地采取措施，推進能源改革，都希望借改革增加國家財政收入，緩解社會壓力，但每次改革都受到各種干擾，而收效甚微，導致能源行業(yè)陷入長年不景氣的怪圈。本屆政府表現(xiàn)出極大決心，雖然現(xiàn)在還不能對改革得出成功與否的結論，但從前期工作看，這次改革與以往相比較更有章法，極具特色。

把政府管理、企業(yè)生產(chǎn)、環(huán)境監(jiān)督完全分開，國家公司不再承擔政府職能

墨西哥國家石油擁有15.1萬名員工，但其石油的人均產(chǎn)量遠低于外國同行。墨西哥《改革報》報道稱，2012年該工會負責人的出差和日常開支高達6.5萬美元。該公司承認，盡管油井已經(jīng)干涸，上游部門人員過于臃腫，但又不能解聘。同時，管理人員還得承受令人窒息的內(nèi)部官僚主義。

圖為在墨西哥首都墨西哥城，眾議員舉手表決能源改革法案。

一直以來，有關墨西哥能源改革將向何處去的觀點，圍繞著如何借鑒挪威、巴西和哥倫比亞這3個國家的石油公司模式展開。在墨西哥參議院制定和批準的能源法案中，也可以清晰看到這3個國家的印記，如敦促成立主權石油基金和管理方式，明顯是在效仿挪威的先例。但墨西哥能源改革的草案修訂者也沒有錯過大家對巴西最近有關鹽下層油的石油法修訂的爭議。秘魯石油管理也值得借鑒。在法案中，有關秘魯模式的章節(jié)引人入勝，又極富說服力。秘魯這個南美洲國家，其在石油和天然氣許可證方面的靈活程度吸引了全球投資者的目光。秘魯并不是主要產(chǎn)油國，卻已經(jīng)實現(xiàn)了多輪國際招標，并與多家世界主要石油公司簽訂合同。從墨西哥民眾仍在糾結的“碳氫化合物國有化”，到合同條款、納稅和特許權機制的制定，秘魯都是墨西哥在實現(xiàn)油氣改革突破當中值得深入研究的案例。

從目前已經(jīng)實施的能源改革步驟可以看出，墨西哥本次能源改革一是打破由墨國油壟斷經(jīng)營的格局?？傮w思路是開放國內(nèi)市場，引進國際、國內(nèi)各類資本，投資墨油氣勘探、開發(fā)、煉油、運輸和銷售等環(huán)節(jié)。具體方法是從油氣全產(chǎn)業(yè)鏈入手，根據(jù)上下游不同業(yè)務環(huán)節(jié)特點，提出與之相適應的改革方案，轉變墨國油內(nèi)部管理方式，適應外部市場新變化，調(diào)動各方面積極性。2018年將完成與油氣相關建設項目124個，總投資約2700億美元，將全國原油產(chǎn)量從現(xiàn)在每天250萬桶提至350萬桶，天然氣產(chǎn)量從目前日產(chǎn)57億立方英尺提至80億立方英尺。

二是加速墨國油轉型，建立健全以石油、天然氣及電力為主體的能源行業(yè)新體制。墨政府的態(tài)度十分明確：改革不是要把墨國油變成私有企業(yè)，不是私有化，而是要把它改造成一家能夠完全按照市場化規(guī)則運作的國有生產(chǎn)型企業(yè)。其充分借鑒北美成熟的自由市場經(jīng)驗，把政府管理、企業(yè)生產(chǎn)、環(huán)境監(jiān)督完全分開，國家公司不再承擔政府職能，鼓勵國有企業(yè)和私營企業(yè)聯(lián)合投資經(jīng)營油氣行業(yè)，提高國有企業(yè)的投資效率。

三是保障國家財政長期穩(wěn)定增長。通過能源改革，國家公司能在石油、天然氣、電力等方面大力發(fā)展生產(chǎn)，擴大出口，增加收益。同時還能增加就業(yè)，確保社會穩(wěn)定，為進一步推動其他區(qū)域的改革提供經(jīng)驗和經(jīng)濟支持。墨政府明確能源改革是國家發(fā)展的一部分，通過一系列改革措施，推動墨國民經(jīng)濟總產(chǎn)值持續(xù)上升，到2018年在現(xiàn)有的基礎上增長1%，2025年增長2%，增加50萬-250萬個就業(yè)崗位，為墨西哥全面恢復經(jīng)濟增添活力，提高人民生活水平，鞏固國家政權。

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2013年12月12日，墨西哥眾議院以354票贊成、134票反對的表決結果通過了能源改革法案。墨西哥政府推動的能源改革，旨在改變該國能源產(chǎn)業(yè)存在的制度僵化、效率低下和先進技術與設備缺乏等現(xiàn)狀。坐擁資源，卻因技術和資金制約，導致石油產(chǎn)量連年下降，只能望“油”興嘆。如今，墨西哥終于革故鼎新，邁出關鍵一步。本期關注墨西哥能源改革行動，與讀者一同見證這個老牌資源國如何在改革中謀求新生。

從修訂法律入手，分步推進改革

打破油氣行業(yè)長期以來的壟斷格局，墨政府首先從修訂法律入手。事實上，墨國內(nèi)民眾對這種壟斷經(jīng)營狀態(tài)早已產(chǎn)生不滿，從1995年起，政府相關部門就已著手討論開放市場的問題，受《墨西哥憲法》限制，未能從根本上解決壟斷經(jīng)營的問題。隨著國際市場環(huán)境的變化，有的法律規(guī)定顯然已不適用，而有的領域則存在法律空白，需要修訂與補充。

政府組織法律部門對憲法相關條款，特別是第27章，對油氣工業(yè)的“機構組織法”部分進行調(diào)整，完善了《外國投資法》。墨西哥能源改革過渡性法案于2013年12月30日生效，從今年2月1日起，進入“二次立法”階段。8月11日，墨總統(tǒng)簽署能源改革二級法案，這項法案分為9大領域，共涉及21項法律，其中新立法8項，原有相關法律修正案13項。

這些新法律主要涉及市場準入條件、發(fā)放許可證辦法、取消汽油補貼、打破壟斷、開放銷售市場、劃定投標區(qū)塊、規(guī)定投標程序、合作商業(yè)模式、稅收改革、環(huán)保標準、監(jiān)管程序、社會責任等，作為全面推進能源改革的規(guī)范加以實施。年內(nèi)政府還將成立一個專門監(jiān)管生產(chǎn)型企業(yè)的獨立機構，制定具體的管理細則，確保新法令能落到實處。

考慮到改革可能帶來的風險，墨政府主導改革的總體設計，將改革的總體目標分解為若干步驟，一步一步深化。第一步從上游開始，墨國油選出10個區(qū)塊，分4種類型，用投標和雙邊談判的方式選擇投資者，投資者或是外國公司，或是國內(nèi)私人企業(yè)，只要是合法的投資主體，并且有能力執(zhí)行合同就可投標。

同時，墨西哥還改革了合同簽署方式，過去合同方只能與墨國油簽訂服務合同，現(xiàn)在改為既可以同國家公司簽，也可以與政府簽署合作合同；可以是服務合同，也可以采取利潤分成、產(chǎn)量分成等商務模式。

目前正在籌備首輪國際招標，估計明年一季度將發(fā)布招標具體內(nèi)容。第二步墨西哥將進一步開放深海、非常規(guī)油氣勘探開發(fā)，還將擴大電力、可再生能源等方面的合作。墨西哥未來還將開放技術服務市場，這對于中國油氣行業(yè)來說值得期待。

既然是改革，就不可能沒有阻力。墨西哥能源改革面臨的阻力也不小。首先，油氣行業(yè)內(nèi)部利益要重新調(diào)整，各個既得利益集團必然產(chǎn)生新的矛盾。另一方面，墨國民對改革普遍抱有希望，但鑒于以往改革結果不盡人意，對此次質疑聲也不小，主要是擔心改革利益分配是否公平、改革效率能否達到預期，如何消除民眾顧慮，對改革者來說，是個挑戰(zhàn)。其次，為了推動改革，墨西哥已成立跨黨派聯(lián)盟，以推動各黨派、各政治勢力在改革方面取得一致意見。從實際情況看，在改革內(nèi)容和方法上，各黨派還在爭執(zhí)不休。雖然二級法案已通過，但落實仍然存不確定因素。

值得一提的是，墨能源改革還有重大地緣政治意義?？紤]到委內(nèi)瑞拉和巴西的能源大國地位，墨西哥是西半球能源秩序變化的關鍵一環(huán)，將可成為南美洲、北美洲能源格局的分界點。還有一點不容忽視，墨西哥是美國“后院”。長期以來，美、加、墨三國在能源領域里合作緊密，近乎于綁在一起。美國從墨西哥進口石油最高時占到其進口總量的16%，近幾年美國從自身利益出發(fā)，減少了從墨進口，但2012年以來還保持在10%左右。對美國而言，墨西哥能源改革的走勢是其關注重點。是助力，還是攪局？關鍵在于墨西哥能源改革的結果對美國是否有利。反之，美國的態(tài)度對墨西哥能源改革成功與否，也是關系重大。

墨西哥國家石油對該國財政的貢獻

圖為1959年新中國成立10周年國慶大典，在首都游行隊伍中，克拉瑪依油田的模型車通過天安門廣場。文宣/圖

在第一個五年計劃里，我國初步形成玉門、新疆、青海、四川4個石油天然氣生產(chǎn)基地。其中，1955年10月，克拉瑪依第一口井—克1井噴油，發(fā)現(xiàn)克拉瑪依油田，實現(xiàn)了新中國成立后石油勘探上的第一個突破。