■本刊記者 夏自釗

8月底，當記者來到銅陵市銅官山區(qū)陽光社區(qū)時，書記周云正在社會組織孵化中心與社會組織的負責人座談。社區(qū)干部能騰出時間了解社情民意，而不再疲于應付條塊下派的任務，源于一場始于今年5月份的旨在減輕社區(qū)負擔的“三減一加強”專項行動。

9月初，民政部社區(qū)建設司專家組成員宋慶華，再次來到銅官山，與社區(qū)辦工作人員一起商討“參與式治理”具體項目的實施。

無論是上一級政府主動為社區(qū)減負增效，還是向下的旨在培育社會力量的參與式治理，都指向一個主題——社區(qū)綜合體制改革的深化。

相對于四年前撤銷街道辦引發(fā)的外界集中關注，今天銅陵市推進的“三減一加強”和銅官山區(qū)的“參與式治理”雖不那么具有眼球效應，卻極具深遠意義和可持續(xù)價值，在這個縝密的改革路徑設計中，兩者互為推動，公共管理職能的實現和社區(qū)自治，當然還有社區(qū)減負，成為其自然而然的一個結果。

作為頂層再設計的“三減一加強”

銅官山改革不同于其他地方之處是社區(qū)改革在整個政府治理體系改革中產生了撬動效應。

“社區(qū)綜合體制改革是整個城區(qū)社會管理的創(chuàng)新，不光社區(qū)在改，社區(qū)改的同時政府也在改。這是一個系統(tǒng)，社區(qū)變了，政府運行方式也要變，職能部門的工作方式也要轉變，如果你不轉變，仍舊以過去管街道的方式去管社區(qū)，只會把社區(qū)變回街道。”銅官山區(qū)政協副主席、區(qū)政府辦主任都斌告訴《決策》。

正是基于這樣的考慮，今年5月份，銅陵市開展了“減牌子、減考核、減事務、加強社區(qū)黨工委”的“三減一加強”專項行動。

據了解，銅官山一個社區(qū)之前平均承擔280多個事項，掛牌60多個。減負之后，事務減了將近一半，牌子只掛“社區(qū)黨工委”、“居委會”和“社區(qū)公共服務中心”三塊，考核只剩“社區(qū)工作目標管理考核”和“文明創(chuàng)建考核”兩項，社區(qū)負擔大幅減輕。

“三減一加強很通俗很實在，說起來上升不到模式和理論的高度，但它是社會治理體系的再造、完善和細化，是一個頂層再設計。退出去的公共服務職能勢必要購買服務，或減掉形式化的東西，倒逼政府轉變職能。唯此，減負才能真正的走出反彈?！眳^(qū)委書記昌紅梅說。

為防止減負反彈，銅官山正在開展政府職能部門公共服務的改革，目的是整合、融合部門的公共服務與社區(qū)的公共服務。

在昌紅梅看來，社區(qū)工作最核心的是提升服務，公共服務基本到位，做到不欠賬。“提高公共服務水平，拓寬公共服務的面，均等化公共服務比單純強調自治要重要得多，而且政府資源下沉客觀上也推動了社區(qū)自治和社會力量的發(fā)展?！辈t梅說。

作為社區(qū)負責人，周云的觀點與昌紅梅不謀而合：“社區(qū)治理并不是去行政化，而是提升服務，去行政化不是目的，很多部門進社區(qū)的工作也是為居民服務，兩者不矛盾。以前社區(qū)就幾萬塊錢經費，幾個人在那里忙活，現在經費幾十萬，幾十個社區(qū)工作者，服務老百姓的能力大大加強，公共服務與社區(qū)自治并非兩張皮。”

4年前，銅官山撤銷街道辦引發(fā)了“社區(qū)再行政化”與社區(qū)自治關系的質疑，今天在銅官山這顯然已經是一個沒有多大討論價值的話題了。

在銅官山區(qū)領導看來，改革最大的紅利不是社區(qū)減了多少負和社區(qū)資源增加了多少，而是人觀念的轉變和社區(qū)干部工作方式、工作能力的提升。

“之前我在街道任副主任，雖然也跟老百姓打交道，但更多是把社區(qū)干部叫來，把事情分派下去，是被動的?，F在到社區(qū)，方方面面的改革和變化逼著你學習和思考，個人收獲很大?！敝茉聘嬖V記者。

天井湖是銅官山18個社區(qū)里唯一一個書記和居委會主任不是一肩挑的社區(qū)，這源于社區(qū)書記高鵬的建議?！拔覄倎頃r就建議不搞一肩挑，為的就是讓政府的意志和職能與社區(qū)自治之間相對有個空間。比如居委會想成立什么組織，做什么事情，由居委會主任跟我說，黨工委開會討論再向上申請匯報，應該是這么一種關系?！备啭i說。

采訪期間，給記者印象深刻的一個細節(jié)是，社區(qū)干部的視野早已超出“減負”，開始思考更深一層的東西了。

參與式治理的潛移默化

3月11日上午，在銅官山區(qū)政府的一間會議室內，社區(qū)干部和專家展開了一場經驗與理論的對話，來自5個社區(qū)的主要負責人與北京參與行動服務中心的專家就社區(qū)綜合體制改革進行了激烈討論。

隨后的幾天里，社區(qū)干部陪同專家組成員走訪調研社區(qū)，每場調研結束，雙方都就具體議題展開座談。幾天磨合下來，一個集改革經驗和專家智慧二者精華的參與式治理項目正式啟動。這場對話源自銅官山對另一個對話的重視。

“在實際工作中，社區(qū)工作者有個困惑，我們政府在上面使勁喊，居民和社會組織卻不知道怎么做或者興趣不大，不能有效互動?！便~官山區(qū)民政局局長姚學明告訴記者。

在都斌看來，“參與”是社區(qū)體制改革“最重要的一個基礎和前提”，參與不光是居民和社會力量參與到公共治理中來，政府也參與到社會力量的成長中去，互相不斷磨合，同時各取所長、所需。在這個過程中各種參與式的理念、規(guī)則和機制逐漸形成，并扎根到社區(qū)工作和政府的運行方式中。

參與式治理的第一階段是參與式治理能力的培訓，培訓對象有區(qū)政府工作人員、社區(qū)負責人和社區(qū)工作者，有的社區(qū)還邀請社會組織負責人和部分居民參加。

“它不是手把手教你怎么治理社區(qū)，更多的教給你一些理念和工具。讓你怎么跟居民溝通，怎么組織開展活動，怎么開會。以前討論一件事情，是我們在上面，他們在下面坐著，現在是大家圍成一個圈，讓每個人都講話?！便~冠山區(qū)社區(qū)辦工作人員周若瓊介紹說。

這場培訓也“顛覆”了高鵬的一些工作理念和方法?！巴耆灰粯?，過去我們一般是把方案制定好，然后喊大家來討論，提修改意見，現在是‘你們想怎么搞’，然后頭腦風暴，在對話、爭論和妥協中達成決策。”高鵬感慨地說到。

在天井湖社區(qū)居委會主任潘美香看來，培訓最大的價值在于教居民怎么自治?！斑@些自治工具和議事規(guī)則看似細微末節(jié)，其實很關鍵。說白了，就是教你怎么民主怎么集中。我們的理念也變了，每個人都是重要的，你的發(fā)言都是有價值的?！迸嗣老阏f。

培訓的價值固然不容低估，最豐富的治理創(chuàng)新永遠在課堂之外。采訪期間，天井湖社區(qū)參與式的糾紛調解和自治拆遷給記者留下了很深的印象。

每遇到糾紛，社區(qū)先把所有的利益相關者召集到一起，再邀請律師、法官和相關專家等專業(yè)人士，有時候還邀請記者過來?！笆裁词虑槎紨[在桌面上說，有專業(yè)人士的意見，有媒體的監(jiān)督，結果大家都很滿意。很多事情讓居民自己參與進來，不管結果怎么樣，他心服口服，更重要的是有了參與感?！迸嗣老阏f。

天井湖有個老舊小區(qū)還不到拆遷的標準，但居民要求拆遷的意愿強烈。為此，社區(qū)組織居民選了5個人成立自管小組，由他們和政府談判，規(guī)劃、國土等部門過來測算后，詳細解釋拆遷標準和政策，然后由自管小組向居民解釋為什么不拆遷。

高鵬稱這類糾紛調解小組和自治拆遷小組為臨時性社會組織，既解決了問題，又減輕了社區(qū)的負擔。這類有明確議題的臨時性社會組織在政府與居民之間營造了一個緩沖空間，政府面對的不再是原子化的怒氣沖沖的個人，居民也找到了與政府對話表達訴求的渠道。

無論是參與式治理能力的培訓，還是社區(qū)在實際工作中參與式治理的實踐，既培育了居民的自治能力和社會力量，也提升了社區(qū)干部和社區(qū)工作者治理社區(qū)的能力，社區(qū)的負擔大為減輕。參與式治理最需要的是常態(tài)化的載體和平臺，有生長能力、可持續(xù)的載體無疑是社區(qū)社會組織。

培育社會組織“糅合”了什么？

在姚學明看來，社會組織的培育和發(fā)展對于提升居民自治和加強公共服務是“一個保障”，說到“保障”時，她特別停頓了一下，以示強調。社會組織對于提升居民自治這個作用自不用說，為何政府的公共服務需要它來保障呢？

采訪期間，幾個社區(qū)的負責人都告訴記者，現在居民可以分為兩種，政策需求群體和非政策需求群體。前者需要的是通常意義上的公共服務，職能部門通過在社區(qū)的公共服務中心就能基本滿足他們。而隨著社會階層的多元化，居民的需求呈現差異化，很多時候他們需要的不是政策，而是一些個性化的需求，但他們也求助于社區(qū)。社區(qū)的精力和資源有限，要滿足這個群體的需求，唯有培育社會組織。

另一個動力則是街道撤銷以后，政府、社會以及居民對社區(qū)的需求，或者說社區(qū)承擔的責任比過去的街道和社區(qū)都要重，光依靠政府資源顯然難以為繼。

與全國多數城區(qū)一樣，專業(yè)化、市場化的能獨立承擔公共服務職能的社會組織在銅官山還是不多。那就回到一個最根本的問題，如何培育和扶持他們？

2013年，銅官山全區(qū)健康體檢18399人，投入1755萬元購買基層社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務；投入135萬元開展居家養(yǎng)老服務；投入1877萬元推行社區(qū)基礎性物業(yè)管理服務。此外，城建、市容環(huán)衛(wèi)包括民政的一些項目全部拿出來向社會購買服務，社區(qū)里的一些小項目比如關愛精神病、關愛空巢老人、關愛重病患者等十幾個項目，都交給社會組織。

“必須要讓社會組織在成長的過程中有一杯羹。它要運轉，政府必須要給項目，通過項目給資金。項目化扶持既提升了其服務能力和專業(yè)能力，又鍛煉了隊伍。如果有序引導，社會組織的目標和政府的目標是一致的，就是共同把大公共服務這塊蛋糕做起來?！倍急蟾嬖V《決策》。

都斌所說的項目化扶持就是過去幾年銅官山著力推進的社會服務項目化。具體來說，就是把公共服務職能項目化、清單化，然后通過公開競爭、擇優(yōu)的形式把它市場化、社會化。

“這個是真正落到實處了，而且是我們所有各項工作的一個糅合！這里面不是簡單的培育社會組織，還有政府職能的轉變、觀念的轉變、公共資源供應方式的轉變。政府把一些治理的職能剝離出去，社會組織參與到政府治理中來，互相之間為了一個共同的目標不斷溝通磨合，共同成長。”昌紅梅告訴《決策》。

這個“糅合”可以概括為“兩個市場化”和“兩個倒逼”，政府將服務項目化，再通過政府資源市場化的方式培育社會組織，倒逼政府轉變職能。同時社會組織在獲取政府資源的過程中也有一個市場化，社會組織之間會有競爭，優(yōu)勝劣汰導致繁榮，倒逼社會組織不斷的規(guī)范化、專業(yè)化成長。

值得一提的是，撤銷街道以后，變大了的社區(qū)也促進了社會組織的繁榮?！吧鐓^(qū)變大以后，轄區(qū)內可供利用的資源多了，社會組織也變多變大了，參與的人也多了，資源產生一種聚合效應。特別是轄區(qū)的社會組織之間也會產生競爭，專業(yè)性和能力得到提高?！甭莳{山社區(qū)書記何旭容告訴記者。