■易前良 周露

公共利益與社會(huì)問(wèn)責(zé)：檢視美國(guó)廣電改革運(yùn)動(dòng)*

■易前良 周露

按照“國(guó)家—社會(huì)—市場(chǎng)”的認(rèn)知框架，美國(guó)廣電改革運(yùn)動(dòng)是公民社會(huì)針對(duì)廣電媒體進(jìn)行的“社會(huì)問(wèn)責(zé)”，它與政府規(guī)制、媒體自律一起構(gòu)成多元制衡的問(wèn)責(zé)機(jī)制。無(wú)論政府、媒體還是公民社會(huì)，都不是公共利益的唯一監(jiān)護(hù)者，公共利益只有在它們彼此制衡中才能得到維護(hù)。媒介問(wèn)責(zé)不能過(guò)度依賴政府規(guī)制，應(yīng)該讓公民和社會(huì)積極參與其間，使之為媒介體制的創(chuàng)新帶來(lái)活力。

公共利益；社會(huì)問(wèn)責(zé)；美國(guó)廣電改革運(yùn)動(dòng)

1990年代以來(lái)，中國(guó)大陸以產(chǎn)業(yè)化為驅(qū)動(dòng)的廣電體制改革，極大地推動(dòng)了廣播電視事業(yè)的發(fā)展，但也不可避免地帶來(lái)一些問(wèn)題——商業(yè)邏輯的僭越日甚一日，一定程度上傷及公共利益。近年來(lái)，社會(huì)各界對(duì)此熱議不斷，國(guó)家廣電總局也頻發(fā)指令予以規(guī)制，凡此種種，折射出對(duì)廣電公共性危機(jī)的普遍焦慮。在此背景下，關(guān)注美國(guó)廣播電視史上的改革運(yùn)動(dòng)，檢視“社會(huì)”的力量如何就公共利益對(duì)媒體進(jìn)行問(wèn)責(zé)，可以豐富我們對(duì)國(guó)內(nèi)廣電事業(yè)發(fā)展的認(rèn)識(shí)。

美國(guó)的廣電體制以私營(yíng)為主導(dǎo)，但并不意味著媒體可無(wú)所顧忌，唯利是圖。事實(shí)上，為維護(hù)公共利益，政府制定了相關(guān)措施予以規(guī)制，媒體自身也發(fā)展出基本的倫理準(zhǔn)則，在一定程度上實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律。除此之外，公民社會(huì)也常盡問(wèn)責(zé)之職。如1930年代教育機(jī)構(gòu)游說(shuō)國(guó)會(huì)建立公共廣播體系；60年代公民組織敦促政府嚴(yán)格核發(fā)媒體經(jīng)營(yíng)許可證。參照阿什·加梅的定義，社會(huì)運(yùn)動(dòng)指“任何由兩個(gè)或兩個(gè)以上的人所共同經(jīng)歷的變革社會(huì)關(guān)系和社會(huì)制度的情感和行動(dòng)”①，以上行為均可界定為廣電領(lǐng)域中的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。盡管這些運(yùn)動(dòng)的背景和訴求各不相同，但它們都是由公民社會(huì)發(fā)起的、為推動(dòng)廣電媒介維護(hù)公共利益從而與政府、媒體進(jìn)行互動(dòng)而采取的行動(dòng)。

廣電改革運(yùn)動(dòng)是媒介改革運(yùn)動(dòng)的一部分。媒改運(yùn)動(dòng)與美國(guó)的傳播體制和主流話語(yǔ)大異其趣，其影響亦不足以撼動(dòng)既有體制，故長(zhǎng)期湮沒(méi)無(wú)聞。這些潛隱的事實(shí)引起學(xué)界關(guān)注是新世紀(jì)以來(lái)的事，得益于麥克切斯尼（W.McChesney）、海科特（A.Hackett）、凱偌爾（K.Carrol）等人的發(fā)掘；臺(tái)灣學(xué)者馮建三、羅世宏等隨后予以關(guān)切；2008年，大陸學(xué)者劉學(xué)、向宗平對(duì)美國(guó)的媒介改革運(yùn)動(dòng)進(jìn)行梳理，給出了“整體面貌”。②在此基礎(chǔ)上，筆者擬從傳媒公共利益的確認(rèn)及其問(wèn)責(zé)切入，借助“國(guó)家-社會(huì)-市場(chǎng)”的分析框架，檢視美國(guó)媒改運(yùn)動(dòng)專門領(lǐng)域的廣電改革運(yùn)動(dòng)，考察商業(yè)化背景下旨在改進(jìn)廣電媒介而與政府規(guī)制、媒體自律并行的社會(huì)問(wèn)責(zé)之路徑。

一、廣電公共利益的觀念確認(rèn)與問(wèn)責(zé)進(jìn)路

美國(guó)的立國(guó)根基是自由主義，在制度設(shè)計(jì)上極力維護(hù)個(gè)人利益，但自由主義理論并未放棄對(duì)公眾福祉的承諾，相反，認(rèn)為二者相輔相成。亞當(dāng)·斯密精辟地闡明了這一點(diǎn)，“個(gè)人追求自我利益的最大化，再經(jīng)由市場(chǎng)的調(diào)節(jié)，進(jìn)而能實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化”，故市場(chǎng)是“公正的旁觀者”③，不僅無(wú)損于公正，而且是實(shí)現(xiàn)公共利益的保障。不過(guò)，自由主義者也逐漸認(rèn)識(shí)到，一些公共產(chǎn)品由于具有非競(jìng)用性和非排他性而不適合私人經(jīng)營(yíng)，須仰賴政府的干預(yù)，否則公共需求難以滿足。隨著資本主義發(fā)展到壟斷階段，這一觀點(diǎn)尤獲重視，公共利益的標(biāo)準(zhǔn)常被用來(lái)平衡私營(yíng)壟斷與公共需求之間的矛盾。1887年，伊利諾斯州的鐵路法案明確提出公共利益的概念，并將其植入《聯(lián)邦運(yùn)輸法》，其后，美國(guó)的廣電規(guī)制以公共利益為原則，這正是從對(duì)大型壟斷企業(yè)的管制中引入的。

1920年代，美國(guó)處于進(jìn)步主義時(shí)期，公平、正義等價(jià)值成為普遍共識(shí)，其時(shí)恰逢廣播誕生，前者助推了公共利益觀念在廣播行業(yè)中的確認(rèn)。1922年，商務(wù)部長(zhǎng)胡佛（HerbertC.Hoover）在廣播會(huì)議上開門見(jiàn)山地說(shuō)：“廣播必須提供符合公共利益的信息”，第一次提出廣播的公共利益概念。④在數(shù)次會(huì)議的推動(dòng)下，1927年《無(wú)線電法》通過(guò)，以法律的形式正式宣布廣播機(jī)構(gòu)必須為“公共利益、公眾便利或需要”服務(wù)。1934年《通信法》延續(xù)《無(wú)線電法》的主旨，組建專門的管理機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC），至此，美國(guó)早期廣電體制的“托管模式”全面確立，即承認(rèn)無(wú)線電頻率是稀有的公共資源，為公眾所共同擁有，但主要委托給私人來(lái)經(jīng)營(yíng)，使之用于商業(yè)用途。

可見(jiàn)，廣電媒體應(yīng)切實(shí)維護(hù)公共利益，這在美國(guó)已于1930年代在制度上得到確認(rèn)。不過(guò)，在私營(yíng)的托管體制下，廣電機(jī)構(gòu)是否能、是否會(huì)維護(hù)公共利益，卻是一個(gè)難題。換言之，廣電機(jī)構(gòu)雖有踐行公共價(jià)值的責(zé)任，但如何使這一責(zé)任得到切實(shí)履行，并非易事。如此，便有必要引入“問(wèn)責(zé)”的概念。問(wèn)責(zé)（Accountability）與責(zé)任（Responsibility）相對(duì)應(yīng)，后者側(cè)重應(yīng)然層面的期許，而前者強(qiáng)調(diào)實(shí)然層面的促動(dòng)或約束，以使責(zé)任被履行。所謂問(wèn)責(zé)，是“一個(gè)具有前瞻性的過(guò)程”，不只局限于事后的懲戒，被問(wèn)責(zé)者通過(guò)它“就其決策、行為和結(jié)果進(jìn)行解釋和正確性的辯護(hù)，并據(jù)此接受失責(zé)的懲罰”。⑤霍奇斯首次把這一概念運(yùn)用到媒體中，關(guān)注“媒介問(wèn)責(zé)”的論題⑥，麥奎爾（Denis McQuail）在此基礎(chǔ)上對(duì)媒介問(wèn)責(zé)做了進(jìn)一步闡釋。⑦本文在“前瞻性過(guò)程”的意義上使用“問(wèn)責(zé)”的概念，用以指涉促動(dòng)或規(guī)誡廣電媒體維護(hù)公共利益的努力。

如何進(jìn)行媒介問(wèn)責(zé)？就此可借助西方的公民社會(huì)理論加以探討。16世紀(jì)以來(lái)，隨著民族國(guó)家在歐洲的建立，市民階層在王權(quán)庇護(hù)下獲得從事工商業(yè)的自由，從而開始公民社會(huì)與政治國(guó)家分離的過(guò)程。基于這一現(xiàn)實(shí)，洛克、伏爾泰、托馬斯·潘恩等思想家對(duì)社會(huì)與國(guó)家做了區(qū)分，“國(guó)家-社會(huì)”的二分觀念初具雛形，但“現(xiàn)代意義上的公民社會(huì)概念主要是由黑格爾提出并由馬克思完善的”。⑧及至當(dāng)代，經(jīng)濟(jì)的力量日益強(qiáng)大，在諸多領(lǐng)域產(chǎn)生巨大影響，西方一些學(xué)者如柯恩和阿拉托葛蘭西在哈貝馬斯論述的基礎(chǔ)上，明確提出用“國(guó)家-社會(huì)-市場(chǎng)”的三分法來(lái)替代二分法，主張把經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域從公民社會(huì)中分離出來(lái)，認(rèn)為公民社會(huì)主要應(yīng)由社會(huì)和文化領(lǐng)域構(gòu)成。⑨進(jìn)言之，公民社會(huì)指“國(guó)家或政府系統(tǒng)，以及市場(chǎng)或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，它是官方政治領(lǐng)域和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的民間公共領(lǐng)域，其組成要素是各種非政府和非企業(yè)的公民組織?！雹?/p>

根據(jù)“國(guó)家-社會(huì)-市場(chǎng)”的三分框架，媒介問(wèn)責(zé)可由三大主體予以實(shí)施：政府是國(guó)家的代理者，公民組織是市民社會(huì)的骨干，媒體則是市場(chǎng)中的利益主體，三者有價(jià)值共享的一面，但也有各自的利益訴求，在動(dòng)機(jī)、目標(biāo)和行為方式上必然存在差異。因此，在維護(hù)公共利益的總體目標(biāo)中，可據(jù)此區(qū)分出三種問(wèn)責(zé)進(jìn)路：政府規(guī)制、媒體自律和社會(huì)問(wèn)責(zé)。從研究現(xiàn)狀來(lái)看，學(xué)界對(duì)政府規(guī)制和媒體自律已有較多關(guān)注，而關(guān)于社會(huì)問(wèn)責(zé)的研究卻付諸闕如，故后文對(duì)美國(guó)廣電改革運(yùn)動(dòng)進(jìn)行專門梳理，以彰顯社會(huì)問(wèn)責(zé)在促進(jìn)和規(guī)誡媒體維護(hù)公共利益方面所發(fā)揮的作用。

二、美國(guó)廣電改革運(yùn)動(dòng)的歷史場(chǎng)景

美國(guó)廣電改革運(yùn)動(dòng)是紛繁蕪雜的“事實(shí)之流”，回到歷史現(xiàn)場(chǎng)，它的起點(diǎn)可以定格在1925年。20年代是廣播發(fā)展的初始階段，廣電體制亦處于草創(chuàng)期，蘊(yùn)含多種可能，故圍繞政策和法規(guī)的制定，公民社會(huì)與政府、企業(yè)展開了第一次博弈。商務(wù)部長(zhǎng)胡佛1922年在第一次廣播會(huì)議上發(fā)表的講話，一方面強(qiáng)調(diào)公共利益的原則，另一方面表示“私人所有的電臺(tái)也可以為公共利益服務(wù)”。當(dāng)時(shí)，由教育機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體創(chuàng)辦的非商業(yè)性電臺(tái)已不在少數(shù)，截至1923年，獲得執(zhí)照的教育電臺(tái)就有70多家(11)，假如即將面世的政策以商業(yè)化為旨?xì)w，這些非商業(yè)性電臺(tái)將有不保之虞。為了生存，教育電臺(tái)開始行動(dòng)，1925年，高校教育廣播電臺(tái)聯(lián)合會(huì)（ACUBS）成立，隨后開始游說(shuō)國(guó)會(huì)，爭(zhēng)取政策在進(jìn)行頻率分配時(shí)為公立大學(xué)保留一批頻率，盡管未獲成功，但它具有標(biāo)志性意義，是公民組織第一次展開“富有前瞻性”的廣電問(wèn)責(zé)。從時(shí)間維度來(lái)看，廣電改革運(yùn)動(dòng)自1925至2003年可分為前后相續(xù)又相互重疊的三個(gè)階段；從空間維度來(lái)看，依據(jù)訴求之不同，大體從三個(gè)層面展開。下文綜合運(yùn)用這兩個(gè)視角，在美國(guó)廣電體制變遷和行業(yè)發(fā)展的背景下，聚焦一些影響較大的事件，管窺社會(huì)問(wèn)責(zé)在維護(hù)廣電公共利益方面的作為。

1.謀求公共體制：公共廣電立法運(yùn)動(dòng)（1925年至1960年代）

1920年，西屋公司創(chuàng)辦第一座商業(yè)性電臺(tái)KDKA；1926、1927年，國(guó)家廣播公司（NBC）和哥倫比亞廣播公司（CBS）相繼誕生，商業(yè)廣播飛速發(fā)展。但與之相比較，非商業(yè)性電臺(tái)誕生的時(shí)間更早，數(shù)量更多。當(dāng)時(shí)，國(guó)家的廣電政策正在醞釀中，電臺(tái)是否商業(yè)化尚不可知，故建立何種體制，關(guān)系到商業(yè)臺(tái)和非商業(yè)臺(tái)的生死存亡，這也是市場(chǎng)和社會(huì)爭(zhēng)奪的第一個(gè)堡壘。對(duì)于非營(yíng)利性電臺(tái)來(lái)說(shuō)，謀求創(chuàng)建一個(gè)美國(guó)式的BBC并非沒(méi)有可能，關(guān)鍵是要使公共廣電機(jī)構(gòu)在頻率分配、資金支持等方面獲得法律認(rèn)可。公共廣電立法運(yùn)動(dòng)由此而起，其主體是教育組織，作為公民社會(huì)的中堅(jiān)，他們認(rèn)為應(yīng)把廣電媒介整合到教育網(wǎng)絡(luò)中，以發(fā)揮公共服務(wù)的功能。

廣電立法運(yùn)動(dòng)可分為兩個(gè)階段，一是廣播立法運(yùn)動(dòng)（1925-1934），一是電視改革運(yùn)動(dòng)（1951-1967）。1925年，高校廣播電臺(tái)聯(lián)合會(huì)（ACUBS）游說(shuō)國(guó)會(huì)為公立學(xué)校保留一批頻率，未果，但它沒(méi)有放棄，1930年專門成立全國(guó)廣播教育委員會(huì)（NCER），不再局限于“公立學(xué)?！?，進(jìn)一步提出“為教育電臺(tái)保留頻率”，展開游說(shuō)活動(dòng)。需要指出的是，NCER獲得了佩恩基金會(huì)的支持，此外，卡納基基金會(huì)支持的全國(guó)教育廣播咨詢委員會(huì)（NACRE）也是廣播立法運(yùn)動(dòng)的參與者。(12)可以說(shuō)，廣播立法運(yùn)動(dòng)關(guān)鍵一役發(fā)生在1934年。這一年，NCER遞交了《瓦格納-哈菲爾德提案》，提出建立公共廣播體系，并要求擁有1/4的最好頻率，但遭到否決，隨后《通訊法》通過(guò)，商業(yè)托管體制全面確立，公共廣播的立法運(yùn)動(dòng)告敗。

隨著電視時(shí)代的到來(lái)，這一新興媒介在體制方面是否會(huì)重蹈廣播之覆轍？社會(huì)組織為此十分憂慮。1951年，福特基金會(huì)開始介入公共電視領(lǐng)域，資助成立專門的游說(shuō)組織，精心準(zhǔn)備并參與FCC主持的兩次聽(tīng)證會(huì)，對(duì)商業(yè)廣電的作為予以批評(píng)。廣播網(wǎng)曾承諾播出教育節(jié)目，但沒(méi)有履行；已開播的商業(yè)電視在提供信息、教育和文化等方面表現(xiàn)糟糕。因此，與過(guò)去不同，這一次游說(shuō)的理由非常充分。1952年，F(xiàn)CC發(fā)布命令，為非商業(yè)電視保留了242個(gè)頻道，這一舉措“標(biāo)志著美國(guó)非商業(yè)電視的誕生”?？{基基金會(huì)緊隨其后，旗幟鮮明地提出公共電視的概念，建議“將一項(xiàng)偉大的技術(shù)用于偉大的目的”，以“加強(qiáng)一個(gè)開放而多元的社會(huì)”。(13)經(jīng)過(guò)艱難的游說(shuō)，終有所成，1967年《公共廣播法案》通過(guò)，公共廣播公司（CPB）隨即誕生，這是一個(gè)非政府、非營(yíng)利性的為公共廣電提供資金的社會(huì)實(shí)體。

2.問(wèn)責(zé)商業(yè)廣電：許可證頒發(fā)監(jiān)督運(yùn)動(dòng)（1960年代）

自20世紀(jì)30年代羅斯福上臺(tái)以來(lái)，美國(guó)實(shí)施政府強(qiáng)力干預(yù)的政策，禁止聘用報(bào)童、設(shè)定工人最低工資、限制媒體擴(kuò)張等措施，讓傳媒業(yè)感覺(jué)到前所未有的“危機(jī)”，在此背景下，媒體自身建議成立專門委員會(huì)對(duì)傳播自由的現(xiàn)狀和前景展開調(diào)查，引致《哈欽斯報(bào)告》的出臺(tái)。調(diào)查結(jié)果出人意外，由哈欽斯領(lǐng)銜的新聞自由委員會(huì)于1947年公布的結(jié)果表明，傳媒界的確處于危險(xiǎn)之中，但這種危險(xiǎn)恰恰源于行業(yè)自身，因?yàn)槊襟w沒(méi)有履行好公共職責(zé)，不實(shí)行自我管控，很可能會(huì)遭致政府的控制，這樣“將向集權(quán)主義邁進(jìn)一大步”。當(dāng)時(shí)，廣播網(wǎng)尚處于起步階段，調(diào)查重心主要集中在新聞出版業(yè)，但哈欽斯報(bào)告對(duì)廣電亦有關(guān)注，在《廣播業(yè)自律》的專章中，批評(píng)當(dāng)時(shí)的廣播行業(yè)協(xié)會(huì)一味尋求保護(hù)電臺(tái)和廣播網(wǎng)的利益，而對(duì)行業(yè)自律不以為意。此次調(diào)查緣起于媒體的委托，無(wú)疑站在媒體的立場(chǎng)上，竭力維護(hù)其表達(dá)自由，但報(bào)告同時(shí)強(qiáng)調(diào)這種自由是“可問(wèn)責(zé)的自由”(14)，必須要對(duì)公眾和社會(huì)負(fù)責(zé)，由此生發(fā)出廣電行業(yè)自律的觀念。

傳媒界是否落實(shí)了哈欽斯報(bào)告中的自律建議？答案是否定的?？蓡?wèn)責(zé)的自由對(duì)于媒體來(lái)說(shuō)，只不過(guò)是“一個(gè)開創(chuàng)新時(shí)代的理念”而已，結(jié)局是被束之高閣。商業(yè)電視一路高歌，為掙錢逐利而罔顧公共利益，不斷沖擊教育、道德和法律的底線，到60年代初達(dá)到極致，從CBS名主持默羅的批評(píng)即可見(jiàn)一斑，“電視被用以蠱惑人心，娛樂(lè)消遣，損害公眾的智力”。(15)很湊巧，1960年代是社會(huì)運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌的十年，公民社會(huì)獲得前所未有的發(fā)展。商業(yè)廣電重利輕義，而公民社會(huì)對(duì)媒介權(quán)力的要求日趨強(qiáng)烈，二者結(jié)合，催生了許可證頒發(fā)的監(jiān)督運(yùn)動(dòng)。

公民社會(huì)對(duì)商業(yè)廣電節(jié)目的不滿由來(lái)已久，但長(zhǎng)期停留在口誅筆伐或向FCC抱怨的層面，譬如，早期致力于媒介問(wèn)責(zé)的“更好廣播協(xié)會(huì)”（NationalAssociationforBetter Broadcasts，，1949成立）就不斷針對(duì)廣播節(jié)目申述意見(jiàn)。1966年，這種抱怨升級(jí)為對(duì)許可證頒發(fā)的監(jiān)管，導(dǎo)火線是FCC準(zhǔn)備給WLBT電視臺(tái)續(xù)發(fā)經(jīng)許可證，后者的節(jié)目?jī)?nèi)容涉嫌歧視有色人種。聯(lián)合會(huì)傳播辦公室（UCC）以其違反“公共利益、便利、必需”的原則，向法院提起訴訟，要求FCC撤發(fā)執(zhí)照。1969年，法院判決UCC勝訴，并裁定WLBT失去的廣播許可證由黑人團(tuán)體接管。受其影響，監(jiān)督本地廣播、電視臺(tái)的公民組織紛紛成立，在1969到1972年間提出了數(shù)百個(gè)停發(fā)廣電執(zhí)照的要求，其中不乏成功案例。(16)例如，美國(guó)右翼勢(shì)力控制的WXUR電臺(tái)節(jié)目，言語(yǔ)間充滿種族和宗教歧視，猶太人勞動(dòng)工會(huì)和黑人組織通過(guò)申訴途徑予以問(wèn)責(zé)，1970年，F(xiàn)CC停發(fā)其許可證。

3.重構(gòu)另類媒介：廣播近用運(yùn)動(dòng)（1970年代以來(lái)）

從1970年代末開始，新自由主義滲透到廣電領(lǐng)域，美國(guó)政府逐步放松管制，及至1996年《電信法》頒布，確立了新的廣電體制“市場(chǎng)模式”。與“托管模式”不同的是，廣電媒介的所有權(quán)越來(lái)越集中，以廣播公司ClearChannel為例，麾下的電臺(tái)大約占到全美電臺(tái)總數(shù)的1/10，同時(shí)擁有超過(guò)1.1億的聽(tīng)眾。(17)所有權(quán)的集中加深了商業(yè)利益與公共利益之間的矛盾，制造了民主赤字。其中最突出的是，媒介的過(guò)度集中和商業(yè)化剝奪了民眾接觸媒介的機(jī)會(huì)，在這樣的背景下，近用（Access）成為社會(huì)問(wèn)責(zé)的重要論題，即如何推動(dòng)普通公眾最大程度地接觸和使用媒介。

1968年成立的全國(guó)公民廣播委員會(huì)（NCCB）是當(dāng)時(shí)最大的媒介問(wèn)責(zé)組織，其前期主要關(guān)注商業(yè)電視中的暴力問(wèn)題，后轉(zhuǎn)向媒介近用，1974年出版《近用雜志》（Access），成為全國(guó)性的聯(lián)絡(luò)平臺(tái)。從1970年代末到1990年代，美國(guó)的社會(huì)運(yùn)動(dòng)漸趨平息，在這一整體氛圍下，1977年，NCCB因?yàn)橘Y金問(wèn)題被迫停止一切活動(dòng)，自此廣電改革運(yùn)動(dòng)步入低谷。直到1999年，獨(dú)立媒體中心（IMC）(18)大放異彩，為廣電改革運(yùn)動(dòng)提供了新的思路，那就是，如果要讓公民更多地分享傳播資源，最好的辦法莫過(guò)于創(chuàng)構(gòu)另類媒介，重建傳播“公地”，以對(duì)抗新自由主義浪潮下的媒介“圈地”。(19)所謂“另類媒介”，指在資金、組織和調(diào)控方面不受企業(yè)資本和政府控制，真正屬于公眾的、參與性的、自治的、社區(qū)的媒介。(20)

低頻率調(diào)頻廣播是典型的另類媒介，它通過(guò)無(wú)線電信號(hào)可以覆蓋直徑5至10公里的范圍，設(shè)立電臺(tái)的資金投入可低至1萬(wàn)美元，這種低投入低覆蓋的廣播正好適合社區(qū)使用，可望打破專業(yè)門檻，真正實(shí)現(xiàn)參與式傳播的理念。截至2000年，低頻率廣播有上千個(gè)，商業(yè)廣播網(wǎng)擔(dān)心低頻廣播會(huì)分流受眾，要求FCC取締這種“無(wú)序”而“非法”的另類媒體。在各方壓力之下，F(xiàn)CC采取折中的態(tài)度，一方面重申許可證制度，另一方面想讓低頻廣播合法化，即由地方上的非營(yíng)利組織出面申請(qǐng)執(zhí)照并加以經(jīng)營(yíng)，以服務(wù)于被商業(yè)廣電怠慢的公眾。問(wèn)題是，到底允許多少此類媒介存在？公民社會(huì)與商業(yè)廣電通過(guò)公關(guān)和游說(shuō)再度交手，第一回合宣告失敗，2000年12月通過(guò)預(yù)算法案，規(guī)定低頻電臺(tái)的數(shù)量從1千多家降至數(shù)百家。(21)不過(guò)，公民社會(huì)仍在繼續(xù)重構(gòu)另類媒介的努力，并將此融入到更激進(jìn)的改革潮流中。

三、社會(huì)問(wèn)責(zé)的政治化

2003年，專門意義上的廣電改革運(yùn)動(dòng)宣告終結(jié)，它被融入整體的媒介運(yùn)動(dòng)中，標(biāo)志是自由傳媒學(xué)會(huì)（FreePress）召集了第一次媒介改革大會(huì)。該學(xué)會(huì)于2002年成立，志在聯(lián)合全美同仁以推進(jìn)媒改運(yùn)動(dòng)，平均每18個(gè)月舉行一次大會(huì)，已屆5次，最多參與人數(shù)超過(guò)3500人。作為媒改運(yùn)動(dòng)的中堅(jiān)力量，它一呼百應(yīng)，有意響應(yīng)的非營(yíng)利性組織達(dá)162個(gè)，其中關(guān)注新聞的有118個(gè)，關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)的有73個(gè)，關(guān)注電視的有90個(gè)，關(guān)注廣播的有93個(gè)。(22)順應(yīng)媒介融合的趨勢(shì)，自由傳媒學(xué)會(huì)主張積聚力量，協(xié)同作戰(zhàn)，改變散兵作戰(zhàn)的既有路徑。

媒改運(yùn)動(dòng)在2003年取得重大勝利。當(dāng)時(shí)，媒介集團(tuán)的所有權(quán)集中愈演愈烈，遠(yuǎn)超《電信法》允許范圍，F(xiàn)CC有意進(jìn)一步放松規(guī)制。為此，公民組織進(jìn)行了有效的社會(huì)動(dòng)員，采取聽(tīng)證會(huì)、寫信、訴訟等多種方式加以阻止，法院最終否決了FCC的修改條款。麥克切斯尼對(duì)此次運(yùn)動(dòng)評(píng)價(jià)極高，并把2003年視為新的起點(diǎn)，聲稱：“我將把焦點(diǎn)集中在2003的上半年，在這期間公眾活動(dòng)從邊緣變?yōu)橹髁?，而且這也是幾個(gè)世代以來(lái)，媒體改革行動(dòng)第一次受到公眾矚目?！?23)

總體而言，2003年以來(lái)的媒介改革運(yùn)動(dòng)呈現(xiàn)鮮明的“政治化”趨勢(shì)，這主要源于自由傳媒學(xué)會(huì)的推動(dòng)。左翼學(xué)者麥克切斯尼、喬什·西爾弗（JoshSilver）、約翰·尼古拉斯（JohnNichols）等作為自由傳媒學(xué)會(huì)的創(chuàng)辦者，對(duì)媒改運(yùn)動(dòng)進(jìn)行重新定位，使之帶有濃厚的左翼色彩。他們認(rèn)為媒體改革是民主運(yùn)動(dòng)不可或缺的一部分，對(duì)于美國(guó)的勞工階層來(lái)說(shuō)具有重要意義，因此，“媒體改革的命運(yùn)與美國(guó)左派殘酷地被捆綁在一起，它們的命運(yùn)也許是決定美國(guó)民主（多數(shù)人統(tǒng)治而不是少數(shù)人統(tǒng)治）最后的也是最好的希望?！?24)與此相應(yīng)，在訴求方面，提出要對(duì)整個(gè)媒介系統(tǒng)進(jìn)行徹底的“結(jié)構(gòu)性改革”，包括反托拉斯、建立替代性的公共傳媒、加強(qiáng)政府規(guī)制等。

政治化趨勢(shì)還體現(xiàn)在運(yùn)動(dòng)手段上。早期廣電改革運(yùn)動(dòng)的主體是精英階層，如福特基金會(huì)、佩恩基金會(huì)、卡納基基金會(huì)和一些公民組織，行動(dòng)者總體上屬于中產(chǎn)階級(jí)，手段比較溫和，通常采取游說(shuō)、公關(guān)和訴訟等方式。底層民眾和組織發(fā)起的改革運(yùn)動(dòng)不是沒(méi)有，但很少見(jiàn)，如1990年代“無(wú)電視美國(guó)”發(fā)起的“關(guān)電視機(jī)運(yùn)動(dòng)”(25)，提倡一關(guān)了事，態(tài)度比較激進(jìn)。麥克切斯尼等人主張通過(guò)動(dòng)員草根，借助工會(huì)和勞工組織動(dòng)員民眾，發(fā)起大規(guī)模的政治運(yùn)動(dòng)。運(yùn)動(dòng)形式趨于多樣化，除傳統(tǒng)途徑以外，還包括電話、郵件，或組織民眾赴現(xiàn)場(chǎng)抗議，甚至有各種行為藝術(shù)等。2003年圍繞放松管制的議題，300萬(wàn)人給國(guó)會(huì)議員和FCC寫信，F(xiàn)CC主席鮑威爾聲稱，新條款受到“有組織的群眾性攻擊”(26)，并非聳人聽(tīng)聞。

媒改運(yùn)動(dòng)由于政治化取向，已溢出社會(huì)問(wèn)責(zé)的范疇。社會(huì)問(wèn)責(zé)是在自由主義框架之中的行為，建立在共識(shí)之上，該共識(shí)可理解為，媒介在已有的政治制度下應(yīng)該而且是可以實(shí)現(xiàn)公共利益的。只不過(guò)公共利益到底是什么？如何維護(hù)？對(duì)這些問(wèn)題的看法，社會(huì)、政府和媒體存在分歧，因此需要在認(rèn)同已有制度框架的前提下相互制衡。而左派媒改運(yùn)動(dòng)的倡導(dǎo)者舍棄了公共利益的概念，而用民主、平等進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，使其價(jià)值觀和行動(dòng)框架發(fā)生了根本性變化。公共利益的概念唯其空泛，故容易促成共識(shí)，而民主、平等則是鮮明的意識(shí)形態(tài)語(yǔ)匯，建立在階級(jí)區(qū)分和權(quán)力斗爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，媒體不再被認(rèn)為是可以踐行公共價(jià)值的社會(huì)公器，而是“各方爭(zhēng)斗，求取控制社會(huì)權(quán)利的核心”。

四、建立多元制衡的問(wèn)責(zé)機(jī)制

左翼學(xué)者與公民社會(huì)攜手共進(jìn)，促成2003年以來(lái)美國(guó)媒改運(yùn)動(dòng)的政治化，這是對(duì)新自由主義和全球化浪潮的一種反動(dòng)。廣電改革運(yùn)動(dòng)從1925年起歷經(jīng)近八十載，至此告一段落。如何認(rèn)識(shí)這段歷史，值得我們深入探討。無(wú)疑，廣電媒體應(yīng)當(dāng)維護(hù)公共利益，但如何才能使公共責(zé)任被履行？這正是“問(wèn)責(zé)”意義之所在。問(wèn)責(zé)的內(nèi)涵不只是管理、監(jiān)督和懲戒，還是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，是所有使責(zé)任能夠被履行的努力。此外，問(wèn)責(zé)不是單向的，理應(yīng)是多方互動(dòng)的，根據(jù)“國(guó)家—社會(huì)—市場(chǎng)”的分析框架，作為社會(huì)問(wèn)責(zé)的美國(guó)廣電改革運(yùn)動(dòng)，與政府規(guī)制、媒體自律一道構(gòu)成多元制衡的問(wèn)責(zé)機(jī)制。

從1920年代開始，公共利益的觀念就已在廣電領(lǐng)域被普遍認(rèn)可，然而，公共利益的內(nèi)涵很難界定。美國(guó)政府對(duì)此不甚了了，1934年《通信法》含糊其辭地解釋為“更大范圍收聽(tīng)和更有效使用廣播的聽(tīng)眾利益”。媒體對(duì)公共利益的理解更具爭(zhēng)議，CBS總裁弗蘭克·斯坦頓稱，“一個(gè)節(jié)目受到大部分受眾歡迎，無(wú)疑就是符合公共利益”。那么，公民社會(huì)是否就是公共利益最有資格的代言者？顯然也不是，各組織都有自身的利益，難以兼顧全面?？傊?，無(wú)論政府、媒體，還是公民社會(huì)，在維護(hù)公共利益和媒介問(wèn)責(zé)上都可能“失靈”，唯有通過(guò)彼此的互動(dòng)和制衡方能建立有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制。

最后，讓我們返觀國(guó)內(nèi)的情況。2008年汶川大地震后，潘忠黨組織了一次由國(guó)內(nèi)知名學(xué)者參與的筆談，在序言中提到：“考察中國(guó)傳媒體制、市場(chǎng)機(jī)制與公共利益之間的關(guān)系、傳媒與國(guó)家和社會(huì)之間的互動(dòng)等，應(yīng)當(dāng)成為今后研究中國(guó)傳媒改革的一個(gè)有意義的課題?！?27)可見(jiàn)，從公共利益的視角探討“傳媒與國(guó)家和社會(huì)之間的互動(dòng)”已成為學(xué)界關(guān)心的議題。與美國(guó)的情況不同，中國(guó)的“社會(huì)”正在成長(zhǎng)之中，討論社會(huì)問(wèn)責(zé)的話題似乎為時(shí)尚早，但無(wú)論如何，這是有意義的。

政府規(guī)制在中國(guó)的廣電問(wèn)責(zé)體系中長(zhǎng)期占主導(dǎo)地位。就近而言，2011下半年，廣電總局連續(xù)發(fā)布“限娛令”“限廣令”和“限劇令”，然而其動(dòng)作遠(yuǎn)不止于此，據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)：2000年至2013十年間，總局頒布的針對(duì)娛樂(lè)節(jié)目的文件多達(dá)25條；與廣告播出有關(guān)的有15條；涉及電視劇內(nèi)容制作的有50多條。而關(guān)于媒體自律的規(guī)約，廣電行業(yè)幾近空白。2009年4月中國(guó)廣電協(xié)會(huì)向全社會(huì)公布《廣播電視節(jié)目審議規(guī)則》，算是行業(yè)自律的第一個(gè)正式文件，但反應(yīng)寥寥，未引起業(yè)界關(guān)注，遑論落實(shí)。至于社會(huì)問(wèn)責(zé)，近年來(lái)由于新媒體環(huán)境的影響有了些許變化，媒體一旦有失范行為，網(wǎng)民會(huì)迅速通過(guò)各種途徑進(jìn)行批評(píng)與抗議。2012年5月，天津衛(wèi)視《非你莫屬》現(xiàn)場(chǎng)，留法求職者被嘉賓質(zhì)疑后當(dāng)場(chǎng)暈倒，卻遭主持人“你是在表演嗎”的詢問(wèn)，引起20多萬(wàn)網(wǎng)友的抵制，媒體被迫就此向社會(huì)公開道歉。同年，江蘇教育臺(tái)《棒棒棒》節(jié)目中干露露母女爆粗口，遭網(wǎng)友痛斥，引致廣電總局開出最嚴(yán)厲的罰單，頻道停播，并被劃入江蘇電視臺(tái)。

媒介問(wèn)責(zé)不能過(guò)度依賴政府規(guī)制，后者過(guò)于剛性，缺乏柔度，一管就死，一放就亂。故需大力提倡媒介自律，建設(shè)和普及行業(yè)規(guī)范，此其一。其二，社會(huì)問(wèn)責(zé)的進(jìn)路值得關(guān)注，目前由于社會(huì)的力量弱小，我國(guó)針對(duì)媒介的社會(huì)問(wèn)責(zé)僅集中在個(gè)人層面，具體來(lái)說(shuō)，主要依靠個(gè)人的大范圍的關(guān)注，進(jìn)而引發(fā)輿論，對(duì)媒體形成壓力，或“倒逼”政府出手規(guī)制，這樣的問(wèn)責(zé)方式具有鮮明的中國(guó)特色，但尚有較大的建設(shè)空間，這有賴于政府、公眾和媒體的共同努力，比如營(yíng)建寬松環(huán)境以壯大公民組織的力量，嘗試在政府-社會(huì)-媒體之間構(gòu)建便捷的溝通機(jī)制等?？傊?，如何發(fā)揮公民的監(jiān)督作用，對(duì)于建立有效的媒介問(wèn)責(zé)機(jī)制非常重要，誠(chéng)如單波所言：“我們可以借鑒美國(guó)公眾媒介改革運(yùn)動(dòng)的理念，將公眾而非新聞界設(shè)定為媒介改革的主體，構(gòu)建公眾在媒介社會(huì)控制中的主體性，讓公民積極參與媒介政策制定，給新聞體制創(chuàng)新帶來(lái)真正的活力?！?28)

注釋：

① Ash Gamer＆Zald，M.（1987）.The political economy of social movement sectors.In Zald M.＆Mc Carthy，J.（edit）.Social Movementin an Organizational Society.NT：Transaction Books，P293.

②(16)(22)(26) 劉學(xué)、向宗平：《美國(guó)公民媒介改革運(yùn)動(dòng)》，《新聞學(xué)研究》，2008（97）。

③ AdamSmith（1911）.Thetheoryofmoralsentiments，London：BellandsonsLtd，P192.

④ 夏倩芳：《公共利益界定與廣播電視規(guī)制》，《新聞與傳播研究》，2005年第1期。

⑤ 世界銀行專家組：《公共部門的社會(huì)問(wèn)責(zé)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第13頁(yè)。

⑥ Hodges，L.W.（1986）Defining pressresponsibility：a functionalapproach.D Elliot（edit）responsible journalism.CA：Sage，pp.13-31.

⑦ 丹尼斯·麥奎爾：《大眾傳播理論》，崔保國(guó)、李琨譯，清華大學(xué)出版社2010年版，第167頁(yè)。

⑧ 何增科：《市民社會(huì)概念的歷史演變》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，1994年第5期。

⑨ Jean L.Cohen ＆Andrew Arato（1992）.Civil society and Political Theory，The MIT Press，P84.

⑩ 俞可平：《中國(guó)公民社會(huì)：概念、分類與制度環(huán)境》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2006年第1期。

(11)(13) 郭鎮(zhèn)之：《美國(guó)公共廣播電視的起源》，《新聞與傳播研究》，1997年第4期。

(12) NCER和NACRE的觀點(diǎn)有所區(qū)別，前者要求建立獨(dú)立的公共廣播體系，后者主張與商業(yè)廣播機(jī)構(gòu)合作，通過(guò)商業(yè)媒介實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)。

(14) 新聞自由委員：《一個(gè)自由而負(fù)責(zé)的新聞界》，展江譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第10頁(yè)。

(15) 易前良：《美國(guó)電視研究的學(xué)術(shù)源流》，中國(guó)傳媒大學(xué)出版社2010年版，第85頁(yè)。

(17) 金冠軍、鄭涵、孫紹誼：《國(guó)際傳媒政策新視野》，上海三聯(lián)書店2005年版，第312頁(yè)。

(18) 1999年，在西雅圖召開的WTO會(huì)議期間，社會(huì)組織為方便公眾的媒介使用而成立的獨(dú)立于政府和企業(yè)的另類媒體。

(19) 羅慧：《傳播公地的重建：西方另類媒體與傳播民主化》，社科文獻(xiàn)出版社2012年版，第6頁(yè)。

(20) 海科特、凱偌爾：《媒介重構(gòu)：公共傳播的民主化運(yùn)動(dòng)》，李異萍、李波譯，暨南大學(xué)出版社2011年版，第54頁(yè)。

(21)(24) 麥克切斯尼：《問(wèn)題媒體：二十一世紀(jì)美國(guó)傳播政治》，臺(tái)灣巨流圖書公司2005年版，第275、271頁(yè)。

(24) 麥克切斯尼：《富媒體，窮民主》，謝岳譯，新華出版社2004年版，第425頁(yè)。

(25) 馮建三：《開或關(guān)，這是個(gè)問(wèn)題：評(píng)介美國(guó)關(guān)電視機(jī)運(yùn)動(dòng)》，《國(guó)際新聞界》，2006年第10期。

(27) 潘忠黨：《序言：傳媒的公共性與中國(guó)傳媒改革的再起步》，《傳播與社會(huì)學(xué)刊》，2008年第6期。

(28) 單波：《直面自由的挑戰(zhàn)，擇善而從》，《傳播與社會(huì)學(xué)刊》，2008年第6期。

（作者易前良系河海大學(xué)公共管理學(xué)院傳播學(xué)系教授；周露系河海大學(xué)公共管理學(xué)院傳播學(xué)系碩士研究生）

【責(zé)任編輯：張國(guó)濤】

*本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“廣電公共價(jià)值的踐行及問(wèn)責(zé)體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：12CXW011）的研究成果。