■王 剛

一些事業(yè)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)偏離了國(guó)家和公眾的需要，偏離了社會(huì)事業(yè)發(fā)展的基本要求和規(guī)范，導(dǎo)致社會(huì)服務(wù)供給低效、服務(wù)尋租、部門利益及資源不合理配置等各類問題。

自2011年3月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》制定出臺(tái)以來，依據(jù)“在清理規(guī)范基礎(chǔ)上，按照社會(huì)功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為三個(gè)類別。對(duì)承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對(duì)從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強(qiáng)化其公益屬性”的原則，全國(guó)各地掀起了以分類為指導(dǎo)的新一輪事業(yè)單位改革。

按照此邏輯，分類改革后，最終留下的將是公益類事業(yè)單位。公益類事業(yè)單位將成為我國(guó)事業(yè)單位改革的下一步著力點(diǎn)。那么后分類視野下的事業(yè)單位改革將路向何方？

大處著眼：以服務(wù)有效供給為目標(biāo)，強(qiáng)化公益性

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的迅猛變化、人們生活水平的提高，公眾對(duì)公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)全方位、多樣化和多元化的趨勢(shì)。目前，我國(guó)存在著快速增長(zhǎng)的公共需求與公益服務(wù)供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質(zhì)量和效率不高的現(xiàn)實(shí)困境。而（公益）事業(yè)單位是國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織，主要包括不以營(yíng)利為目的的教育機(jī)構(gòu)、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、社會(huì)公共文化機(jī)構(gòu)、社會(huì)公共體育機(jī)構(gòu)和社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等。

作為我國(guó)政府提供公共服務(wù)的主要載體，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)就是為社會(huì)公眾提供高效優(yōu)質(zhì)的公益性服務(wù)。因此，后分類視野下的（公益）事業(yè)單位改革首要目的，也是最重要的指導(dǎo)原則就是：改革要以提升（公益）事業(yè)單位公益服務(wù)供給效率和能力，實(shí)現(xiàn)公益服務(wù)有效供給為最終目標(biāo)，不斷強(qiáng)化其公益性。要明確改革目標(biāo)，保持和強(qiáng)化事業(yè)單位公益屬性，進(jìn)一步理順體制、完善機(jī)制、健全制度，充分調(diào)動(dòng)廣大工作人員的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，真正激發(fā)事業(yè)單位生機(jī)與活力，不斷提高公益服務(wù)水平和效率，促進(jìn)公益事業(yè)大力發(fā)展，切實(shí)為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公益服務(wù)。

細(xì)處入手：深化管理運(yùn)行機(jī)制改革

（公益）事業(yè)單位的管理運(yùn)行機(jī)制的改革主要包括人事制度、收入分配制度、社會(huì)保險(xiǎn)制度等。

首先，深化（公益）事業(yè)單位的人事制度改革。按照2014年7月出臺(tái)的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，以轉(zhuǎn)換用人機(jī)制和搞活用人制度為核心，以健全聘用制度和崗位管理制度為重點(diǎn)，建立權(quán)責(zé)清晰、分類科學(xué)、機(jī)制靈活、監(jiān)管有力的事業(yè)單位人事管理制度；加快推進(jìn)職稱制度改革；對(duì)不同類型事業(yè)單位實(shí)行分類人事管理，依據(jù)編制管理辦法分類設(shè)崗，實(shí)行公開招聘、競(jìng)聘上崗、按崗聘用、合同管理。

其次，進(jìn)一步深化（公益）事業(yè)單位的收入分配制度改革。以完善工資分配激勵(lì)約束機(jī)制為核心，健全符合事業(yè)單位特點(diǎn)、體現(xiàn)崗位績(jī)效和分級(jí)分類管理要求的工作人員收入分配制度。結(jié)合規(guī)范事業(yè)單位津貼補(bǔ)貼實(shí)施績(jī)效工資，進(jìn)一步做好義務(wù)教育學(xué)校、公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生等（公益）事業(yè)單位實(shí)施績(jī)效工資工作；各地區(qū)各部門要根據(jù)改革進(jìn)程，探索對(duì)不同類型事業(yè)單位實(shí)行不同的績(jī)效工資管理辦法，分步實(shí)施到位。不斷完善（公益）事業(yè)單位的工資正常調(diào)整機(jī)制。

第三，推進(jìn)（公益類）事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度改革。完善（公益）事業(yè)單位及其工作人員參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)政策，逐步建立起獨(dú)立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保險(xiǎn)體系。（公益）事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，個(gè)人繳費(fèi)全部記入個(gè)人賬戶。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金單獨(dú)建賬，實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，基本養(yǎng)老金實(shí)行社會(huì)化發(fā)放。實(shí)行“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”，對(duì)改革前參加工作、改革后退休的人員，妥善保證其養(yǎng)老待遇水平，平穩(wěn)過渡、合理銜接，保持國(guó)家規(guī)定的待遇水平不降低。建立（公益）事業(yè)單位工作人員職業(yè)年金制度。統(tǒng)籌考慮企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)離退休人員養(yǎng)老待遇水平。

重構(gòu)關(guān)系：從隸屬依附到合作伙伴

重構(gòu)關(guān)系主要是重新構(gòu)建政府與（公益）事業(yè)單位的關(guān)系，根據(jù)“政事分開”、“管辦分離”的原則，解構(gòu)政府部門政事一體，管辦合一的職能結(jié)構(gòu)，正確界定和處理好政府與（公益）事業(yè)單位的關(guān)系，從傳統(tǒng)的隸屬依附關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楹献骰锇殛P(guān)系。

一是實(shí)行政事分開、管辦分離，理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系。行政主管部門要加快職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新管理方式，減少對(duì)事業(yè)單位的微觀管理和直接管理，強(qiáng)化制定政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和監(jiān)督指導(dǎo)等職責(zé)，進(jìn)一步落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)。對(duì)面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，積極探索管辦分離的有效實(shí)現(xiàn)形式，逐步取消行政級(jí)別。對(duì)不同類型事業(yè)單位實(shí)行不同的機(jī)構(gòu)編制管理，科學(xué)制定機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)，合理控制總量，著力優(yōu)化結(jié)構(gòu)，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督管理。

二是建立健全法人治理結(jié)構(gòu)。面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，探索建立理事會(huì)、董事會(huì)、管委會(huì)等多種形式的治理結(jié)構(gòu)，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，提高運(yùn)行效率，確保公益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。不宜建立法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位，要繼續(xù)完善現(xiàn)行管理模式。通過政事分開、管辦分離、法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，打破它們與政府的隸屬和掛靠關(guān)系，給予組織管理者日常管理的自由，明確組織的責(zé)任關(guān)系，享有財(cái)務(wù)、人事、決策等管理自主權(quán)，使政府從微觀的事業(yè)單位公益服務(wù)事務(wù)中脫身，只負(fù)責(zé)宏觀的制定整體的服務(wù)政策、規(guī)劃服務(wù)的發(fā)展方向、探索科學(xué)合理的財(cái)政支持方式以及監(jiān)督和評(píng)估服務(wù)質(zhì)量等方面，從而用合作精神和信任代替“指揮和控制”監(jiān)管中普遍存在的對(duì)抗關(guān)系。從根本上改變（公益）事業(yè)單位和政府之間的隸屬依附關(guān)系，形成合作伙伴關(guān)系。

轉(zhuǎn)變方式：以事為中心，探索政府向事業(yè)單位購(gòu)買服務(wù)

傳統(tǒng)的政府通過（公益）事業(yè)單位供給公益服務(wù)的方式，是一種以“人”為中心的按照事業(yè)單位人員編制進(jìn)行直接撥款的方式。從某種意義上說，以往我國(guó)的“社會(huì)事業(yè)”是由事業(yè)單位構(gòu)成的，而社會(huì)事業(yè)的經(jīng)費(fèi)基本上是按事業(yè)單位的“人頭”撥的，至于事業(yè)單位干不干事，干多干少，干好干壞，對(duì)于經(jīng)費(fèi)的影響并不大。雖然政府集社會(huì)服務(wù)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一體，但是卻對(duì)事業(yè)單位提供的社會(huì)服務(wù)往往既沒有明確的前期計(jì)劃審核，也缺乏有效的事后績(jī)效評(píng)估，以至于許多事業(yè)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)內(nèi)容和方式偏離了國(guó)家和公眾的需要，偏離了社會(huì)事業(yè)發(fā)展的基本要求和規(guī)范，導(dǎo)致社會(huì)服務(wù)供給低效、服務(wù)尋租、部門利益及資源不合理配置等各類問題。因此，要把這種“養(yǎng)人”方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤梆B(yǎng)事”的方式，主要是根據(jù)（公益）事業(yè)單位生產(chǎn)和提供的公益服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行撥款和付費(fèi)。

基于我國(guó)的（公益）事業(yè)單位在組織屬性上與國(guó)外的非營(yíng)利組織具有特定的共同性，即非企業(yè)性和非營(yíng)利性，其承擔(dān)的社會(huì)功能也具有共同性，可以借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府與非營(yíng)利組織之間的服務(wù)生產(chǎn)和提供的合同契約方式。政府可以通過與事業(yè)單位簽訂公益服務(wù)供給的合同契約，以（公益）事業(yè)單位所生產(chǎn)和提供的公益服務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，政府依據(jù)其所生產(chǎn)和提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行撥款和付費(fèi)，不斷探索政府向（公益）事業(yè)單位購(gòu)買公益服務(wù)的方式。

依據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中，“承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的，劃入公益一類；承擔(dān)高等教育、非營(yíng)利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場(chǎng)配置資源的，劃入公益二類”的公益事業(yè)單位的劃分法，在健全服務(wù)標(biāo)的（項(xiàng)目）的確定（風(fēng)險(xiǎn)、成本、效益分析），招標(biāo)的過程（制作和發(fā)出意向邀請(qǐng)函、評(píng)估回應(yīng)、發(fā)布項(xiàng)目概要、評(píng)標(biāo)等），合同簽訂（建立談判框架、公證審查、服務(wù)權(quán)力授予、資金提供等），監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制（合同管理、質(zhì)量監(jiān)督、績(jī)效評(píng)估等）等政府購(gòu)買流程的基礎(chǔ)上，可以探索兩種政府向事業(yè)單位購(gòu)買服務(wù)的方式：

針對(duì)公益一類事業(yè)單位，不宜也不能推入外部市場(chǎng)完全由市場(chǎng)配置資源的，可以建立依賴關(guān)系內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買模式，培育內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)進(jìn)行內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，以解決依賴關(guān)系所帶來的服務(wù)供給低效和程序不透明問題。關(guān)鍵在于通過一定的程序和機(jī)制設(shè)計(jì)：政府首先確定購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的項(xiàng)目，公開面向該服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)部所有符合資質(zhì)的公益事業(yè)單位進(jìn)行招標(biāo)，讓符合條件的公益事業(yè)單位在獨(dú)立第三方的監(jiān)督下競(jìng)標(biāo)，然后由政府向中標(biāo)者購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，簽訂購(gòu)買合同，并對(duì)服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和績(jī)效評(píng)估。

對(duì)于公益二類事業(yè)單位，可以部分通過外部競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)進(jìn)行資源配置的，應(yīng)建構(gòu)依賴關(guān)系外部競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買模式，與其他服務(wù)主體之間展開競(jìng)爭(zhēng)。與依賴關(guān)系內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買模式不同，此模式形成的是外部競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，通過公益事業(yè)單位與其他社會(huì)服務(wù)主體之間的競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到社會(huì)服務(wù)有效供給的目的。政府依據(jù)公眾的服務(wù)需求，確定要購(gòu)買的服務(wù)項(xiàng)目，并向包括依賴關(guān)系和獨(dú)立關(guān)系在內(nèi)的所有符合資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)主體進(jìn)行公開招標(biāo)，各服務(wù)提供主體之間進(jìn)行公開、公平的競(jìng)爭(zhēng)，最后向中標(biāo)者購(gòu)買服務(wù)，并對(duì)服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督與績(jī)效評(píng)估。需要強(qiáng)調(diào)的是，此模式推行的關(guān)鍵在于政府要在依賴關(guān)系的公益事業(yè)單位與獨(dú)立關(guān)系的社會(huì)組織的競(jìng)爭(zhēng)中保持中立，競(jìng)爭(zhēng)中立確保了對(duì)私營(yíng)部門投標(biāo)的分析不會(huì)僅因?yàn)橹匦路峙錂C(jī)制或者影響私營(yíng)或公共部門的其他政策安排而發(fā)生偏頗。