文/陳文權(quán) 、許 可

從地方政府創(chuàng)新案例談我國政府治理路徑

文/陳文權(quán) 、許 可

作者近照

2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面深化若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）指出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。政府治理是國家治理的重要組成部分，本文試圖通過對地方政府創(chuàng)新實踐分析，探索進一步提升我國政府治理能力的路徑。

一、地方政府治理實踐案例介紹

治理理論傳入我國已有十余年，各地方政府在政府治理實踐中有許多創(chuàng)新案例。本文選取三個案例與大家分享，通過對有關(guān)案例進行簡短陳述有利于理解政府治理特征。

（一）浙江省杭州市：“開放式?jīng)Q策”探索

為追求杭州市的進一步發(fā)展，為加快杭州轉(zhuǎn)型升級，打造“精致、和諧、大氣、開放”的杭州，杭州市開始探索“開放式?jīng)Q策”新制度?！伴_放式?jīng)Q策”是公共治理方式的創(chuàng)新，擴大公民有序參與政治的渠道的新途徑。

杭州市“開放式?jīng)Q策”為追求“公平、公開、參與、互動”，進行了一系列的制度建設。第一，是建立市政府決策事項事前公示、聽證制度，涉及群眾切身利益的行政規(guī)章在正式?jīng)Q策前必須通過相關(guān)政府門戶網(wǎng)站、報刊、廣播、電視等媒體進行公示；第二，建立人大代表、政協(xié)委員列席市政府常務會議制度，規(guī)定在重大規(guī)劃方案制定前，應主動征求人大代表、政協(xié)委員的意見；第三，建立市民代表和專家列席市政府常務會議制度，市民與專家可以參與市政府常務會議的重大行政事項決策；第四，建立市政府常務會議向媒體開放制度；第五，實現(xiàn)市政府常務會議網(wǎng)絡互動交流；第六，推行《政府工作報告》“兩會前社會公示制度”；第七，開放式?jīng)Q策向區(qū)縣市延伸。杭州市“開放式?jīng)Q策”深化了政務公開的形式，擴大了公民參與政治的途徑。

杭州市的“開放式?jīng)Q策”創(chuàng)新實踐活動為培養(yǎng)公民參與政治意識、提高公民參與積極性和能力提供了平臺；降低了社會收集相關(guān)信息的成本，通過運用網(wǎng)絡等技術(shù)，節(jié)約了市民提供意見的時間成本；提高了政府科學決策的能力，使政策更具有可操作性；優(yōu)化了政府的形象，政府以平等的地位與公民進行有效溝通，塑造責任政府和透明政府，不再是“玻璃缸里的金魚”。

（二）河北省灤南縣：推行“三問決策制”，贏得民心

灤南縣位于河北省唐山市東南部，出于歷史等多種原因，經(jīng)濟社會發(fā)展一度滯后，群眾對發(fā)展狀況不滿，各種社會矛盾突出，為抓住發(fā)展機遇，灤南縣相關(guān)領導干部下鄉(xiāng)調(diào)研，歸納整理意見600多條，探索科學決策。

所謂“三問決策制”是指決策前、實施中和完成后三個階段注重群眾意見的收集與整理，制定科學、民主決策。主要做法：（1）決策前問需于民，干什么由群眾說了算，具體做法是廣泛征求民意、事關(guān)民生的重大決策，如勞動就業(yè)等，出臺前有針對性地征求民意；（2）實施中問計于民，怎么干由群眾當參謀，具體做法是依法公示決策事項，定期通報工作進展，及時督辦糾偏，對在決策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏離目標行為及時糾正、自覺接受社會監(jiān)督，維護群眾利益；（3）完成后問效于民，干的好壞由群眾來評判，具體做法是把重點工作完成情況交給群眾評判。灤南縣委縣政府通過“三問決策制”問政于民，與群眾共同治理灤南，共同致力于“平安灤南”的建設。

通過“三問決策制”平臺，灤南縣理清了發(fā)展思路，找到一條符合灤南實際的科學發(fā)展道路，灤南縣的政府創(chuàng)新實踐活動得到了較好的效果。

（三）吉林省安圖縣委縣政府：群眾訴求服務平臺創(chuàng)新

安圖縣自2010年“7.28”特大洪災后，為解決群眾上訪頻繁、行政手段單一等問題，安圖縣創(chuàng)建群眾訴求服務平臺，真正讓群眾表達個性化意見。

安圖縣群眾訴求服務平臺運行機構(gòu)可以概括為“四位一體、三個平臺、一個頻道的全流程、全覆蓋的訴求服務網(wǎng)絡”：“四位一體”是指行政接訪、法律援助、民事民議、紀檢督查部門四部分共同處理群眾相關(guān)事宜；“三個平臺”是指評理平臺、說事平臺、建言平臺解決民生需求；“一個頻道”指《安圖民聲》頻道，對群眾訴求事例進行曝光和跟蹤報道。

安圖縣通過創(chuàng)建群眾訴求服務平臺，擴大群眾參與自身利益訴求的機會，為解決群眾利益難題提供了創(chuàng)新的制度。群眾訴求服務平臺始終堅持變“領導決策”為“公眾參與決策”，實現(xiàn)公眾與政府部門的有機合作，發(fā)揮公眾應有的參與作用。

二、從地方政府創(chuàng)新實踐案例看政府治理特征

上述案例強調(diào)公民在政府決策中的參與作用，政府與公民是一種平等、合作、資源共享的狀態(tài)，而非管理者與被管理者的關(guān)系。

（一）政府創(chuàng)新實踐案例體現(xiàn)了政府治理的多元主體性

多元主體參與性是治理的主要特征之一。在政府治理過程中，同樣強調(diào)政府公共部門主體之外的主體參與政府活動，政府不再單向地實施管理行為，而更加注重與多樣主體的互動。杭州市“開放式?jīng)Q策”的創(chuàng)新實踐強調(diào)從草案的提出、方案討論到?jīng)Q策實施完整過程向市民和媒體公開，組織公眾依法有序參與決策過程。杭州市“開放式?jīng)Q策”創(chuàng)新實踐活動中，決策者不僅限于政府，同時鼓勵公民積極獻言獻策，實現(xiàn)了兩者的良性互動。將公民與媒體引入杭州市決策討論并參與政府活動正是治理精神的體現(xiàn)之一。

吉林省安圖縣委縣政府建設群眾訴求服務平臺表明安圖縣政府深刻認識到人民群眾的主體地位，因此要擴大公眾參與，真正使群眾訴求得到有序反映、利益矛盾得到及時化解、公民權(quán)益得到有效維護。人民群眾是物質(zhì)財富和精神財富的創(chuàng)造者。創(chuàng)建群眾訴求服務平臺，充分考慮人民群眾的利益需求，并不僅僅強調(diào)政府的主導地位，同時注重了人民群眾的參與政府決策、政府政策執(zhí)行、政府評估和政府監(jiān)督的程度高低。安圖縣委縣政府為人民群眾的利益訴求搭建了良好的服務平臺，有利于人民群眾參與有效度的提高，讓人民群眾成為實質(zhì)意義上的主人。

（二）政府創(chuàng)新實踐案例體現(xiàn)了政府治理中的主體平等性

政府治理中的多元主體之間是平等的，不再是延伸或依附關(guān)系，不再是管理者與被管理者。灤南縣推行“三問決策制”的創(chuàng)新制度，實行民主決策，尊重民意，將民眾意見和建議納入考慮范圍。灤南縣將公民看作決策者，而不是單向的決策接受者。同時，灤南縣接受社會監(jiān)督，主要通過電話舉報、短信平臺和來信來訪等方式，受理社會各界對相關(guān)決策的舉報，灤南縣的創(chuàng)新實踐活動體現(xiàn)了政府治理過程中政府部門與社會公民的平等地位。

（三）政府創(chuàng)新實踐案例體現(xiàn)了政府治理中的互動合作性

政府治理中的另一特征是主體之間的互動合作。主體之間因經(jīng)濟、政治等原因相互聯(lián)系，日益復雜的行政事務使得單一的行政主體不能單獨高效地完成某項行政事務，因此需要多主體之間的相互合作。無論是浙江省杭州市的地方政府創(chuàng)新——開放式?jīng)Q策的實踐探索，還是縣（市）級的吉林省安圖縣的群眾訴求服務平臺，或是灤南縣推行“三問決策制”的推行，都顯示了合作的重要性和必要性。在這里的多方互動合作主要是政府公共部門與公民之間的相互合作。政府公共部門公布主要的政策方向與戰(zhàn)略方針，公民將自身需求和自身利益訴求向政府公共部門反應，政府公共部門與公民合作達成科學的、可行的、可持續(xù)的發(fā)展規(guī)劃藍圖，從而實現(xiàn)政府公共部門與公民的良性互動和雙贏。

（四）政府創(chuàng)新實踐案例體現(xiàn)了政府治理中的資源共享性

“資源共享”原指計算機網(wǎng)絡主體在互聯(lián)網(wǎng)平臺進行的資源互換行為。政府治理中的資源共享性是指在政府治理過程中，多元主體利用自身的優(yōu)勢和資源相互合作，實現(xiàn)總體目標的同時自身利益訴求得以實現(xiàn)。政府治理中的資源包括政府公共部門擁有的制度資源、公共的自然資源、相關(guān)政策資源等；作為治理主體之一的公民所擁有的資源主要為公民相關(guān)需求信息，如社區(qū)建設需求信息、相關(guān)教育需求信息等。吉林省安圖縣委縣政府的群眾訴求服務平臺創(chuàng)新實踐注重人民群眾的訴求信息，以制定更民主、更科學的民生政策；灤南縣的“三問決策制”的創(chuàng)新實踐注重政策制定前、實施中、完成后的尋訪工作，搜集決策前公共需求信息，告知國家政策。現(xiàn)今正處于大數(shù)據(jù)時代和信息大爆炸時代，如何運用好“信息”這一龐大資源是我國地方政府面臨的一大難題。

三、進一步提升我國政府治理能力現(xiàn)代化的啟示

通過以上我國地方政府創(chuàng)新案例的分析，給重慶市區(qū)縣政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府提升公共治理能力以啟示：

（一）進一步提高政府機關(guān)公務員的現(xiàn)代治理理念

在當今經(jīng)濟全球化進程加劇、國際形勢訊息萬變的環(huán)境中，中國公務員應樹立與之相適應的現(xiàn)代政府治理理念，提高公務員的政府治理能力?，F(xiàn)代政府治理理念包括民主政治的理念，注重公民在政府決策中的作用，是民主政治的體現(xiàn)；“陽光政府”理念，政府治理過程中應注意政府信息的公開，不再“暗箱操作”，將公務員的工作行為及其原因公開化，實現(xiàn)公務員與公民的互動；法治政府理念，政府活動要有法律法規(guī)或規(guī)范性文件依據(jù)，用法律規(guī)范政府行為，做到依法行政，等等。行政工作人員的政府治理理念直接關(guān)系到政府治理能力的高低。具體來說，公務員應樹立“服務”意識，而非“管理”意識。“為人民服務”要真正貫徹到行動上，拒絕做“語言上的巨人，行動上的矮子”。

（二）進一步發(fā)揮政府在公共治理中主導能力

在政府治理中，政府的角色從傳統(tǒng)的“事無巨細”的執(zhí)行者轉(zhuǎn)變到“頂層設計者”，政府主要的角色定位發(fā)生變化。計劃經(jīng)濟時期，政府的職責主要是經(jīng)濟管制，“政府的觸角伸到社會生活的各個方面”；在市場經(jīng)濟時期，政府是市場經(jīng)濟的“引導者”，而非“計劃者”?！稕Q定》指出，政府的職責和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化服務，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈；直接面向基層、量大面廣、由政府管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理。我國政府治理能力現(xiàn)代化依靠政府正確的角色定位和職能定位。

政府在發(fā)揮頂層設計作用時應注意實事求是?！稕Q定》指出，“全面深化改革，必須立足于我國長期處于社會主義初級階段這個最大的實際”。在制定改革方略時，各地方政府應做到從國情、省情、縣情、市情出發(fā)，制定科學的決策和改革方案。地方政府應在綜合分析當?shù)厍闆r后進行民主決策和科學決策，提高各項政策的可行度。

（三）大力培育多元主體在公共治理中的參與能力

政府治理的核心概念是多元主體的參與，包括政府、社會、企業(yè)和公民等主體。多樣主體的治理能力對政府治理能力的提升具有重要意義。公民的決策參與程度和有效度需政府進行引導。政府治理能力提高的同時應注意政府的調(diào)控和主導作用。

（四）運用新型問政技術(shù)工具，提高政府治理中官民互動能力

隨著互聯(lián)網(wǎng)的急速發(fā)展，政務微博作為新型的問政技術(shù)工具逐漸興起并在政府事務的治理中發(fā)揮重要作用。政務微博是指政府機構(gòu)或政府官員通過網(wǎng)絡實名注冊與認證，旨在信息發(fā)布與溝通的微博客賬戶。政務微博在政府形象塑造、社會管理創(chuàng)新、輿論引導等方面發(fā)揮了較大作用。通過搭建政務微博平臺，政府公共部門發(fā)布相關(guān)民生信息，公民可通過留言等方式與公共部門進行溝通，表達其個性化需求，促進政府公共部門與非公共部門之間的互動。政務微博的興起不僅是對《中華人民共和國政府信息公開條例》的回應和支持，更是應時之舉。

（五）進一步加強各功能區(qū)際間的合作能力

對于重大問題的治理，需加強省之間的合作，如河流污染治理、拐賣兒童犯罪、艾滋病預防等跨區(qū)域問題的解決。2014年4月28日下午，李克強總理在建設長江經(jīng)濟帶座談會上強調(diào)，要建立健全區(qū)域間互動合作機制，完善長江流域大通關(guān)體制，更好發(fā)揮市場對要素優(yōu)化配置的決定性作用。要高效地實現(xiàn)我國政府能力質(zhì)的飛越，需打破行政區(qū)域，形成競爭與合作的網(wǎng)絡狀關(guān)系，加強區(qū)域間的“無縫隙合作”?！爸卫怼睆娬{(diào)多元主體間的合作，包括橫向合作和縱向合作。在這里，橫向合作主要是指地方政府間的合作，縱向合作主要指中央政府與地方地府、上級政府與下級政府之間的合作，努力實現(xiàn)資源有效配置與共享，提高政府治理能力。

陳文權(quán)，中共重慶市委黨校公共管理學教研部主任、教授、碩士生導師，重慶市行政學會副會長；主要從事地方政府管理、公共人力資源管理研究。

許可，中共重慶市委黨校行政管理專業(yè)2013級碩士研究生，主要從事公共人力資源管理研究。