□王志強

加快河南省出租汽車行業(yè)立法的思考

□王志強

出租汽車行業(yè)；立法；道路運輸管理；宏觀調(diào)控；河南省

2014年3月，河南省十二屆人大三次會議上有11位代表提議制定《河南省出租汽車管理條例》。4月，河南省道路運輸管理局組織鄭州、洛陽、新鄉(xiāng)等7個省轄市召開立法調(diào)研座談會，印發(fā)了省人大常委會財經(jīng)委關(guān)于征求人大會議議案辦理意見函。新鄉(xiāng)市客運管理處高度重視，安排相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和人員參加，拜訪了市百貨大樓有限公司董事長、總經(jīng)理王樹安，通報了省局立法調(diào)研座談會精神，并匯報了新鄉(xiāng)市出租汽車管理情況。筆者參與了此項活動，現(xiàn)就加快河南省出租汽車行業(yè)立法提出一些看法和建議。

一、出租汽車行業(yè)立法的重要性和必要性

改革開放以來，河南省出租汽車行業(yè)發(fā)展較快，目前擁有出租汽車總量超6萬輛，企業(yè)500多家，從業(yè)人員10萬余人。作為現(xiàn)代城市交通運輸體系的重要組成部分，出租汽車緩解了公交運力不足，為人民群眾提供了便捷、快速和舒適的出行服務(wù)，在促進城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展、方便群眾出行、擴大社會就業(yè)、提升城市綜合服務(wù)能力等方面發(fā)揮著重要的作用。

現(xiàn)行《城市出租汽車管理辦法》（以下簡稱辦法），是公安部、原建設(shè)部1998年2月起實施的部門規(guī)章，辦法出臺對規(guī)范行業(yè)管理，引導(dǎo)出租汽車市場制度化、規(guī)范化和科學(xué)化發(fā)展起到了積極作用。河南省轄各市為了規(guī)范出租汽車管理，促進行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，加快了立法進程。如鄭州市出臺了《鄭州市出租汽車管理條例》，其他市、縣也先后出臺了出租汽車管理規(guī)范性文件。

大部制改革以來，河南省城市客運體制已整合，出租汽車主管機關(guān)已明確，但地方管理機構(gòu)名稱、單位性質(zhì)、執(zhí)法主體、經(jīng)費來源和渠道等不統(tǒng)一，管理隊伍也尚未穩(wěn)定。省轄市除鄭州、洛陽等城市有立法權(quán)外，其他市都無立法權(quán)限，仍然使用已實施15年的《辦法》，《辦法》的條款規(guī)定和罰款標準早已不適應(yīng)目前的現(xiàn)實情況。出租汽車行業(yè)發(fā)展中一些深層矛盾和問題較為突出，省轄各市、縣不同程度出現(xiàn)越級上訪、停運罷運、圍堵黨政機關(guān)等群體性事件，導(dǎo)致出租汽車行業(yè)不穩(wěn)定因素日益加重。出租汽車經(jīng)營權(quán)、交通事故和經(jīng)濟糾紛等民事訴訟案件時有發(fā)生，而地方法院判案無法可依，這些問題都需要迫切立法來解決。

隨著河南省出租汽車數(shù)量日益增多，行業(yè)管理不適應(yīng)新形勢發(fā)展需要的矛盾和問題也逐漸暴露，成為制約河南省出租汽車行業(yè)發(fā)展的瓶頸。一是經(jīng)營者、司機和政府主管部門等相關(guān)各方利益關(guān)系需要調(diào)整和規(guī)范。二是司機過勞駕駛、負擔(dān)過重、收入偏低、職業(yè)病比較嚴重，部分司機沒有參加社會保險。三是經(jīng)營者、司機的準入和退出機制不健全，服務(wù)質(zhì)量不高，服務(wù)水平難以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需求。四是非法運營“黑車”擾亂了客運市場秩序，損害了合法經(jīng)營者的利益，危及到出租汽車行業(yè)的穩(wěn)定。這些矛盾和問題，需要省級立法機關(guān)立法予以規(guī)范。

立法是加快推進河南省出租汽車行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。出租汽車立法的根本目的在于依靠法律權(quán)威，運用法律手段，保證出租汽車行業(yè)科學(xué)規(guī)范發(fā)展，依法實施有效的行業(yè)監(jiān)管，實現(xiàn)綜合交通運輸發(fā)展目標，建設(shè)高度文明的、具有河南特色的現(xiàn)代交通運輸體系，推動河南省經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

出租汽車行業(yè)發(fā)展是一項系統(tǒng)工程，而出租汽車行業(yè)法規(guī)是整個出租汽車行業(yè)發(fā)展的基本依據(jù)。出租汽車是民眾的一種出行交通工具，它涉及到城市管理的方方面面，具有較強的社會公益性、公眾服務(wù)性、特殊經(jīng)營性。

二、出租汽車行業(yè)立法的重要意義

法治是市場經(jīng)濟的規(guī)則，它規(guī)范市場行為，制約市場運營，調(diào)控市場方向、結(jié)構(gòu)、規(guī)模和速度，保障市場健康有序的發(fā)展。盡快對出租汽車行業(yè)立法是出租車市場健康發(fā)展的有力保障。出租汽車行業(yè)立法意義主要體現(xiàn)在以下3個方面。

1.立法是出租汽車行業(yè)發(fā)展的必然要求

以法律規(guī)范的形式組織管理出租汽車，將從法律角度加強河南省出租汽車管理，使河南省出租汽車行業(yè)形成有章可循和有法可依的良好局面；能有效改變當(dāng)前出租汽車行業(yè)中有些經(jīng)營者和司機法律意識不強、法制觀念淡薄及運營服務(wù)不規(guī)范的現(xiàn)狀。

2.立法是出租汽車市場宏觀調(diào)控的客觀需要

立法對經(jīng)營者、司機及車輛的準入和退出、發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)營許可、經(jīng)營權(quán)配置、轉(zhuǎn)讓、質(zhì)押、抵押和收回、經(jīng)營模式和期限、運營服務(wù)和保障、監(jiān)督管理、信息化建設(shè)、法律責(zé)任等都將作出明文規(guī)定；根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要，綜合考慮市場供需狀況和運營效率等因素，服務(wù)人民群眾出行的個性化需求；從宏觀上對行業(yè)發(fā)展方向、規(guī)模和速度實施有效控制，防止和克服發(fā)展的盲目性、被動性，加強了政府對市場的宏觀調(diào)控。

3.立法是保障各方利益的迫切需求

市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，市場主體和客體的行為需要通過立法來規(guī)范，各方利益關(guān)系需要提高立法來調(diào)整。政府和乘客的權(quán)益、經(jīng)營者和司機的利益雖有不同的標準和要求，但從根本上說是一致的。立法正是通過法律手段來保障和維護政府、乘客、經(jīng)營者和司機的利益，從而在根本上兼顧各方的利益。

三、出租汽車行業(yè)立法關(guān)注的主要問題

通過多年出租汽車管理實踐，筆者認為當(dāng)前存在幾個具體問題需要在立法機關(guān)在立法過程中予以考慮。

1.出租汽車司機準入門檻低，沒有退出機制，不便于管理

立法中應(yīng)對司機制定無責(zé)投訴率規(guī)定，單人或單車考核期內(nèi)無責(zé)投訴超過一定次數(shù)的應(yīng)參加違章培訓(xùn)；出現(xiàn)拒載、議價、繞道或不按規(guī)定使用計價器及性質(zhì)惡劣、社會負面影響較大的問題，應(yīng)吊銷其從業(yè)資格證。目前，計價器還沒有統(tǒng)一的管理制度，現(xiàn)行規(guī)章只規(guī)定要使用相關(guān)部門鑒定合格的計價器，立法應(yīng)當(dāng)對計價器的安裝、使用和維護等制定統(tǒng)一標準。對于從業(yè)人員越級上訪的，應(yīng)當(dāng)追究當(dāng)事人責(zé)任。

2.出租汽車企業(yè)沒有履行管理服務(wù)責(zé)任

出租汽車企業(yè)對所屬從業(yè)人員監(jiān)管不力，但現(xiàn)行部門規(guī)章沒有企業(yè)退出機制。應(yīng)將企業(yè)的責(zé)、權(quán)、利在條例中予以明確，鼓勵出租汽車企業(yè)向規(guī)模化、集約化、公司化經(jīng)營發(fā)展。企業(yè)弱、小、散是許多城市面臨的主要問題，應(yīng)制定企業(yè)準入標準，對管理人員、辦公場所、停車場地、管理制度、駕駛員及運營車輛數(shù)量等予以明確。

3.跨區(qū)域經(jīng)營沒有明確的界定和處罰條款

出租汽車道路運輸證應(yīng)體現(xiàn)經(jīng)營區(qū)域。非法運營“摩的”和殘疾人車輛擾亂了客運市場秩序，存在執(zhí)法難、查處難、取證難和處罰難的問題。條例中應(yīng)明確界定，對跨區(qū)域經(jīng)營、非法營運設(shè)定處罰條款和標準。運營車輛應(yīng)強制購買城市客運承運人責(zé)任保險。

四、出租汽車行業(yè)立法的幾點建議

第一，在立法過程中，應(yīng)充分考慮當(dāng)前河南省出租汽車行業(yè)管理的現(xiàn)實狀況，關(guān)注社會反響大的難點問題，化解發(fā)展矛盾，破解發(fā)展難題和瓶頸，做好頂層設(shè)計，理清工作思路。第二，借鑒和吸收已經(jīng)立法的其他兄弟省市的成功經(jīng)驗，認真開展調(diào)查研究，廣泛征求行業(yè)內(nèi)外的意見建議，實現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法、開門立法。第三，收集國務(wù)院及其部門和地方政府已經(jīng)出臺的出租汽車行業(yè)管理政策法規(guī)及相關(guān)條例。第四，成立由各方代表參加的出租汽車行業(yè)立法咨詢機構(gòu)，制定立法工作實施方案。第五，立法過程中，

運營服務(wù)規(guī)范中好的標準要采納到條例中。

《河南省出租汽車管理條例》的制定并頒布實施必將進一步明確出租汽車管理責(zé)任，理清經(jīng)營者、司機和政府主管部門的關(guān)系；按照以人為本、科學(xué)發(fā)展、公平公開透明的原則，科學(xué)重構(gòu)出租汽車行業(yè)利益分配新格局，切實保障乘客、經(jīng)營者和司機的合法權(quán)益；優(yōu)化出租汽車市場經(jīng)營環(huán)境，提升服務(wù)質(zhì)量，促進出租汽車行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，為加快中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)提供交通運輸服務(wù)支持。

（作者單位：河南省新鄉(xiāng)市城市客運管理處）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.12.008鑒于此，筆者認為非常有必要制定《河南省出租汽車管理條例》，并盡快付諸實施。