鄭德高 葛春暉

1 當(dāng)前總體規(guī)劃面臨的困境

總體規(guī)劃作為我國法定規(guī)劃編制體系中的核心組成部分，隨著我國宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的變化以及體制機(jī)制調(diào)整，傳統(tǒng)的總體規(guī)劃編制似乎越來越不能適應(yīng)城市發(fā)展的客觀要求。看似全面、科學(xué)、可實(shí)施的法定規(guī)劃，在快速成長期中國的實(shí)際規(guī)劃操作和管理過程中往往不能實(shí)現(xiàn)其初衷?！半y產(chǎn)”的總體規(guī)劃和“短命”的總體規(guī)劃成為困境的表象，“難產(chǎn)”主要體現(xiàn)為不少城市的總體規(guī)劃在完成編制及評審多年仍未能獲得批準(zhǔn)，“短命”主要體現(xiàn)為已獲批的總體規(guī)劃往往實(shí)施數(shù)年即被修編或修改[1]，使部分城市在多數(shù)時(shí)間內(nèi)沒有法定的總體規(guī)劃的指引，但城市建設(shè)從未停止，建設(shè)大大突破規(guī)劃屢見不鮮，就如同給一個(gè)快速長高的孩子做衣服一樣，完全“合身”是不可能的，身高量得越仔細(xì)，衣服做得越精確，做好的衣服就越不合身。

筆者認(rèn)為總體規(guī)劃面臨困境及未來發(fā)展方向爭論的核心不外乎以下幾個(gè)方面。

首先，總體規(guī)劃的綜合性困境。一方面，總體規(guī)劃幾乎涵蓋了城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等眾多方面，編制內(nèi)容太過綜合與龐雜，一定程度造成了規(guī)劃的空間范圍、工作內(nèi)容和深度界定的不清晰，弱化了總體規(guī)劃解決實(shí)際問題的針對性和實(shí)效性；另一方面，總體規(guī)劃既涉及到資源環(huán)境、社會(huì)民生、文化保護(hù)、設(shè)施保障等方面的剛性要求，也涉及到市場引導(dǎo)下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地使用等彈性要求，由此形成了篇幅巨大、極為繁瑣的成果體系[2]。

其次，總體規(guī)劃的前瞻性困境?？傮w規(guī)劃的編制和修改周期、規(guī)劃期限與我國當(dāng)前城市尤其是特大城市的超高速、超常規(guī)增長明顯脫節(jié)，且過于“八股”的編制內(nèi)容和方法，追求文件與圖件完整性成為總體規(guī)劃編制的重點(diǎn)，而忽視了戰(zhàn)略性、前瞻性問題的深入研究，導(dǎo)致總體規(guī)劃為了更容易滿足審批要求，對城市長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性考量不足。

第三，總體規(guī)劃的適應(yīng)性困境。一方面，中國東中西部城市、大中小城市差異明顯，目前單一的總體規(guī)劃編制內(nèi)容和方法既要適應(yīng)從小縣城到千萬級超大城市的規(guī)劃變化，又要適應(yīng)從沿海發(fā)達(dá)地區(qū)到內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)，乃至貧困地區(qū)的差異，加大了總體規(guī)劃編制中的難度，造成總體規(guī)劃的適應(yīng)性不強(qiáng)；另一方面，由于國家宏觀政策的引導(dǎo)，如城市人口規(guī)模和用地規(guī)模這一只能粗略判斷的“假設(shè)性前提條件”，成為了審批規(guī)劃的核心問題[3]，“規(guī)模之爭”最終幾乎都成為地方行政長官的核心關(guān)注點(diǎn)，“核心問題”成為一種政治資源和行政博弈，從而導(dǎo)致了總體規(guī)劃的合理性和適應(yīng)性下降。

第四，總體規(guī)劃的事權(quán)屬性困境。一方面，縱向事權(quán)上總體規(guī)劃既要符合地方需求和政府的發(fā)展意圖，又要滿足上級政府的審查和批準(zhǔn)，規(guī)劃內(nèi)容也是融合兩級事權(quán)需求的集合體，“八股”的成果體系與公共政策屬性的地方需求成為難以磨合的矛盾，兩級事權(quán)勢必導(dǎo)致審批時(shí)間過長、內(nèi)容不明確、層序繁瑣等問題[4]，從而造成總體規(guī)劃的“難產(chǎn)”；另一方面，橫向事權(quán)上總體規(guī)劃與其它部門規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃，甚至下位規(guī)劃銜接不足，責(zé)權(quán)利不清晰，造成了總體規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容喪失相應(yīng)的有效性。

業(yè)界對總體規(guī)劃面臨困境的原因進(jìn)行了長時(shí)間的討論，既有從“價(jià)值理念、事權(quán)法理、規(guī)劃體制、技術(shù)方法”4個(gè)方面全面論述總體規(guī)劃面臨的困境及原因，也有從外部環(huán)境和自身原因兩個(gè)方面探究癥結(jié)所在[1-2]，大致形成了兩種觀點(diǎn)，一種認(rèn)為，總體規(guī)劃需“減負(fù)”，以更好引導(dǎo)下位城市規(guī)劃的實(shí)施[1]；另一種認(rèn)為，總體規(guī)劃管不住的原因主要是編制的方法和體系不符，內(nèi)容不夠深入，仍需進(jìn)一步深化，成為各利益協(xié)調(diào)的平臺(tái)，以發(fā)揮龍頭作用[5]。綜合考慮總體規(guī)劃所面臨的綜合性、前瞻性、適應(yīng)性、事權(quán)屬性等困境時(shí)，似乎“減負(fù)”成為了一種主流的總體規(guī)劃改革的戰(zhàn)略舉措，但以減負(fù)為目標(biāo)的總體規(guī)劃改革似乎也陷入哪些該減、哪些不該減的尷尬之中，甚至陷于越減越多的困境。以“減負(fù)”為目標(biāo)的總體規(guī)劃改革似乎并不能，且難以解決當(dāng)前總體規(guī)劃的困境。

2 邊界模糊——總體規(guī)劃面臨問題的核心問題剖析

當(dāng)“減負(fù)”成為業(yè)界一種主流共識(shí)后，筆者觀察到城市總體規(guī)劃編制出現(xiàn)了幾個(gè)主要趨勢，從規(guī)劃內(nèi)容上，關(guān)注重點(diǎn)由用地布局向戰(zhàn)略導(dǎo)向、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等方向轉(zhuǎn)變；從規(guī)劃控制力上，向政策化、法制化方向靠攏；從理念上，向生態(tài)規(guī)劃、存量規(guī)劃、動(dòng)態(tài)規(guī)劃等內(nèi)容延伸，但編制內(nèi)容仍在“大而全”的成果框架影響下，未能得到真正的“減負(fù)”，眾多地區(qū)的規(guī)劃實(shí)踐反而在原有規(guī)劃編制內(nèi)容和成果的基礎(chǔ)上，相應(yīng)增加了編制內(nèi)容和難度，為了破解總體規(guī)劃編制面臨的困境，許多地方通過編制其它類型的規(guī)劃來替代或附加在總體規(guī)劃身上。如長沙市總體規(guī)劃修編過程中，為了同時(shí)滿足地方政府和國務(wù)院審批的要求，規(guī)劃編制成果包括兩個(gè)層次，一是上報(bào)國務(wù)院審批的《長沙市總體規(guī)劃（2003—2020）（2012年修改）》，二是滿足政府決策和地方發(fā)展需求的《長沙2030》；為了更好地銜接上下位規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃，長沙市總體規(guī)劃的土地使用規(guī)劃圖幾乎成為“全覆蓋”控制性詳細(xì)規(guī)劃的拼貼。上述窘境的出現(xiàn)是規(guī)劃師對總體規(guī)劃編制面臨困境的實(shí)踐創(chuàng)新和無奈，帶來的結(jié)果并不是“減負(fù)”，而是編制內(nèi)容和工作量的增加。

“減負(fù)”是總體規(guī)劃改革創(chuàng)新的方向之一，但不是核心問題。筆者認(rèn)為，總體規(guī)劃面臨困境的核心問題是若干種相互關(guān)系之間的“邊界模糊”造成的，這些關(guān)系包括中央與地方之間的事權(quán)邊界模糊，當(dāng)你識(shí)別不清楚哪些事權(quán)屬于中央事權(quán)，哪些事權(quán)屬于地方事權(quán)時(shí)，減誰的事權(quán)就不容易清楚了；還包括政府與市場之間作用邊界模糊，政府的作用更多地是一些涉及公共利益的規(guī)劃安排，其它地更多地是留給市場的彈性變化，當(dāng)兩者之間的邊界模糊時(shí)，同樣也難以減負(fù)。此外，總體規(guī)劃涉及的邊界還包括中心城區(qū)范圍的邊界、人口規(guī)模的邊界、部門之間規(guī)劃事權(quán)的邊界、大城市和小城市規(guī)劃內(nèi)容邊界等等，都需要進(jìn)一步梳理清楚，而這些邊界梳理工作才是當(dāng)前總體規(guī)劃改革的核心。同時(shí)也可以看到，鑒于當(dāng)前總體規(guī)劃所涉及的這些相互之間關(guān)系邊界的模糊，有越界的、有跨界的、有“故意”通過定義邊界來擴(kuò)展事權(quán)范圍的，地方政府在實(shí)施操作層面會(huì)形成總體規(guī)劃層面的規(guī)劃創(chuàng)新，這種創(chuàng)新表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是“邊緣化”總體規(guī)劃，其方法是編制總體規(guī)劃但不審批通過總體規(guī)劃，這樣的好處是地方有規(guī)劃，但又可以突破總體規(guī)劃的一種狀態(tài)；二是通過其它類型的規(guī)劃“替代總體規(guī)劃”，包括戰(zhàn)略規(guī)劃、都市區(qū)規(guī)劃等非法定規(guī)劃，這種非法定“規(guī)劃替代”可以形成符合地方需求的總體規(guī)劃內(nèi)容。下文就各種類型邊界對總體規(guī)劃的影響機(jī)制進(jìn)行剖析。

2.1 中央和地方的事權(quán)邊界

城市總體規(guī)劃編制與實(shí)施中，各級政府的事權(quán)不清晰，相關(guān)的法律法規(guī)確定的事權(quán)劃分已不適應(yīng)目前中央和地方政府間的事權(quán)劃分。現(xiàn)行總體規(guī)劃編制內(nèi)容及成果中既有上級政府審批、監(jiān)督、管控的內(nèi)容，也有本級政府自主掌握、直接指導(dǎo)的內(nèi)容，受我國當(dāng)前行政體系“自上而下”的控制體制影響，中央政府（省政府）更加強(qiáng)調(diào)上級審批對內(nèi)容形式或程序的控制，突出的是“控制力”。但對地方政府及主要管理者而言，既追求長遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)又關(guān)注短期利益，突出的是“有效性”，但也容易陷入盲目追求擴(kuò)大規(guī)模、跨越式發(fā)展的誤區(qū)[1]。兩者相互博弈的結(jié)果反而使總體規(guī)劃的控制力和有效性受到了挑戰(zhàn)，往往存在“畫一套、建一套”的局面，且在現(xiàn)行統(tǒng)一的編制內(nèi)容和成果體系下，無力清晰界定兩級事權(quán)之間的邊界。

總體規(guī)劃審查中，對“中央政府（省政府）/城市政府”審查內(nèi)容沒有明確規(guī)定，需報(bào)上級政府審批的內(nèi)容“大而全”，幾乎囊括總體規(guī)劃的所有內(nèi)容，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了上級政府的行政事權(quán)范圍，導(dǎo)致總體規(guī)劃審查內(nèi)容與事權(quán)存在不對應(yīng)的情況[2]，部分中央政府（省政府）審查的重點(diǎn)，如人口與建設(shè)用地規(guī)模等問題恰恰是地方政府事權(quán)關(guān)注的核心，兩級事權(quán)劃分的“邊界模糊”導(dǎo)致了審批時(shí)間過長、程序繁瑣等問題[4]，從而造成了總體規(guī)劃“難產(chǎn)”局面的普遍出現(xiàn)。

2.2 政府和市場的作用邊界

在過去幾十年的發(fā)展歷程中，總體規(guī)劃所處的宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景已發(fā)生了翻天覆地的變化，市場經(jīng)濟(jì)體制已基本建構(gòu)，十八屆三中全會(huì)公報(bào)中提出“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。當(dāng)市場越來越成為經(jīng)濟(jì)生活的主體時(shí)，總體規(guī)劃要面對的利益主體也逐漸由單一走向多元。目前總體規(guī)劃仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的思維，以政府單一主導(dǎo)的終極藍(lán)圖式規(guī)劃應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)條件下的城市發(fā)展[2]，一方面計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思路下的總體規(guī)劃對市場多變的適應(yīng)能力弱，對規(guī)模、用地布局、公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施布局要求過細(xì)，且調(diào)整程序復(fù)雜、周期過長，在規(guī)劃實(shí)施的彈性和適應(yīng)性方面略顯不足。

現(xiàn)行總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容既有上級政府審批、監(jiān)督、管控的內(nèi)容，如發(fā)展目標(biāo)、人口與建設(shè)用地規(guī)模、“四區(qū)”劃定等，又有本級政府自主掌握、控制引導(dǎo)，直接指導(dǎo)建設(shè)的內(nèi)容，如詳細(xì)的用地功能、基礎(chǔ)設(shè)施布局及廊道控制等，還有需通過市場配置方能落實(shí)的內(nèi)容，如產(chǎn)業(yè)布局、空間布局等，對應(yīng)多方事權(quán)的強(qiáng)制性內(nèi)容往往呈現(xiàn)出難以區(qū)分政府和市場的責(zé)權(quán)利范圍，引發(fā)政府和市場的“邊界模糊”、交叉過多，容易導(dǎo)致“剛性不剛、彈性不彈”，從而出現(xiàn)強(qiáng)制性內(nèi)容難以落實(shí)的窘境。

在市場經(jīng)濟(jì)體制影響下，城市開發(fā)建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制已由國家全權(quán)計(jì)劃轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛虚_發(fā)權(quán)的政府、地產(chǎn)發(fā)展商、公眾等多方主體之間的互動(dòng)博弈關(guān)系。總體規(guī)劃的目標(biāo)愈發(fā)多元與復(fù)雜，需將總體規(guī)劃作為維護(hù)公眾利益，落實(shí)國家空間發(fā)展戰(zhàn)略和管控要求，為城市政府提供決策咨詢，合理引導(dǎo)開發(fā)商行為的綜合化工具[4]，前提便是理清總體規(guī)劃編制內(nèi)容中政府的剛性邊界與市場的彈性邊界。

2.3 城市人口規(guī)模預(yù)測的邊界

城市人口規(guī)模是總體規(guī)劃一直以來關(guān)注的重點(diǎn)，地方政府為了尋求更大的發(fā)展空間，編制過程中往往主導(dǎo)人口規(guī)模的預(yù)測與論證，本來人口規(guī)模的預(yù)測是一個(gè)無法完全預(yù)測清楚但又需要預(yù)測的指標(biāo)，當(dāng)人口規(guī)模與城市用地規(guī)模掛鉤，用地規(guī)模又與地方土地財(cái)政掛鉤之后，人口規(guī)模變成了中央與地方博弈的核心指標(biāo)，因而成為了一個(gè)“故意”被明確的邊界。

人口規(guī)模預(yù)測從技術(shù)上來說，預(yù)測方法多種多樣，諸如綜合增長率法、勞動(dòng)平衡法、彈性系數(shù)法、資源環(huán)境承載力法等，且編制中往往采用多種辦法相互校核的策略，給出看似科學(xué)、合理的預(yù)測方法與結(jié)果，但仍常常發(fā)現(xiàn)城市人口的預(yù)測與實(shí)際人口的增長情況不符。人口規(guī)模預(yù)測呈現(xiàn)兩種態(tài)勢，特大城市人口規(guī)模一般預(yù)測偏小，反應(yīng)了中央控制特大城市規(guī)模的一貫理念。如上海市1999版總體規(guī)劃中預(yù)測2020年上海市常住人口1 600萬，但上海2012年常住人口已達(dá)到2 380萬人，超出預(yù)測近800萬人；而小城市一般預(yù)測人口規(guī)模偏大，主要是因小城市一般由較低層級的政府審批，而這一級政府通常會(huì)放寬審批的尺度，在實(shí)際規(guī)劃案例中，小城市特別是縣城城市人口的預(yù)測往往在現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上翻上數(shù)倍。

總體規(guī)劃中人口規(guī)模作為上級政府審批的主要內(nèi)容，從而更多帶有上級政府對人口計(jì)劃性的理念，而與市場導(dǎo)向脫節(jié)嚴(yán)重導(dǎo)致了預(yù)測的不準(zhǔn)確性，必然導(dǎo)致規(guī)劃對資源配置和設(shè)施建設(shè)引導(dǎo)的不合理，造成資源浪費(fèi)或者服務(wù)不足。

迫于城市人口規(guī)模的預(yù)測越來越多地受到質(zhì)疑和批評，城市人口規(guī)模應(yīng)如何控制和引導(dǎo)是總體規(guī)劃改革必須要思考的問題，董珂（2008）[4]認(rèn)為規(guī)劃用地規(guī)模需要與期限脫鉤，公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施可以以未來人口進(jìn)行超前規(guī)劃，而用地投放必須與當(dāng)年的人口增量預(yù)測掛鉤；詹敏（2004）[6]提出總體規(guī)劃需要建立用地對人口的彈性容量引導(dǎo)，空間比人口更具可調(diào)節(jié)性。上述學(xué)者的觀點(diǎn)無外乎要理清人口規(guī)模預(yù)測的作用邊界，給予城市土地供給、設(shè)施總量配置與建設(shè)以更加科學(xué)、合理的指引。

2.4 規(guī)劃區(qū)與中心城區(qū)的范圍邊界

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第2條第3款中論述，規(guī)劃區(qū)是指城市、鎮(zhèn)和村莊的建成區(qū)以及因城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展需求，必須實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域。“城市規(guī)劃區(qū)”本質(zhì)上是一個(gè)法律特別授權(quán)區(qū)，是現(xiàn)行行政管理體制下，中央政府授予地方政府的事權(quán)范圍，主要包括城市建設(shè)用地及因城市建設(shè)和發(fā)展需要而實(shí)行控制的區(qū)域。中心城區(qū)范圍也兼具深刻的政策內(nèi)涵，雖然現(xiàn)行的法律法規(guī)中并未對中心城區(qū)概念進(jìn)行明確論述，但中心城區(qū)的土地利用已然成為中央政府（上級政府）的監(jiān)管重點(diǎn)[7]。

由于地方發(fā)展的客觀差異和行政管理能力的差距，兩區(qū)的劃定方式各不相同。因兩區(qū)的事權(quán)和行政屬性，劃定的過程體現(xiàn)各級政府間的博弈，很多時(shí)候未能從城市發(fā)展與建設(shè)需要、城市管理和控制等視角出發(fā)，劃定的空間范圍與地方政府行政管理的責(zé)權(quán)脫節(jié)，加之地方政府“屬地化”的管理模式[1]，勢必造成規(guī)劃區(qū)范圍未能與城市政府的事權(quán)范圍有效銜接，造成管理越位或不足。中心城區(qū)范圍為符合上級政府對城市建設(shè)規(guī)模的約束，未能完全包含城市中所有具有區(qū)域性、主導(dǎo)性功能的集中建成區(qū)的情況出現(xiàn)，如空間結(jié)構(gòu)較為穩(wěn)定的上海，近幾版總體規(guī)劃中均將外環(huán)線以內(nèi)的地區(qū)作為中心城區(qū)，但若干年以來，中心城區(qū)外圍出現(xiàn)了大量的城鎮(zhèn)建設(shè)與人口的集聚，如虹橋綜合交通樞紐地區(qū)等，單獨(dú)依靠中心城區(qū)總體規(guī)劃和市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃已無法更好的地管控上海的空間資源；再如嘉興市總體規(guī)劃編制過程中，地方政府對中心城區(qū)范圍的劃定并不是出于城市的空間結(jié)構(gòu)梳理和發(fā)展建設(shè)需求，而是希望縮小中心城區(qū)的范圍，因?yàn)橹行某菂^(qū)范圍內(nèi)用地性質(zhì)的變更需上級部門審查，而中心城區(qū)之外的用地性質(zhì)變更則只需地方政府批準(zhǔn)，為了減少上級政府的控制，地方政府希望縮小中心城區(qū)的范圍邊界。

規(guī)劃區(qū)與中心城區(qū)的范圍邊界已成為總體規(guī)劃改革創(chuàng)新的要點(diǎn)之一。石楠（2008）[8]認(rèn)為規(guī)劃區(qū)范圍劃定應(yīng)該由過去的行政區(qū)為基礎(chǔ)向空間實(shí)體地域?yàn)榛A(chǔ)轉(zhuǎn)變，并衍生出城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理權(quán)利空間（市域）和責(zé)任空間（規(guī)劃區(qū)）兩個(gè)范圍；官衛(wèi)華（2013）[7]認(rèn)為，兩區(qū)的劃定需綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化水平、城市發(fā)展格局、地形地貌條件、城市行政建制及事權(quán)管理體制等。綜合來看，現(xiàn)行兩區(qū)劃定的模式似乎已不適應(yīng)不同類型城市的發(fā)展與管理訴求，改革創(chuàng)新就是要理清不同類型城市規(guī)劃區(qū)與中心城區(qū)的范圍邊界及其具體規(guī)劃內(nèi)容和政策內(nèi)涵。

2.5 部門之間的規(guī)劃權(quán)利邊界

從國家到地方層面，眾多規(guī)劃之間相互重疊、矛盾、脫節(jié)甚至沖突等“規(guī)劃打架”現(xiàn)象尤為突出[9]，總體規(guī)劃與其它部門規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃銜接不夠一直以來是規(guī)劃改革的焦點(diǎn)，也是導(dǎo)致總體規(guī)劃及下位規(guī)劃在實(shí)施過程中屢屢碰壁的主要原因。因城鄉(xiāng)規(guī)劃以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)和核心，但如土地規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃、各類市政專項(xiàng)規(guī)劃等均涉及到空間范疇，必然有重疊，在現(xiàn)行行政體制制約下，條塊思維嚴(yán)重，部門之間的協(xié)調(diào)難度將會(huì)加大。

當(dāng)前關(guān)于總體規(guī)劃與部門規(guī)劃協(xié)調(diào)探索可概括為兩種模式：其一是專項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃同步編制，通過編制過程中不間斷的協(xié)調(diào)，最終將專項(xiàng)規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容納入總體規(guī)劃的編制成果中[10]；其二是總體規(guī)劃先期編制，指導(dǎo)后期專項(xiàng)規(guī)劃的編制，總體規(guī)劃成果中對專項(xiàng)規(guī)劃提出具體的指引和要求，通過專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行具體部署和落實(shí)。但兩種模式均在探討有關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)的階段與方式，筆者認(rèn)為總體規(guī)劃與部門之間的協(xié)調(diào)，應(yīng)探討的不僅僅是協(xié)調(diào)的階段與方式，而更應(yīng)該深入探討部門之間的規(guī)劃邊界，即部門之間規(guī)劃協(xié)調(diào)的主體是什么、協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容是什么。只有理清部門之間的規(guī)劃邊界，才能避免總體規(guī)劃編制中出現(xiàn)如相關(guān)專項(xiàng)內(nèi)容深度過細(xì)，一方面越俎代庖，另一方面影響總體規(guī)劃編制的精力與重點(diǎn)，或總體規(guī)劃的相關(guān)專項(xiàng)內(nèi)容不足、空間平臺(tái)支撐不足，不具備支撐協(xié)調(diào)多部門規(guī)劃的條件等情況的出現(xiàn)。

2.6 大城市與小城市的內(nèi)容邊界

現(xiàn)行的總體規(guī)劃編制針對大中小城市采用統(tǒng)一的方法與體制，但城市規(guī)模、發(fā)展階段與城市特點(diǎn)的不同，對總體規(guī)劃編制的要求也不同?，F(xiàn)行的編制要求對大城市來說過細(xì)，如大城市總體規(guī)劃中用地使用性質(zhì)的控制會(huì)落實(shí)到中類，過大的城市尺度必然帶來工作量的劇增，且不利于上下位規(guī)劃的銜接和強(qiáng)制性內(nèi)容的落實(shí)；對小城市來說特別是縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)又過粗，戰(zhàn)略資源的空間部署、中心城區(qū)的用地和設(shè)施布局等都無法滿足城市建設(shè)和基層規(guī)劃管理部門日常工作的需要。

統(tǒng)一的規(guī)劃編制體系和辦法對于大中小城市的不適用性是總體規(guī)劃改革的重點(diǎn)，筆者認(rèn)為需理清大城市與小城市總體規(guī)劃編制要求的差異性，確定不同類型城市編制內(nèi)容的邊界，鼓勵(lì)各地方依據(jù)自身規(guī)劃體系特點(diǎn)，增加特色化規(guī)劃內(nèi)容，從而強(qiáng)化總體規(guī)劃的可實(shí)施性。

3 地方實(shí)踐中所形成的“規(guī)劃替代”與總體規(guī)劃改革方向

“邊界模糊”是總體規(guī)劃面臨窘境的核心問題，“減負(fù)”等主流思路也應(yīng)進(jìn)一步理清相關(guān)內(nèi)容之間的“邊界關(guān)系”，協(xié)助總體規(guī)劃改革。筆者也觀察到規(guī)劃師甚至管理者們已逐漸意識(shí)到“邊界”的重要性，在總體規(guī)劃的編制過程中已有一些實(shí)踐創(chuàng)新，也出現(xiàn)了一些新的規(guī)劃方法與規(guī)劃體系的變化來替代現(xiàn)行的總體規(guī)劃，筆者稱之為“規(guī)劃替代”行為?？偨Y(jié)發(fā)現(xiàn)這些針對總體規(guī)劃編制的新變革，都是基于“重塑邊界”為前提基礎(chǔ)與目的，筆者通過對上述6種“模糊邊界”的認(rèn)識(shí)，結(jié)合地方政府在總體規(guī)劃中進(jìn)行的“規(guī)劃替代”進(jìn)行總結(jié)，提出了總體規(guī)劃改革的六大方向。

3.1 放權(quán)： 中央和地方的事權(quán)邊界

3.1.1 中央適度放權(quán)，為總體規(guī)劃的“規(guī)定動(dòng)作”減負(fù)

解決中央政府（省政府）和地方政府兩級事權(quán)“邊界模糊”的關(guān)鍵核心是“放權(quán)”，在當(dāng)前行政權(quán)利逐漸下放的基礎(chǔ)下，中央政府（省政府）作為上級的審批機(jī)關(guān)，不應(yīng)繼續(xù)推行現(xiàn)行大而全的審查機(jī)制①建設(shè)部對總體規(guī)劃綱要的審查意見要求主要包括規(guī)劃層次劃分、規(guī)劃區(qū)劃分、城市發(fā)展目標(biāo)、城市性質(zhì)、城市規(guī)模、區(qū)域協(xié)調(diào)和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體布局、城市綜合交通、資源利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、市政基礎(chǔ)設(shè)施和防災(zāi)規(guī)劃、歷史文化名城保護(hù)、近期建設(shè)規(guī)劃、成果表述規(guī)范性等13個(gè)方面內(nèi)容；國務(wù)院對總體規(guī)劃成果批復(fù)意見要求則主要涉及城市性質(zhì)和城市發(fā)展目標(biāo)、城市規(guī)劃區(qū)和總體布局、城市人口和建設(shè)用地規(guī)模、城市資源環(huán)境保護(hù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市人居環(huán)境改善、城市歷史文化和風(fēng)貌特色保護(hù)、總體規(guī)劃的實(shí)施等8個(gè)方面（官大雨，2010）。，遠(yuǎn)超出中央政府（省政府）的行政事權(quán)范圍，應(yīng)深入研究理清中央和地方兩級政府的事權(quán)邊界，中央政府關(guān)注的重點(diǎn)應(yīng)該集中在城市定位、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)、生態(tài)空間保護(hù)等宏觀目標(biāo)與生態(tài)底線上，而其它內(nèi)容應(yīng)該放權(quán)給地方政府，如詳細(xì)的用地布局、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局等內(nèi)容（表1）。其中人口規(guī)模應(yīng)采取備案制，即地方結(jié)合實(shí)際發(fā)展需求，預(yù)測人口規(guī)模，上級部門備案即可，主要事權(quán)還是要交給地方政府，如此才能真正地給總體規(guī)劃“減負(fù)”，從而矯正總體規(guī)劃的編制目的?？傮w規(guī)劃不是中央和地方利益博弈的工具，而是指導(dǎo)城市長遠(yuǎn)戰(zhàn)略發(fā)展、空間資源合理配置而進(jìn)行的15—20年的長遠(yuǎn)謀劃，法理上屬于地方性事物。

表1 不同層次政府關(guān)注內(nèi)容

表2 國際大城市戰(zhàn)略規(guī)劃內(nèi)容及關(guān)注重點(diǎn)

上級政府作為審查部門，更加關(guān)注是否符合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市規(guī)劃編制辦法》規(guī)定的法定程序和內(nèi)容，即“規(guī)定動(dòng)作”。受城鄉(xiāng)規(guī)劃法的影響和制約，目前“規(guī)定動(dòng)作”有工作量增加和難度加大的趨勢，如當(dāng)前推行的總體規(guī)劃修改（修訂）工作便是如此，看似只需要簡單的修改，實(shí)則在地方編制總體規(guī)劃過程中變成兩套規(guī)劃，一套修訂的規(guī)劃是上報(bào)成果，一套按地方需求編制的規(guī)劃是修編的規(guī)劃，即所謂“看兩步，走一步”[11]，不僅沒有減負(fù)，反而增加編制的內(nèi)容。因此，中央政府（省政府）應(yīng)適度放權(quán)，將部分上級政府不應(yīng)關(guān)注的內(nèi)容不作為總體規(guī)劃審批的事項(xiàng)，勢必可以為“規(guī)定動(dòng)作”減負(fù)。

3.1.2 戰(zhàn)略規(guī)劃作為一種規(guī)劃替代，凸顯地方的前瞻性訴求

在中央政府（省政府）等上級政府審批內(nèi)容和要求不變的前提下，不少地方編制總體規(guī)劃之前或者同時(shí)，選擇編制戰(zhàn)略規(guī)劃作為一種規(guī)劃替代，強(qiáng)化落實(shí)本級政府的述求，而將總體規(guī)劃作為對“審批”要求的落實(shí)。

國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為總體規(guī)劃變革的核心是如何處理好總體規(guī)劃的定位問題，應(yīng)強(qiáng)調(diào)其戰(zhàn)略性和政策性定位[1]。借鑒國際上的普遍做法，將“成文規(guī)劃”分為戰(zhàn)略性規(guī)劃和開發(fā)控制性規(guī)劃兩類，諸如英國的結(jié)構(gòu)規(guī)劃就屬于此類規(guī)劃。英國在1968年的規(guī)劃法中確定了發(fā)展規(guī)劃的二級體系，分別是戰(zhàn)略性的結(jié)構(gòu)規(guī)劃（Structure Plan）和實(shí)施性的地方規(guī)劃（Local Plan）。結(jié)構(gòu)規(guī)劃的任務(wù)是為未來15年或以上的地區(qū)發(fā)展提供戰(zhàn)略框架，作為地方規(guī)劃的依據(jù)，解決發(fā)展和保護(hù)之間的平衡，確保地區(qū)發(fā)展與國家和區(qū)域政策相符合。

戰(zhàn)略性規(guī)劃對于解決中央和地方之間的事權(quán)邊界問題，有著很好的促進(jìn)作用，諸如英國結(jié)構(gòu)規(guī)劃提供的是沒有時(shí)間局限的規(guī)劃，是對未來進(jìn)行開發(fā)的原則性指導(dǎo)，是宏觀的、全局性的發(fā)展政策與設(shè)想，在微觀上具有一定的不確定性、模糊性和靈活性[3]。戰(zhàn)略性規(guī)劃更加關(guān)注城市發(fā)展定位，空間發(fā)展框架的控制與引導(dǎo)，如芝加哥戰(zhàn)略規(guī)劃中提出了更宜居更具競爭力的發(fā)展定位；悉尼戰(zhàn)略規(guī)劃中提出綠化、國際、網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展理念與定位，并圍繞著規(guī)劃定位與目標(biāo)，提出了策略式的政策指引和框架式的空間部署（表2）。

國內(nèi)部分城市已有著很好的規(guī)劃實(shí)踐，如早期的廣州、深圳等地區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃，再如筆者近期主持編制的《舟山群島新區(qū)空間戰(zhàn)略規(guī)劃》和《武漢2049戰(zhàn)略規(guī)劃》，更加關(guān)注城市發(fā)展定位和空間發(fā)展框架的控制與引導(dǎo)。首先轉(zhuǎn)變總體規(guī)劃中對城市性質(zhì)的描述為城市發(fā)展定位的綜合分析與判斷，如舟山群島新區(qū)提出的“國際物流島、自由貿(mào)易島、海洋產(chǎn)業(yè)島、國際休閑島、海上花園城”的城市定位?！段錆h2049》中提出武漢的發(fā)展目標(biāo)為建設(shè)“更具競爭力與更可持續(xù)發(fā)展的國家中心城市”，在功能上突出武漢建設(shè)區(qū)域性的創(chuàng)新中心、貿(mào)易中心、金融中心與高端制造業(yè)四大中心。明確的戰(zhàn)略定位有利于地方政府提出更加準(zhǔn)確的發(fā)展方向和發(fā)展策略。其次轉(zhuǎn)變總體規(guī)劃中詳細(xì)用地布局的規(guī)劃為空間發(fā)展框架式的規(guī)劃，空間發(fā)展框架不是土地利用分類，而是不同功能的發(fā)展機(jī)會(huì)地區(qū)（圖1），對城市空間的長遠(yuǎn)發(fā)展給予框架性的指引，更利于保障總體規(guī)劃（長遠(yuǎn)規(guī)劃）的可實(shí)施性。

圖1 武漢2049空間框架性指引

3.2 明晰： 政府作用的剛性邊界和市場調(diào)節(jié)的彈性邊界

市場經(jīng)濟(jì)體制下城市建設(shè)中應(yīng)更多考慮市場的調(diào)節(jié)作用，總體規(guī)劃編制如未能明晰政府和市場的作用邊界，則容易出現(xiàn)總體規(guī)劃控制不利或者無效的局面。因此，總體規(guī)劃改革必須明晰政府作用的剛性邊界和市場調(diào)節(jié)的彈性邊界，即發(fā)揮政府在“市場失靈”的范疇中的積極作用（維護(hù)公共利益、提供基本服務(wù)、制定建設(shè)規(guī)則）。首先，針對市場容易失靈需政府管控的內(nèi)容作為剛性內(nèi)容進(jìn)行強(qiáng)制性控制，如資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城市綠線（公園綠地）、社會(huì)民生、城市安全、道路交通設(shè)施與市政公用設(shè)施布局等內(nèi)容；其次，將政府由城市建設(shè)的“運(yùn)動(dòng)員”（主體）轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂小耙龑?dǎo)、管理與監(jiān)督”職能的“裁判員”（規(guī)則制定者），不應(yīng)過多干預(yù)“市場有效”的范疇，發(fā)揮市場配置資源的高效主體作用。不需要政府嚴(yán)控的內(nèi)容作為彈性內(nèi)容進(jìn)行引導(dǎo)性控制，如商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、居住用地、工業(yè)用地、一般物流倉儲(chǔ)用地布局等（表3）。長沙市總體規(guī)劃編制中進(jìn)行了規(guī)劃實(shí)踐，取得較為良好的效果。剛性邊界主要包括城市發(fā)展與建設(shè)的底線和框架性控制，引導(dǎo)城市更好的發(fā)展；彈性邊界是給予市場充分的自主性，引導(dǎo)城市更快的發(fā)展。

總體規(guī)劃改革的方向是作為一種戰(zhàn)略性與結(jié)構(gòu)性規(guī)劃，因此其編制內(nèi)容應(yīng)更多地側(cè)重于彈性內(nèi)容，剛性內(nèi)容要相對較少；而在總體規(guī)劃下一層級的規(guī)劃如控規(guī)或國外的地方性規(guī)劃中，則剛性內(nèi)容較多，而彈性內(nèi)容較少。減少目前總體規(guī)劃中的剛性內(nèi)容，也是目前總體規(guī)劃改革的方向之一，目前總體規(guī)劃中強(qiáng)制性內(nèi)容大多是理念層面的，而不是空間層面的，理念層面的強(qiáng)制性內(nèi)容則容易陷于落空的狀態(tài)，這也是“剛性不剛，彈性不彈”的主要問題。

圖2 上海市規(guī)劃編制體系建議

3.3 模糊： 城市人口規(guī)模的控制邊界

城市人口規(guī)模預(yù)測的核心是“模糊”，即“又定又不定”的總體思路。一方面，擺脫人口規(guī)模與城市建設(shè)規(guī)模的強(qiáng)制對應(yīng)關(guān)系，強(qiáng)化建設(shè)用地對人口規(guī)模的彈性容量引導(dǎo)；另一方面，人口規(guī)模需要有預(yù)測和基本的長遠(yuǎn)判斷，但不能作為城市建設(shè)規(guī)?？刂坪鸵龑?dǎo)的基礎(chǔ)。

“定”是要確定人口增長的基本趨勢和具體路徑，確定必須與政府和市場統(tǒng)籌布局的設(shè)施相對應(yīng)的人口規(guī)模和變化趨勢，確定適應(yīng)城市功能轉(zhuǎn)變的人口結(jié)構(gòu)；“不定”是變終極規(guī)模的預(yù)測為人口發(fā)展階段規(guī)模的判斷，將規(guī)劃用地規(guī)模及需求與人口規(guī)模脫鉤，應(yīng)以城市發(fā)展需求和空間結(jié)構(gòu)理性判斷城市建設(shè)用地的規(guī)模與范圍，強(qiáng)化城市建設(shè)用地增量的階段性控制，將城市建設(shè)用地階段性計(jì)劃與階段性的人口增量掛鉤。

針對城市人口規(guī)模控制過于明確的困境，當(dāng)前規(guī)劃實(shí)踐中，已有一些規(guī)劃實(shí)踐創(chuàng)新替代明確的人口規(guī)模引導(dǎo)。如深圳市在總體規(guī)劃編制過程中提出基于社會(huì)和諧的“城市管理服務(wù)人口”的概念，即以生態(tài)環(huán)境、土地、水資源等承載力為前提，核算出規(guī)劃期內(nèi)適宜的人口規(guī)模，據(jù)此進(jìn)行產(chǎn)業(yè)用地和居住用地的配置，再通過就業(yè)崗位和住房數(shù)量等來調(diào)控未來人口的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，保證人口的合理穩(wěn)定，配合人口規(guī)模的調(diào)控政策?！俺鞘泄芾矸?wù)人口”包括了常住人口（通常的城市人口）和暫住半年以上的人口，以城市管理服務(wù)人口規(guī)模作為城市管理、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施配套的基本依據(jù)，并按照彈性系數(shù)進(jìn)行適當(dāng)超前預(yù)留，以應(yīng)對人口發(fā)展可能存在的不確定性。

3.4 擴(kuò)大: 規(guī)劃區(qū)與中心城區(qū)的范圍邊界

3.4.1 改革方向之一：以“全域規(guī)劃”理念來替代規(guī)劃區(qū)范圍

根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法，規(guī)劃區(qū)是指城市、鎮(zhèn)和村莊的建成區(qū)以及因城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展需要，必須實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域，劃定規(guī)劃區(qū)的目標(biāo)在于從城市遠(yuǎn)景發(fā)展的需要出發(fā)，控制城市建設(shè)用地的使用，以保證總體規(guī)劃的逐步實(shí)現(xiàn)。在實(shí)際操作層面，規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的城市建設(shè)需要申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證?？傮w規(guī)劃編制中劃定城市規(guī)劃區(qū)成為一個(gè)重要內(nèi)容，但規(guī)劃區(qū)的劃定原則各個(gè)城市各異，有些是全域概念，有些是中心城區(qū)的擴(kuò)大范圍。規(guī)劃區(qū)劃定當(dāng)前面臨的核心問題一是其劃定的法律依據(jù)不強(qiáng)，得不到其它部門的認(rèn)可，同時(shí)也缺乏相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。二是規(guī)劃區(qū)劃定之后也缺乏相應(yīng)的“規(guī)劃區(qū)規(guī)劃”，因此規(guī)劃區(qū)內(nèi)的規(guī)劃缺乏作為相應(yīng)管理的技術(shù)依據(jù)。

為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)，強(qiáng)化全域建成區(qū)的協(xié)調(diào)和管控，若僅通過市（縣）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃無法完善對城鄉(xiāng)空間建設(shè)的全面引導(dǎo)，在現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對規(guī)劃區(qū)概念界定的基礎(chǔ)上，在高度城市化地區(qū)將整個(gè)市（縣）域作為規(guī)劃區(qū)范圍，通過全市（縣）域總體規(guī)劃進(jìn)行全域規(guī)劃。全域范圍內(nèi)統(tǒng)籌資源配置，落實(shí)城鄉(xiāng)空間發(fā)展。如浙江省在全省范圍內(nèi)推廣縣（市）域總體規(guī)劃，對于推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與管控城鄉(xiāng)建設(shè)空間和破除條塊的行政分割，有著積極的促進(jìn)作用?？h域總體規(guī)劃有利于總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的“兩規(guī)合一”，有利于城市規(guī)劃與鄉(xiāng)村地區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。但在浙江縣域規(guī)劃的實(shí)踐中也會(huì)普遍感受到縣域規(guī)劃替代縣城總體規(guī)劃后，對縣城的城市建設(shè)指導(dǎo)意義不強(qiáng)，因此大多數(shù)縣城又在單獨(dú)編制縣城總體規(guī)劃，并把縣城總體規(guī)劃作為縣域總體規(guī)劃的附加文件。

筆者在參加上海市總體規(guī)劃編制前期研究的過程中，提出上海應(yīng)編制全域總體規(guī)劃來替代城市總體規(guī)劃，以區(qū)（縣）域總體規(guī)劃來替代新城規(guī)劃，以鎮(zhèn)域總體規(guī)劃來替代新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃。在這個(gè)體系中，主要是強(qiáng)調(diào)全域總體規(guī)劃理念，全域總體規(guī)劃的覆蓋范圍，便是規(guī)劃區(qū)范圍，在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)強(qiáng)調(diào)兩規(guī)合一（城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃），城市用地的開發(fā)邊界應(yīng)在此范圍內(nèi)協(xié)調(diào)。同時(shí)，為了避免全域總體規(guī)劃對中心城區(qū)指導(dǎo)過于寬泛的問題，全域總體規(guī)劃范圍內(nèi)應(yīng)單獨(dú)編制中心城區(qū)總體規(guī)劃，而范圍內(nèi)的建制鎮(zhèn)總體規(guī)劃則在下一層次規(guī)劃中編制（圖2）。

3.4.2 改革方向二：以“都市區(qū)規(guī)劃”理念擴(kuò)大中心城區(qū)范圍

為了與土地利用規(guī)劃相協(xié)調(diào)，現(xiàn)在中心城區(qū)邊界一般與土地利用規(guī)劃的范圍相統(tǒng)一。但目前的中心城區(qū)的界定往往存在諸多問題：一是往往很多總體規(guī)劃編制中，中心城區(qū)的范圍無法全面覆蓋功能緊密聯(lián)系的連綿發(fā)展地區(qū)，以及長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略型地區(qū)，勢必造成城市發(fā)展空間難以統(tǒng)籌考慮，影響規(guī)劃的戰(zhàn)略性布局。二是許多地方政府主觀上不愿擴(kuò)大中心城區(qū)范圍，因?yàn)樵谥行某菂^(qū)范圍內(nèi)用地性質(zhì)的變更需要上一級政府的審批，而在中心城區(qū)之外的用地變更一般可以由本級政府審批，地方政府為了審批與修改的方便，刻意地縮小中心城區(qū)范圍。在對許多城市的規(guī)劃評估中，圍繞中心城區(qū)周邊的用地變成發(fā)展很快、但產(chǎn)出效益很低的半城市化地區(qū)，是當(dāng)前總體規(guī)劃存在的核心問題之一。

為了合理處理中心城區(qū)的范圍問題，地方政府經(jīng)常會(huì)通過編制都市區(qū)規(guī)劃來部分行使總體規(guī)劃的職能，其實(shí)也是總體規(guī)劃的另一種規(guī)劃替代。都市區(qū)規(guī)劃一般將中心城區(qū)范圍擴(kuò)大到整個(gè)相互關(guān)聯(lián)、連綿發(fā)展的功能區(qū)，統(tǒng)籌進(jìn)行戰(zhàn)略性空間規(guī)劃。都市區(qū)規(guī)劃一般在宏觀區(qū)域分析的基礎(chǔ)上，梳理城市發(fā)展目標(biāo)、城市發(fā)展定位和規(guī)模、都市區(qū)空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略與布局、都市區(qū)資源與環(huán)境綜合保護(hù)與利用，提出空間發(fā)展戰(zhàn)略和結(jié)構(gòu)方案，為城市政府提供發(fā)展的思路、框架與策略作為總體規(guī)劃編制的輔助[12]。

圖3 廣州市區(qū)（縣級市）“三規(guī)合一”技術(shù)路線及云浮市新型城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系架構(gòu)（賴壽華，2013）

另外一些案例就是在總體規(guī)劃中增加都市區(qū)規(guī)劃內(nèi)容，以長沙為例，長沙市總體規(guī)劃（2012—2020年）中增加了都市區(qū)規(guī)劃，將集中連片的規(guī)劃功能區(qū)作為完整的都市區(qū)，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，提出整體的發(fā)展定位、功能布局與空間框架；株洲市總體規(guī)劃增加了都市區(qū)規(guī)劃，為了突破保持與土地利用規(guī)劃邊界的一致性造成中心城區(qū)范圍過小，無法有效的控制和引導(dǎo)外圍功能片區(qū)及戰(zhàn)略資源的問題，通過都市區(qū)規(guī)劃將株洲市區(qū)、醴陵市、株洲縣共同形成整體空間，統(tǒng)籌規(guī)劃與布局，作為中心城區(qū)規(guī)劃的補(bǔ)充。福州市總體規(guī)劃為了綜合考慮戰(zhàn)略性地區(qū)長樂機(jī)場增加都市區(qū)規(guī)劃，作為中心城區(qū)規(guī)劃的補(bǔ)充，給予中心城區(qū)規(guī)劃全新規(guī)劃視角。

3.5 統(tǒng)一： 部門之間的規(guī)劃邊界

解決部門之間的規(guī)劃邊界的關(guān)鍵是“統(tǒng)一”，將總體規(guī)劃作為部門之間規(guī)劃協(xié)調(diào)的公共平臺(tái)。首先把總體規(guī)劃定位為以空間為核心與抓手的規(guī)劃平臺(tái)，協(xié)調(diào)各部門之間協(xié)同編制總體規(guī)劃，將部門規(guī)劃的核心內(nèi)容納入總體規(guī)劃的公共平臺(tái)；其次明確專項(xiàng)規(guī)劃作為總體規(guī)劃的有機(jī)組成部分，在總體規(guī)劃編制綱要階段，提出各專項(xiàng)規(guī)劃的原則，在成果階段整合各專項(xiàng)規(guī)劃的規(guī)劃內(nèi)容，統(tǒng)一融入到總體規(guī)劃的公共平臺(tái)中，形成指導(dǎo)城市間的公共平臺(tái)信息系統(tǒng)；再次明確專項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃的銜接關(guān)系，將總體規(guī)劃作為部門協(xié)調(diào)的公共平臺(tái)，在總體規(guī)劃實(shí)施過程中，各專項(xiàng)規(guī)劃可以動(dòng)態(tài)修編，總體規(guī)劃的編制成果中留有“接口”，將動(dòng)態(tài)修改的專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容在總體規(guī)劃修改時(shí)（一般5年一次）統(tǒng)一納入總體規(guī)劃的公共平臺(tái)中，從而實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃作為公共平臺(tái)的屬性。

北京市總體規(guī)劃編制期間，提出了“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公共參與”的創(chuàng)新組織方式，將總體規(guī)劃作為公共平臺(tái)，協(xié)調(diào)各部門之間合作編制總體規(guī)劃，將總體規(guī)劃作為部門規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)信息平臺(tái)。廣州市總體規(guī)劃中也將城鄉(xiāng)規(guī)劃作為“三規(guī)合一”的基礎(chǔ)，建立“一圖多規(guī)劃”的空間信息平臺(tái)。在一張“管理圖”上同時(shí)疊加城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃及其它部門規(guī)劃的相關(guān)信息，形成有效可行的公共信息共享平臺(tái)[13]（圖3）。

3.6 區(qū)分： 大城市與小城市的內(nèi)容邊界

3.6.1 區(qū)分內(nèi)容邊界，大城市總體規(guī)劃關(guān)注戰(zhàn)略和政策屬性

大城市和小城市發(fā)展階段、空間尺度以及規(guī)劃主管部門的綜合水平差異較大，因此編制總體規(guī)劃時(shí)要區(qū)分大城市和小城市關(guān)注重點(diǎn)的不同，從而區(qū)別不同類型城市總體規(guī)劃編制內(nèi)容的“邊界”。

借鑒國外大城市的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，大城市總體規(guī)劃應(yīng)更加關(guān)注戰(zhàn)略和政策屬性。首先，針對國內(nèi)現(xiàn)行的編制與審批體制，“分權(quán)”特征日益明顯的行政管理體制決定了總體規(guī)劃向戰(zhàn)略性變革的必要性，大城市應(yīng)該依據(jù)行政“事權(quán)”范圍簡化總體規(guī)劃編制內(nèi)容，重點(diǎn)關(guān)注戰(zhàn)略性、框架性、全局性內(nèi)容[1]。戰(zhàn)略性的總體規(guī)劃及其需要作為公共政策的基本要求，客觀上引導(dǎo)總體規(guī)劃應(yīng)更加關(guān)注政策和平臺(tái)屬性。戰(zhàn)略規(guī)劃對大城市總體規(guī)劃的“總規(guī)替代”，既可以解決中央和地方之間的事權(quán)邊界問題，也可以區(qū)分大城市與小城市的內(nèi)容邊界。

3.6.2 小城市（縣城）總體規(guī)劃必須同時(shí)關(guān)注戰(zhàn)略化和精細(xì)化

總體規(guī)劃對于小城市的城市建設(shè)、規(guī)劃主管部門來說，既要有提綱挈領(lǐng)的戰(zhàn)略性思維，又要有精細(xì)化的空間建設(shè)指引和具體行動(dòng)計(jì)劃，才能更加明確地指引小城市的建設(shè)。區(qū)別于大城市，小城市總體規(guī)劃編制必須同時(shí)關(guān)注戰(zhàn)略化和精細(xì)化。小城市的戰(zhàn)略化主要是基于功能主義的視角，研究城市周邊的區(qū)域背景，給予更為明確的城市功能和發(fā)展目標(biāo)，提出具體的土地使用方案和構(gòu)建支撐系統(tǒng)等內(nèi)容；小城市的精細(xì)化要求基于人文主義視角強(qiáng)化對城市建設(shè)和空間布局的詳細(xì)化指引，如具體的業(yè)態(tài)設(shè)計(jì)、項(xiàng)目策劃與行動(dòng)計(jì)劃，以區(qū)別于大城市框架性空間指引。

圖4 天臺(tái)縣域戰(zhàn)略規(guī)劃土地使用規(guī)劃圖

圖5 天臺(tái)縣城總體城市設(shè)計(jì)

浙江省天臺(tái)縣的規(guī)劃實(shí)踐是對小城市“總規(guī)替代”的實(shí)踐探索?？傮w規(guī)劃編制之前，先期編制了縣域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和縣城總體城市設(shè)計(jì)。其中，戰(zhàn)略規(guī)劃基于功能主義的視角給予天臺(tái)“佛宗道源地、心靈瑜伽園、品質(zhì)天臺(tái)城”的功能定位，提出了具體的功能布局策略，如“保持品質(zhì)、恢復(fù)古道；養(yǎng)生進(jìn)山、旅游靠山；產(chǎn)業(yè)東進(jìn)、城市西進(jìn)”等，并結(jié)合定位和策略將土地使用指引落實(shí)到縣城總體規(guī)劃的深度（圖4）?？傮w城市設(shè)計(jì)基于人文主義視角，尊重場地、自然、歷史等將土地使用指引細(xì)化到空間形態(tài)和項(xiàng)目業(yè)態(tài)的指引（圖5）。兩者結(jié)合替代總體規(guī)劃，對當(dāng)?shù)氐某鞘薪ㄔO(shè)起到了實(shí)質(zhì)性的控制和引導(dǎo)作用。

4 結(jié)語

我國當(dāng)前總體規(guī)劃面臨的困境主要涉及到綜合性、前瞻性、適應(yīng)性、事權(quán)屬性等方面。學(xué)界目前形成主流的改革思路是為總體規(guī)劃“減負(fù)”，但筆者經(jīng)過長時(shí)間的規(guī)劃實(shí)踐和探索，認(rèn)為所謂的“減負(fù)”并不能完全解決總體規(guī)劃面臨的困境。創(chuàng)新性提出總體規(guī)劃改革需解決的核心問題是“邊界模糊”，具體主要體現(xiàn)在中央和地方的事權(quán)邊界、政府和市場的作用邊界、城市人口規(guī)模預(yù)測的邊界、規(guī)劃區(qū)與中心城區(qū)的范圍邊界、部門之間的規(guī)劃權(quán)利邊界、大城市與小城市的內(nèi)容邊界?，F(xiàn)行各類邊界之間的關(guān)系是模糊與混亂的，筆者提出通過基于“重塑邊界”來理清總體規(guī)劃的變革方向，同時(shí)可以看到如果總體規(guī)劃不變革，地方政府也在尋找其它形式的規(guī)劃來替代總體規(guī)劃，包括戰(zhàn)略性規(guī)劃、都市區(qū)規(guī)劃、縣域總體規(guī)劃、三規(guī)合一規(guī)劃等等。

基于“重塑邊界”總體規(guī)劃改革方向主要包括：（1）針對中央和地方的模糊事權(quán)邊界，中央政府應(yīng)適度放權(quán)，為總體規(guī)劃“減負(fù)”提供可能。（2）針對政府和市場交叉的剛性彈性邊界，應(yīng)明晰兩者之間的邊界內(nèi)容，進(jìn)行針對性落實(shí)和表達(dá)。（3）針對被“故意”明確的城市人口規(guī)模，應(yīng)予以模糊，采用“即定又不定”的思路，定人口規(guī)模是為了城市的基礎(chǔ)設(shè)施等規(guī)劃提供定量分析的基礎(chǔ)，不定是不把人口規(guī)劃同城市建設(shè)用地規(guī)模掛鉤起來，可以根據(jù)發(fā)展情況的不同調(diào)整城市的人口規(guī)模。（4）針對規(guī)劃區(qū)與中心城區(qū)的范圍邊界，應(yīng)予以擴(kuò)大和突破，采用全域總體規(guī)劃和都市區(qū)規(guī)劃作為規(guī)劃替代，從而實(shí)現(xiàn)對城鄉(xiāng)建設(shè)空間全面的控制與指引。（5）針對部門之間的規(guī)劃權(quán)利邊界，應(yīng)將總體規(guī)劃作為統(tǒng)一部門之間的公共平臺(tái)。（6）針對大城市與小城市的內(nèi)容邊界，應(yīng)區(qū)別對待，大城市突出戰(zhàn)略性與政策性；而小城市突出把城市戰(zhàn)略與城市設(shè)計(jì)融合起來的策略，突出精細(xì)化的要求。

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