謝紅莉，周芬，汪春龍，趙飛飛，金曉冬，潘妤

（1.溫州醫(yī)科大學(xué)，浙江 溫州 325035，1.公共政策與社會(huì)發(fā)展研究所、浙江省流行病衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)學(xué)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室；2.第一臨床醫(yī)學(xué)院）

·公共衛(wèi)生研究·

我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件SARS與H7N9應(yīng)急處置評(píng)價(jià)

謝紅莉1，2，周芬1，汪春龍2，趙飛飛1，金曉冬1，潘妤1

（1.溫州醫(yī)科大學(xué)，浙江 溫州 325035，1.公共政策與社會(huì)發(fā)展研究所、浙江省流行病衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)學(xué)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室；2.第一臨床醫(yī)學(xué)院）

目的：通過對(duì)SARS和H7N9禽流感的應(yīng)急處置的研究，對(duì)我國在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的應(yīng)急處置進(jìn)行評(píng)價(jià)。方法：比較和分析SARS和H7N9禽流感應(yīng)急處置的核心要素。結(jié)果：從SARS到H7N9應(yīng)急處置中應(yīng)急響應(yīng)指揮、信息傳遞、處置合作等突發(fā)公共衛(wèi)生事件核心要素有較大進(jìn)步，但仍存在缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的專業(yè)部門，缺乏執(zhí)行力，信息傳遞延遲等問題。結(jié)論：在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，環(huán)境問題日益嚴(yán)重的情況下，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系采取臨時(shí)性應(yīng)急指揮中心為主，其他部門配合的模式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，因此需要進(jìn)一步正視問題，提高認(rèn)識(shí)，建立完善的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置體系。

公共衛(wèi)生事件；SARS；H7N9禽流感；應(yīng)急處置；評(píng)價(jià)

1 概況

2002年11月16日，嚴(yán)重急性呼吸系統(tǒng)綜合征（SARS）首先出現(xiàn)在廣東佛山。2003年2月3日至14日廣東發(fā)病進(jìn)入高峰，病原不清，但傳染性很高。2月18日中國疾病研究中心宣布，廣東嚴(yán)重呼吸道綜合征的病原基本可以確定為衣原體。3月6日，北京接到第1例輸入性非典病例。3月15日世界衛(wèi)生組織將此疾病改稱SARS。截至2003年6月底，僅中國內(nèi)地就有5 327人患病，349人死亡；另有中國香港地區(qū)1 755人患病，298人死亡，中國臺(tái)灣地區(qū)671人患病，84人死亡，中國澳門地區(qū)1人患病，無死亡。截至2003年8月5日，29個(gè)國家報(bào)告臨床診斷病例8 422例，死亡916例，報(bào)告病例的平均病死率為9.3%[1]。

2013年3月31日，國家疾控中心發(fā)布消息稱，在上海發(fā)現(xiàn)人傳染新型H7N9禽流感病毒。4月2日，上海啟動(dòng)流感流行應(yīng)急預(yù)案三級(jí)響應(yīng)，并成立流感聯(lián)防聯(lián)治小組。4月3日，國家衛(wèi)計(jì)委發(fā)布了《人感染H7N9禽流感疫情防控方案》等文件，成了此后國內(nèi)防控H7N9禽流感疫情的指導(dǎo)性文件。4月10日進(jìn)一步印發(fā)了《人感染H7N9禽流感診療方案（2013年第2版）》，包含人感染H7N9禽流感醫(yī)療救治處置流程圖，下發(fā)地方政府。此次H7N9疫情暴發(fā)后，中央政府和地方政府立即采取了一系列積極的防控措施，有效防止了疫情的進(jìn)一步蔓延。截至2014年2月18日，已累計(jì)報(bào)告病例347例，死亡109例[2]。

從SARS到H7N9這兩次重大疫情中可以找到共同點(diǎn)，都是首例在中國發(fā)現(xiàn)；都最先從沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)生。這些共同點(diǎn)表明我國可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。筆者對(duì)SARS和H7N9我國在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的應(yīng)急處置進(jìn)行研究，拋磚引玉，旨在探討建立健全完善的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置體系。

2 兩次疫情及應(yīng)急處置情況比較

2.1 中國SARS疫情情況 見表1。在我國大陸所有SARS患者中，醫(yī)護(hù)人員發(fā)病1 002人，占19%。

表1 中國SARS疫情情況

2.2 中國H7N9禽流感疫情情況 見表2。

表2 H7N9病毒發(fā)病情況

2.3 SARS與H7N9情況的比較 見表3。自2002年11月16日廣東佛山發(fā)現(xiàn)首例SARS病例，直至2003年1月廣州首次報(bào)告SARS病例，在經(jīng)歷了1個(gè)多月的始發(fā)期后，擴(kuò)散到全國各地區(qū)，2003年8月16日下午16時(shí)，衛(wèi)生部宣布全國非典型肺炎零病例，SARS在我國肆虐272 d，直接導(dǎo)致數(shù)千人發(fā)病，數(shù)百人死亡；2013年2月19日第1例H7N9患者李某身體不適入院，2013年3月30日國家衛(wèi)計(jì)委通報(bào)第1例 H7N9病例，歷經(jīng)39 d；此次H7N9疫情暴發(fā)后，中央政府和地方政府立即采取了一系列積極的防控措施有效防止了疫情的進(jìn)一步蔓延，2013年6月未發(fā)現(xiàn)新增病例，至此，疫情得到控制。該病毒從發(fā)生到結(jié)束歷經(jīng)60余天，患者分布于全國10省市和臺(tái)灣地區(qū)。對(duì)比十年前的SARS處置過程發(fā)現(xiàn)中國的傳染病疫情處置能力得到較大提高[3]。

2.4 政府發(fā)揮的指揮和主導(dǎo)作用 見表4。通過對(duì)比可以看出在H7N9疫情處置過程中政府無論在反應(yīng)時(shí)間、應(yīng)急預(yù)案和緊急響應(yīng)等方面都比SARS時(shí)有明顯的進(jìn)步。

表3 SARS與H7N9情況的比較

表4 政府指揮、主導(dǎo)作用比較

自SARS之后，我國逐步建立起的中央、省、市、縣四級(jí)響應(yīng)指揮體系（見圖1），在此次H7N9禽流感防治中發(fā)揮了重要作用。

2.5 信息發(fā)布情況比較 見表5。在SARS初期，地方政府封鎖消息，受眾無法了解危機(jī)的真相，“官本位”的傳播思維強(qiáng)調(diào)的是維護(hù)政府形象與社會(huì)穩(wěn)定；認(rèn)為對(duì)危機(jī)信息的報(bào)道會(huì)危及社會(huì)的穩(wěn)定，造成恐慌。H7N9爆發(fā)后，以“民本位”的傳播觀念下，政府第一時(shí)間組織救援，并且對(duì)外發(fā)布疫情信息，提醒公眾做好病毒的科學(xué)預(yù)防。

圖1 我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件四級(jí)響應(yīng)指揮體系

SARS時(shí)代，政府通過傳統(tǒng)媒體向受眾傳遞信息的過程是單向性的，受眾是信息傳播的接受者，與政府之間不發(fā)生或很少發(fā)生互動(dòng)關(guān)系，因而政府很難得到信息反饋。而自媒體環(huán)境下，通過自媒體的互動(dòng)功能，公民之間以及公民與政府相關(guān)部門之間能夠進(jìn)行互動(dòng)溝通。這種信息互動(dòng)，不僅有助于公民危機(jī)后的自救，而且有助于對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督以及政府危機(jī)決策的民主化和科學(xué)化。SARS爆發(fā)之后，政府工作主要停留在對(duì)病毒本身的認(rèn)定上，以安慰公眾以及強(qiáng)調(diào)正在進(jìn)行病毒的研究為主。對(duì)于公眾需要了解到的病毒傳染性、死亡人數(shù)、預(yù)防措施等并沒有在第一時(shí)間給予主動(dòng)答復(fù)。公眾因?yàn)槿狈?duì)病毒危害的認(rèn)識(shí)，以及后來由于謠言彌漫導(dǎo)致的各種恐慌心理，釀成危機(jī)發(fā)生之后的“二次危機(jī)”。H7N9爆發(fā)之后，政府采取正確的信息發(fā)布步驟，首先向公眾及時(shí)公布疫情信息，病發(fā)地點(diǎn)，傳染性以及死亡人數(shù)等信息及時(shí)更新，大大降低了謠言傳播的機(jī)會(huì)，減弱受眾因?yàn)樾畔⒉淮_定造成的恐慌心理。表5可看出H7N9禽流感的信息發(fā)布做到了及時(shí)、透明與公開。

表5 SARS和H7N9在政府傳播上的轉(zhuǎn)變

2.6 公共衛(wèi)生應(yīng)急理念比較 見表6。從表中可知，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急體系初步建立，公共衛(wèi)生應(yīng)急理念從“事后應(yīng)對(duì)”到“提前預(yù)防”的轉(zhuǎn)變，說明公共衛(wèi)生應(yīng)急的核心精神已深入人心。

表6 公共衛(wèi)生應(yīng)急理念的比較[4]

3 討論

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件[5]。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的核心要素包括了應(yīng)急組織框架結(jié)構(gòu)與指揮體系、法律法規(guī)和制度建設(shè)、醫(yī)療救治、信息報(bào)告、發(fā)布與交流及后勤保障等內(nèi)容。這兩次重大疫情都是首例在中國發(fā)現(xiàn)；都最先從沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)生。這些共同點(diǎn)表明我國長三角、珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，環(huán)境問題越來越突出，可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，我國新病毒的發(fā)現(xiàn)，必須經(jīng)過兩家P3實(shí)驗(yàn)室同時(shí)確認(rèn)，再報(bào)送國家疾病預(yù)防控制中心進(jìn)行復(fù)核，由國家統(tǒng)一發(fā)布。此次H7N9經(jīng)由長三角地區(qū)暴發(fā)，作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，科技發(fā)展水平國際領(lǐng)先，但其病毒檢測(cè)結(jié)果尚不具備公信力，必須報(bào)送中央進(jìn)行復(fù)檢才能確認(rèn)公布。上海首例患者去世后，當(dāng)?shù)蒯t(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)及時(shí)開展相關(guān)實(shí)驗(yàn)室篩查與檢測(cè)，發(fā)現(xiàn)患者疑似感染H7流感病毒，將標(biāo)本送中國疾病預(yù)防控制中心分離出了3株H7N9禽流感病毒。從3月上旬到3月29日中國疾病預(yù)防控制中心分離出3株H7N9禽流感病毒，時(shí)間過去20多天，用時(shí)過長可能貽誤防治時(shí)機(jī)[6]。

公共衛(wèi)生應(yīng)急處置系統(tǒng)，應(yīng)該適當(dāng)權(quán)力下移，在以國家疾控中心為主的管理下，設(shè)立分中心，行屬地化管理模式。分中心配備同等條件的實(shí)驗(yàn)室監(jiān)測(cè)診斷技術(shù)，新型病毒的通報(bào)可采取兩種響應(yīng)模式，強(qiáng)化分中心的職責(zé)和權(quán)利。一旦檢測(cè)到新病毒，應(yīng)立即采取相應(yīng)防控措施，在所轄地區(qū)發(fā)布信息預(yù)警和防范宣傳教育，盡可能在最短的時(shí)間內(nèi)作出響應(yīng)，遏制疫情的蔓延。同時(shí)上報(bào)到中國疾病預(yù)防控制中心并告知其他分中心，無需再次復(fù)核標(biāo)準(zhǔn)，一旦發(fā)生信息失誤或所在地政府或衛(wèi)生部門存在故意隱瞞、緩報(bào)、謊報(bào)等行為必須進(jìn)行相應(yīng)的行政處罰[3]。

目前我國的傳染病直報(bào)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)覆蓋到縣鄉(xiāng)，可以說取得了巨大的進(jìn)展，但仍存在較大問題。突發(fā)公共衛(wèi)生事件疫情報(bào)告不規(guī)范，鄉(xiāng)、村兩級(jí)疫情報(bào)告工作落后，村醫(yī)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院部分醫(yī)師對(duì)傳染病的診斷水平較低，經(jīng)常漏報(bào)甚至不報(bào)，延誤對(duì)疫情的控制；衛(wèi)生應(yīng)急技術(shù)落后，專業(yè)技術(shù)人員少；檢測(cè)檢驗(yàn)設(shè)施、設(shè)備落后等。我國的基礎(chǔ)教育往往偏重于對(duì)學(xué)生智力的培養(yǎng)和對(duì)學(xué)習(xí)成績的重視，素質(zhì)教育的成果仍有待檢驗(yàn)。特別是公共衛(wèi)生在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的長期缺失，導(dǎo)致公民醫(yī)學(xué)健康知識(shí)嚴(yán)重匱乏。

通過上述的對(duì)比分析，可以得出我國公共衛(wèi)生事業(yè)取得進(jìn)步與成就，但是，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系采取“臨時(shí)性應(yīng)急指揮中心為主，其他部門配合”模式，由于各部門的條塊分割、職能交叉現(xiàn)象，使得政府各部門缺乏對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件處置共同應(yīng)對(duì)的意識(shí)，往往出現(xiàn)各單位橫向職責(zé)分工不明確，溝通不及時(shí)的局面，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的專業(yè)部門，難以形成資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的合力[7]。如此的機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏執(zhí)行力，結(jié)果往往是由于相關(guān)部門的疏忽，或信息傳遞的延誤導(dǎo)致疫情難以控制，帶來更大的損失。

我國公共衛(wèi)生突發(fā)事件處置事業(yè)的進(jìn)步經(jīng)歷了一個(gè)艱難痛苦的過程。只要能從SARS和H7N9禽流感疫情中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，正視問題，提高認(rèn)識(shí)，一個(gè)完善的公共衛(wèi)生體系一定能早日建成。

[1] 李健. 從對(duì)SARS到H7N9禽流感的應(yīng)對(duì)看疾控理念的嬗變[J]. 中國衛(wèi)生產(chǎn)業(yè), 2013(27): 35-36.

[2] 農(nóng)業(yè)部《全國家禽H7N9流感根除計(jì)劃(征求意見稿)》[EB/OL][2014-02-22]http://xxgk.huaibei.gov.cn/gov/jcms_ files/jcms1/web191/site/art/2014/2/20/art_20065_317300. html.

[3] 袁素維, 俞曄, 張哲, 等. 從H7N9看我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系存在的問題及其對(duì)策[J]. 中國預(yù)防醫(yī)學(xué)雜志, 2013, 14(10): 797-800.

[4] 黃飛, 趙國香, 何劍峰. 我國突發(fā)傳染病事件應(yīng)急管理的現(xiàn)狀與展望——從SARS到人感染H7N9禽流感[J]. 中國應(yīng)急管理, 2013(6): 13-17.

[5] 薛一靜. 新世紀(jì)以來中國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理研究中的若干理論問題[J]. 中國應(yīng)急救援, 2012, 7(2): 22-25.

[6] 徐德忠, 張揚(yáng), 王波, 等. 人感染H7N9禽流感分布異常及其異常起源之可能[J]. 中華疾病控制雜志, 2013, 17(8): 645-649.

[7] 張紅. 我國突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的缺陷及其完善[J]. 行政法學(xué)研究, 2008(3): 9-15.

（本文編輯：吳昔昔）

The emergency disposal of the evaluation of public health emergencies of H7N9 and SARS in China

XIE Hongli1,2, ZHOU Fen1, WANG Chunlong2, ZHAO Feifei1, JIN Xiaodong1, PAN Yu1.
1.The Institute of Public Policy and Social Development of Wenzhou Medical University, the Key Laboratory of Health Statistics of Epidemiology Zhejiang Province, Wenzhou, 325035; 2.The First Clinical College of Wenzhou Medical University, Wenzhou, 325035

Objective:Through the research emergency disposal of our country public health emergency of SARS and H7N9 avian fu, public health emergency disposal in our county is evaluated.Methods:The core elements of emergency SARS and H7N9 avian fu were compared and analyzed.Results:From SARS to H7N9 the core elements of the emergency response command, information transfer and treatment of cooperation in public health emergencies of emergency disposal had made progress, but there were some questions, such as the lack of unifed coordination agency and executive force, delay of information transmission.Conclusion:Under the condition of rapid economic development, increasingly serious environmental problems, the mode that temporary emergency command center is given priority and cooperate with other departments is facing serious challenges, so we need to face problems, raise awareness, so that we can establish a perfect public health emergency disposal.

public health emergency; SARS; H7N9 avian infuenza; emergency disposal; evaluation

R18

B

1000-2138（2014）10-0768-04

2014-05-25

浙江省科技計(jì)劃項(xiàng)目（2013C35019）；浙江省教育廳科研基金資助項(xiàng)目（Y201120206）。

謝紅莉（1960-），女，浙江溫州人，碩士生導(dǎo)師，研究員。