●張明

財政監(jiān)督與財稅改革的鏈動機制與效應

●張明

編者按：2014年，新一輪財稅體制改革揚帆起航。以此為契機，財政監(jiān)督也步入新的發(fā)展階段?？v觀歷史，歷代財稅改革對財政監(jiān)督有哪些影響？在全面深化財稅改革過程中，財政監(jiān)督應如何發(fā)揮作用？本期專題“深化財稅體制改革與加強財政監(jiān)督”邀請財政領域專家及實務工作者從歷史和現實角度展開探討。

一、財政監(jiān)督與財稅改革鏈動原理

財政是政府收支的分配及監(jiān)管，是人類生存發(fā)展最核心的公共權利問題，也是人類社會最早實施監(jiān)督的領域?，F有歷史考證表明，管理與監(jiān)督基本上是同時產生的意識和行為范疇。早在氏族社會時期，因處理氏族事務需要而產生的原始氏族管理機構，就有依靠氏族成員的相互監(jiān)督來保證和支持氏族管理機構，憑借氏族習俗和傳統(tǒng)力量實施氏族管理的做法，這其中自然包括對氏族漁獵采集等剩余產品貯藏、分配、享用的管理與監(jiān)督，也就是國家財政管理與監(jiān)督的早期形態(tài)。

管理與監(jiān)督之所以是同一行為或活動的兩個不同范疇，主要在于管理是直接的執(zhí)行、控制行為或活動，而監(jiān)督不直接參與執(zhí)行、控制的觀察、知情行為或活動，但通常會通過其他方式和渠道，對直接執(zhí)行、控制的管理活動產生輔助、促進作用，這就是一般管理活動中要求強化監(jiān)督職能、發(fā)揮監(jiān)督作用的意義所在。另一方面，管理活動的改進、完善，又將引起相關觀察、知情方式轉變，推動監(jiān)督方式轉變，從而形成管理與監(jiān)督交替演進發(fā)展的鏈動機制與效應，呈現出監(jiān)管一體化、監(jiān)督融于管理，監(jiān)督寓于管理、服務于管理的狀態(tài)。

財稅改革是政府收支分配管理及監(jiān)督制度與時俱進的變革創(chuàng)新，根據管理監(jiān)督的鏈動原理，財稅改革既包括財稅管理和財政監(jiān)督的并列變革創(chuàng)新，也包括財稅管理與財政監(jiān)督相對獨立的交替促進的變革創(chuàng)新，即通常說的“深化財稅改革、促進財政監(jiān)督”或“加強財政監(jiān)督、推進財稅改革”的鏈動機制與效應。如下所示：

二、我國財政監(jiān)督與財稅改革鏈動機制與效應實證分析

建國以來，我國財政監(jiān)督制度建設的穩(wěn)步完善發(fā)展，基本上是始于1978年后的改革開放?？梢哉f，我國現有財政監(jiān)督制度的健全完善、財政監(jiān)督職能的發(fā)揮和財政監(jiān)督作用的加強，主要是財政監(jiān)督與30多年的改革開放及財稅改革的鏈動結果。正如原財政部監(jiān)督檢查局局長耿虹(2008)所言：“在30年改革歷程中，財政監(jiān)督逐步探索并總結出與財稅管理及改革相適應的，有中國特色的財政監(jiān)督工作方式，鞏固壯大了財政監(jiān)督事業(yè)?！?/p>

（一）我國財政監(jiān)督制度建設與財稅改革鏈動進程

表1

從表1列示的實踐歷程不難發(fā)現，改革開放以來我國財政監(jiān)督與財稅改革的鏈動發(fā)展，主要表現在財政監(jiān)督機構建設、監(jiān)督業(yè)務擴展和監(jiān)督方式拓展三方面。

（二）財政監(jiān)督機構建設發(fā)展與財稅制度改革鏈動機制與效應

改革開放后，我國財政監(jiān)督機構建設主要經歷了從改革初期的恢復重建，到與財稅改革相輔相成逐漸完善的鏈動式外延建設和內涵建設的發(fā)展歷程。

1、財政監(jiān)督機構建設外延發(fā)展鏈動機制與效應。為配合“企業(yè)基金制、利潤留成制、增值稅試點、基建投資撥改貸”等“放權讓利”財稅改革，1978-1979年國務院相繼要求恢復各級財政監(jiān)察機構；1982年財政部恢復派駐央企財政監(jiān)察駐廠員制，各級財政部門相繼實施；1983年成立國家審計署；1985年設國務院稅收、財務大檢辦(1986年改國務院稅收、財務、物價大檢辦，1989年改常設)；1986年國務院批轉財政部在十八個省、市財政廳（局）設中央企業(yè)財政駐廠員機構。盡管這一時期監(jiān)督機構、監(jiān)督方式及監(jiān)督特點各有不同，但都無一例外地表明，以解決“高度統(tǒng)一、過度集中”為目標的“放權讓利”財稅改革，需要健全完善的財政監(jiān)督體系與之鏈動，因而財政監(jiān)督機構建設空前發(fā)展。同時，財政監(jiān)督機構的建設發(fā)展，也促進了財政監(jiān)督業(yè)務開展，加強了國企財稅執(zhí)法監(jiān)督，促進了國企財政監(jiān)督規(guī)范發(fā)展，適應了當時國企監(jiān)督管理需要，有效保障了財政收入穩(wěn)步增長和實施國民經濟監(jiān)督等。當然也應看到，這一時期對財政監(jiān)督認知比較有限，難免出現財政監(jiān)督與審計監(jiān)督、國務院稅財物大檢辦等機構建設模糊的問題。

2、財政監(jiān)督機構建設內涵發(fā)展鏈動機制與效應。1994年成立財政監(jiān)督司，將國務院稅財物大檢辦并入；財政部各省、地市央企駐廠辦改為各省財政監(jiān)察專員辦，撤地市央企駐廠辦并裁員2/3。這一時期的發(fā)展表明，隨著我國市場經濟建設目標的確立和分稅制等市場化財稅改革的實施，財政監(jiān)督機構建設在外延發(fā)展基礎上開始轉向內涵建設發(fā)展。如優(yōu)化整合國務院稅財物大檢辦和財政央企駐廠辦等監(jiān)督機構，健全我國市場經濟下的財政監(jiān)督及派駐制度體系。這些措施使我國的財政監(jiān)督體系不斷趨于完善，開展了與財稅改革相適應的財政監(jiān)督業(yè)務，從而保障了財稅改革的順利實施。

（三）財政監(jiān)督業(yè)務擴展與財稅改革的鏈動機制與效應

改革開放后，財政監(jiān)督業(yè)務的開展主要是配合財稅改革實施的，財政監(jiān)督業(yè)務擴展是與財稅改革聯系最緊密的鏈動領域。具體業(yè)務內容主要是從初期的國企收入為主，到收支并重，再到金融、會計、內部監(jiān)督等，直至覆蓋政府資金收存支、核算、賬戶、融通等全流程。

1、財政監(jiān)督業(yè)務與“放權讓利”財稅改革的鏈動機制與效應。改革初期，以“企業(yè)基金制、利潤留成制、增值稅試點、基建投資撥改貸”等“放權讓利”措施為主的財稅改革，推動了空前的經濟發(fā)展形勢，同時也出現了財政收入不規(guī)范、不遵守相關審計和監(jiān)督制度，偷逃騙稅、揮霍浪費等問題。為強化對國企財務及收入的監(jiān)督，嚴肅經濟法律和紀律，保證財政收入的規(guī)范性、安全性，剛恢復建立的財政監(jiān)督司大力開展專項和突擊性檢查。當時要求各單位每年自查一次，3年重點查一次，檢查聲勢之大、動員人力之多、涉及范圍之廣、管理效果之明顯至今也不多見。據《瞭望》刊載，1985-1992年各類專項或突擊檢查中，全國查出的各種違紀金額占同期全國財政收入的4.25%，在緩解國家財政困難、嚴肅財經紀律、加強廉政建設、遏制經濟領域內違紀違法、堵塞各種漏洞、推進改革開放和改進企業(yè)經營管理方面發(fā)揮了重要作用，促進了國民經濟持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

2、財政監(jiān)督業(yè)務與“分稅制”改革的鏈動機制與效應。財政監(jiān)督服務于分稅制財稅改革和財政管理，大力開展專項監(jiān)督、重點監(jiān)督和日常監(jiān)管，在促進財政政策落實、維護財稅法令統(tǒng)一、規(guī)范財經秩序、查處違法違紀、保障財政正常運行和宏觀調控等方面發(fā)揮了重要作用。監(jiān)督業(yè)務從注重企業(yè)財務收支轉向政府財政收支；監(jiān)督重點從只重視收入，轉向既重視收入又重視支出，有效地保障了中央財政收入和分稅制改革的實施。據《財政監(jiān)督十年》(金蓮淑，2005)載，1995-2004年財政監(jiān)督專員辦審核扣減支出(含收入退庫)、追繳(扣撥)財政資金、監(jiān)繳征收中央非稅收入三項合計占同期中央收入的比重如表2所示。

表2

為配合地方分稅制改革實施，地方財政監(jiān)督派駐制逐漸完善。如1997年山西省財政駐廠員制改為財政監(jiān)察員制，設14個財政監(jiān)察組，編制100人；1997年湖北省財政設駐部分市州“財政監(jiān)督辦事組”，2000年改為“財政監(jiān)督辦事處”，機構增至12個，編制65人；1999年起陜西陸續(xù)向貧困縣派駐58名財政督查員，逐步開展財政支出監(jiān)督；2003年山東省駐各市財政駐廠員改為駐各市財政檢查辦，編制100人；2005年河北啟動財政監(jiān)察委派制度并列入政府規(guī)章，設財政監(jiān)察組監(jiān)督教育、交通、國土資源、林業(yè)等部門；2009年河南省財政向地市設6個派出機構，監(jiān)督檢查機構人員占比1/3。

3、財政監(jiān)督業(yè)務與公共財政改革的鏈動機制與效應。為配合國庫單一賬戶和集中支付、部門預算等公共財政改革，財政監(jiān)督業(yè)務逐漸嵌入財政分配管理流程。如在傳統(tǒng)專項檢查基礎上，直接參與國庫集中支付、部門預算初審、賬戶和資產保值增值監(jiān)管等，逐步加大事前審核和事中跟蹤監(jiān)控力度；2001年起中央財政監(jiān)督服務國庫單一賬戶改革，專員辦開始審核各地糧庫建設資金、車輛購置稅專項資金等中央支付資金；清理各地中央預算單位銀行賬戶并實行年檢制；參與保監(jiān)會、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、海關等部門預決算編審，服務部門預算改革，強化金融監(jiān)管等。同時還注重發(fā)揮財政監(jiān)督的社會經濟作用，實行監(jiān)督業(yè)務向全面監(jiān)督財稅政策執(zhí)行、強化財政管理、規(guī)范財經秩序、保障財經宏觀調控政策實施等方面拓展。地方各級財政監(jiān)督逐步實行預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督，事前、事中、事后監(jiān)督，資金審核、調查、跟蹤管理監(jiān)督，資金使用、跟蹤問效、合規(guī)性監(jiān)督等多種“三位一體”化監(jiān)管。

（四）財政監(jiān)督方式與財稅改革的鏈動機制與效應

財政監(jiān)督機構建設和財政監(jiān)督業(yè)務擴展與財稅改革鏈動的結果，必然促進財政監(jiān)督方式的鏈動。在我國改革進程中，財政監(jiān)督方式與財稅改革的鏈動機制具有較突出的階段性和遞進性。

1、臨時性、突擊性財務檢查監(jiān)督的形成。從財稅改革開始時的財政監(jiān)督機構恢復及監(jiān)督業(yè)務開展時的無固定監(jiān)督，到形成臨時性、突擊性財務檢查的固定監(jiān)督。這一時期財政監(jiān)督主要是為解決財政收入流失問題而開展的稅收、財務、物價大檢查。

2、臨時性、突擊性財務檢查監(jiān)督轉向重點檢查和專項檢查監(jiān)督。1994年后，配合分稅制改革，以財政收入為監(jiān)督對象的臨時性、突擊性檢查，在監(jiān)督機構改革和職能調整中，逐漸轉變?yōu)楸O(jiān)督質量效率的重點檢查和專項檢查監(jiān)督。

3、重點檢查和專項檢查監(jiān)督轉向監(jiān)管融合的全流程監(jiān)督。2000年后，隨著國庫單一賬戶和集中支付、部門預算改革的實施，重點檢查和專項檢查逐漸轉向經常化、制度化的財政收支全流程監(jiān)督。

4、監(jiān)督與調研、決策相結合。財政監(jiān)督還注重與調研相結合，查處與規(guī)范管理相結合，通過專項調研熱點、重點問題，組織專項檢查，分析成因，形成建議性調研報告，在此基礎上制定新的監(jiān)督方法及制度，促進管理改善，并通過開展績效監(jiān)督和追蹤調研，增強監(jiān)督的時效性、前瞻性。

至此，財政監(jiān)督方式基本實現了從事后總結性檢查監(jiān)督，向事前審核、事中監(jiān)控、事后檢查稽核相結合的全面監(jiān)督的轉變?；敬_立了我國財政日常監(jiān)管與專項檢查相結合，對內監(jiān)督與對外監(jiān)督相結合，財政管理與財政監(jiān)督相結合的多層次、全方位、全流程的財政監(jiān)督機制。

三、我國財稅改革深化與財政監(jiān)督鏈動展望

根據黨的十八屆三中全會提出的我國財稅改革深化的三個方向：改進預算管理制度、完善稅收制度和建立事權與支出責任相適應制度，以及《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》的具體要求，結合正在或即將實施的與財政監(jiān)督密切相關的政府收支分配及管理改革實踐，未來我國財稅改革與財政監(jiān)督鏈動大致推斷如下：

（一）財政監(jiān)督與“營改增”擴圍改革鏈動

“營改增”是國家實施結構性減稅的重要舉措，也是一項涉面廣、情況雜、工作量大，需要中央至各級地方相關部門遠謀近施、精心配合的系統(tǒng)性重大財稅改革?！盃I改增”是地方稅改為中央稅，現行體制下只有充分發(fā)揮各地財政監(jiān)察專員辦的樞紐地位和承上啟下的作用，才能使中央和各級地方財稅系統(tǒng)整合、協調一致，有效確?！盃I改增”平穩(wěn)有序推行，由此形成“營改增”擴圍改革與財政監(jiān)督鏈動。具體措施是發(fā)揮中央財政監(jiān)督派駐制和業(yè)務工作優(yōu)勢，做好“營改增”擴圍改革的服務及監(jiān)管工作。

1、做好組織聯系、信息共享、業(yè)務及問題協調處理等服務。如各地財政監(jiān)察專員辦牽頭建立財政、國稅、地稅、銀行國庫等部門的聯席會議制度，完善相關信息渠道、保持信息暢通和工作系統(tǒng)化；協調、整合國稅“金稅網”相關硬件采購安裝、軟件開發(fā)安裝調試等，國庫系統(tǒng)網絡和財政“金財網”相關環(huán)節(jié)與稅務銜接等，按稅款入庫要求，測試好財稅庫銜接，保證新增值稅準確入庫；深入調查研究“營改增”實施中出現的問題，及時提出對策并協調督促相關部門解決；落實國家已出臺的過渡期政策和解決問題預案，協調財政、稅務測算收入變動，做好可能增加稅負企業(yè)的專項扶持財力應對預案等。

2、強化“營改增”事中監(jiān)管和事后監(jiān)督。確保中央和地方收入執(zhí)行是財政專員辦及各級財政監(jiān)督基本職責及業(yè)務。如通過中央及地方收入對賬，進一步提升財政監(jiān)督對政府收入執(zhí)行基本臺賬、報表報送、收入對賬、年度稽查等基礎數據資料及信息采集整理等業(yè)務的參與度，強化對“營改增”執(zhí)行中應征不征、超權減免、違規(guī)審批、退付中央及地方收入等問題的監(jiān)管；通過監(jiān)督注冊會計師及事務所業(yè)務，強化“營改增”行業(yè)、企業(yè)，如鐵路、航空、電信、遠洋、港口等的業(yè)務收入確認及會計信息真實性監(jiān)管，強化財政監(jiān)督對轄內重點行業(yè)、重點稅源和重點企業(yè)日常收入、成本費用等財務信息的監(jiān)管；通過查核中央與地方財政結算及其他涉及中央財政的重大事項，強化“營改增”涉及的中央地方財政相關結算監(jiān)管。

顯然以上財政監(jiān)督工作的開展，將有力促進“營改增”的順利實施；而“營改增”順利實施又將為財政監(jiān)督，特別是中央財政派駐監(jiān)督提供更寬廣的監(jiān)管平臺，促進中央財政監(jiān)督完善提高。

（二）財政監(jiān)督與新一輪政府預算管理制度改革鏈動

即將推行的新一輪政府預算管理改革，是《預算法修正案(第四審議稿)》和當前《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》的具體要求，也是黨的十八屆三中全會提出深化財稅體制改革的首要任務。具體內容主要是完善政府預算體系、推進預算公開，改進預算管理控制、建立跨年度預算平衡機制，加強財政收入管理、清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，加強轉移支付和結轉結余資金管理，強化預算支出執(zhí)行績效管理，規(guī)范地方政府債務管理、防范化解財政風險等。從政府收支管理與監(jiān)督來講，上述財稅改革將會在以下幾方面與財政監(jiān)督產生鏈動。

1、財政監(jiān)督與政府預算體系完善鏈動?！额A算法(修正案)》和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》，都明確了今后我國政府的一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障基金預算收支范圍，要求政府收支全部納入預算管理，建立基金預算、國資經營預算與一般公共預算統(tǒng)籌機制，加強社保基金預算管理，做好基金結余保值增值、精算平衡并實現可持續(xù)運行。

上述改革，形式上雖只是政府預算制度及管理擴圍，但實質則是邁向我國改革的深水區(qū)，涉及經濟社會可持續(xù)發(fā)展問題。前者如一些政府部門的資金監(jiān)管，國資經營監(jiān)管特別是大型、優(yōu)質國資監(jiān)管問題；后者如加強大宗政府性基金收支監(jiān)管，特別是國有土地使用權出讓金收支、國有土地收益基金收支、新增建設用地土地有償使用收支等國土資源的可持續(xù)利用監(jiān)管問題，以及社?；鸾Y余保值增值、精算平衡和可持續(xù)運行監(jiān)管問題等。解決這些問題，不僅對目前主要以稅收、部分非稅收和政府部門支出為對象的財政監(jiān)管來說是重大變革，而且對加強財政監(jiān)督機制建設、深化財政監(jiān)督體制改革也有明顯的鏈動作用。因為，解決了我國改革開放以來長期遺留的深層次問題和我國改革發(fā)展中產生的可持續(xù)發(fā)展問題，也就解決了我國社會主義公有制和社會主義市場經濟的核心問題，解決了大部分民生問題和改革發(fā)展中的土地財政問題等。同時也強化了相關財政監(jiān)管，形成財政監(jiān)管與財稅改革的鏈動機制。

實際業(yè)務上，各級財政已不同程度地實施了完善的政府預算體系監(jiān)管，如2014年一些地方(深圳、浙江溫嶺等)已實行政府公共預算、基金預算、國資經營預算和社?；痤A算提交人代會審批，表明各級財政在完善政府預算體系管理方面也勇于改革。但各地的政府預算體系監(jiān)管差異較大，形式欠統(tǒng)一、規(guī)范，具體監(jiān)管業(yè)務尚未深入展開。因此完善政府預算體系，一是堅決貫徹黨中央“制約、監(jiān)督權力”的指導思想。財政監(jiān)督之于財政管理如同免疫力之于人體，在各類政府掌管資金的財政管理中，既要提倡監(jiān)督、鼓勵監(jiān)督、歡迎監(jiān)督，也要勇于監(jiān)督、善于監(jiān)督。實際上，在紀委“追懲性”反腐條件下，監(jiān)督是對公共權力及資金掌運者的最好保護。二是財政要從監(jiān)管兩方面協調、兼顧，因地制宜建立完善的政府預算監(jiān)管體系，將全部政府收支納入預算監(jiān)管，解決改革以來政府預算監(jiān)管一直不到位的問題。三是具體業(yè)務中財政監(jiān)督應追蹤財政管理，財政管理介入的領域或環(huán)節(jié)，財政監(jiān)督應及時嵌入，做到財政監(jiān)督與管理同步或并列推進，以促進預算制度改革或服務預算管理為目標，提高政府預算體系的管理效率。

可以預想，隨著政府預算體系的完善，財政管理監(jiān)督范圍的擴展，財政監(jiān)督業(yè)務內容將愈漸完善，財政監(jiān)督方式將愈漸豐富多樣。如隨著基金預算、國資經營預算管理強化，政府部門大宗收支及項目監(jiān)管問題會逐漸突出，財政監(jiān)管采用直接方式還是委托、授權方式，將通過實踐檢驗固定并完善。財政監(jiān)督嵌入財政分配流程的業(yè)務方式，將與審計的事后賬務審查監(jiān)督、人大的程序性節(jié)點監(jiān)督相輔相成，財政監(jiān)督業(yè)務和監(jiān)督方式將得到充實、豐富、完善。在此基礎上，財政監(jiān)督又會進一步促進、服務于財政管理和財稅改革。

2、財政監(jiān)督與預算管理控制方式改進鏈動。預算管理控制方式改革，主要包括健全預算標準體系和實行中期財政規(guī)劃管理。健全預算標準體系具體包括：進一步完善政府收支分類體系、基本支出定額標準體系，推進項目支出定額標準體系建設，制定機關運行經費實物定額和服務標準，完善人員編制體系，建立資產管理與預算管理相結合、按經濟分類編制部門預決算和政府預決算體系等。以上業(yè)務內容改革，顯然需要財政監(jiān)督與預算管理改革鏈動，強化對機關運行經費、人員編制和資產等的監(jiān)督，促進政府支出管理完善及效率提高。

中期財政規(guī)劃管理具體包括：編制三年滾動財政規(guī)劃、改進年度預算控制方式和建立跨年度預算平衡機制。中期財政規(guī)劃管理與財政監(jiān)督之間的關系，主要是推進部門編制三年滾動財政規(guī)劃，加強項目庫管理，健全項目預算審核機制，強化三年滾動規(guī)劃對年度預算的約束，以及年度預算對支出預算的約束等。中期財政規(guī)劃管理業(yè)務的開展，實際上有補缺政府支出年度預算的控制作用，特別是對跨年度項目支出有明顯的管理作用。即中期財政規(guī)劃管理的實施，完善了現行政府部門基本支出的年度預算管控功能，以及項目支出的跨年度滾動規(guī)劃管控功能。根據支出的期間性質，實行分類或區(qū)別的年度預算和跨年度滾動規(guī)劃管理的雙重控制，不僅是財政管理的重大創(chuàng)新，而且也要求財政監(jiān)督業(yè)務及監(jiān)督方式同步或并列創(chuàng)新；不僅產生跨年度的以項目為對象的期間性財政管理，也產生相應的期間性財政監(jiān)督，以及以項目為對象的更為商務化的財政監(jiān)管方式，如項目預評估、項目組織、項目執(zhí)行、項目監(jiān)理、項目成本—收益控制、項目效益、項目后評估等監(jiān)管內容及方式。同時，這種更為商務化而非政務化、公益化的監(jiān)管方式，運用于政府預算監(jiān)管，將帶來政府預算監(jiān)管質量及效率的進一步鏈動強化。

3、財政監(jiān)督與加強專項轉移支付和結轉結余重點管理鏈動。專項轉移支付和結轉結余明確被列為政府預算執(zhí)行的重點管理內容，是《預算法(修正案)》和國務院文件提出的政府預算制度改革的重要業(yè)務措施，目的是加強財政專項資金監(jiān)管。具體實施必然要求財政管理與財政監(jiān)督強力鏈動，同步并列發(fā)力，強化專項轉移支付和結轉結余執(zhí)行監(jiān)管。具體業(yè)務如：清理、整合、規(guī)范專項轉移支付和專項資金及結余；嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項轉移支付，屬地方事務的劃入一般轉移支付；逐一甄別排查競爭性領域的專項轉移支付，取消“小、散、亂”或效用不明顯部分，保留部分壓縮或零增長，減少行政性分配，引入市場方式，引導帶動社會資本投入；整合目標接近、投入方向類同、管理相近的專項轉移支付；建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制，以及項目設立、資金分配、使用管理、績效評價、信息公開等；嚴格控制專項轉移支付項目設立、新增項目和資金規(guī)模。建立結轉結余定期清理制，上年預算結轉只能用于下年結轉項目；建立細化預算編制與結轉結余資金管理相結合機制，連續(xù)兩年未用完的結轉應作結余資金管理，一般公共預算結余應補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金等。

上述具體業(yè)務制度改革，通過強化專項轉移支付和專項資金財政監(jiān)管，在改變相關財政資金監(jiān)管同時，也促進相應財政監(jiān)管與預算管理制度改革鏈動，以及財政監(jiān)督與財政管理相互鏈動，提高財政監(jiān)管業(yè)務質量及效率，在此基礎上促進相關預算管理改革深化。

4、財政監(jiān)督與預算執(zhí)行管理改革鏈動。從《預算法(修正案)》和國務院的改革措施看，政府預算執(zhí)行管理改革的具體內容：一是強化預算約束和規(guī)范預算變更，年度預算執(zhí)行中除救災等動支預備費外，一般不出臺增加當年支出的政策，一些必需的政策支出可以通過以后年度預算安排；各部門、單位預算支出按預算科目執(zhí)行，不同預算科目、預算級次或項目間資金調劑使用按財政部規(guī)定辦理。二是及時批復部門預算，嚴格按預算、用款計劃、項目進度、有關合同和規(guī)定程序及時辦理資金支付，特別是中央對地方、省對縣級以上地方的轉移支付，應按規(guī)定及時批復下達。三是全面規(guī)范管理財政專戶，完善國庫現金管理。四是嚴格控制權責發(fā)生制核算范圍和規(guī)模，除國庫集中支付年終結余外，一律不得按權責發(fā)生制列支，按規(guī)定實行權責發(fā)生制核算的特定事項，應向本級人大常委會報告。五是加強各級財政外借款管理，嚴禁違規(guī)對非預算單位及未納入年度預算的項目借款和墊付財政資金。

上述預算執(zhí)行改革措施，必定依賴財政監(jiān)督來保障實施。如強化預算約束、規(guī)范預算變更，首先依賴有效的人大監(jiān)督，只有各級人大的高層次有效監(jiān)督，才能決定性地約束相關領導無視預算嚴肅性的行為。其次，也依賴財政部門在預算執(zhí)行業(yè)務中的高效監(jiān)管，如監(jiān)督各部門、單位預算支出嚴格按預算、按規(guī)定科目執(zhí)行，原則上不變更預算；督促檢查財政業(yè)務職能部門及時批復部門預算，資金支付嚴格按預算、用款計劃、項目進度、有關合同、規(guī)定程序執(zhí)行；強化對財政專戶和國庫資金運用的監(jiān)督檢查，特別是借貸墊付等往來款項和權責制支出項目的監(jiān)管。再次，也依賴審計監(jiān)督對預算執(zhí)行后的檢查糾偏。這些改革措施使人大、審計、財政監(jiān)督在促進政府預算執(zhí)行改革完善的同時，也強化了其在政府預算執(zhí)行流程中的作用，提高了相應的監(jiān)督效能，完善了政府預算執(zhí)行流程監(jiān)督體系及業(yè)務。

5、財政監(jiān)督與政府預算績效管理改革鏈動。政府預算績效管理及監(jiān)督，是近年來我國財政改革發(fā)展的趨勢。政府預算績效管理推進，也促進了合法、合規(guī)、安全性財政監(jiān)督，向績效性財政監(jiān)督轉變，開辟了財政監(jiān)督新的發(fā)展空間和業(yè)務內容，形成了財政管理與財政監(jiān)督的鏈動典范。實際上從政府預算績效的涵義、識別、標度、計量、評價及結果反饋運用等具體業(yè)務講，績效管理與績效監(jiān)督是相互交融、無法分離的。因此，在全面推進預算績效監(jiān)管、強化支出責任和效率意識條件下，實施績效監(jiān)管范圍逐步覆蓋預算單位和所有財政資金，績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出、政策、制度和管理，強化績效評價結果在支出結構調整、財政政策和預算安排完善等方面的運用，必然形成以預算績效為中心的財政管理與財政監(jiān)督的緊密鏈動，以此促進政府預算績效監(jiān)管改革順利實施，同時也提高政府預算績效監(jiān)管質量及效率。

6、財政監(jiān)督與地方政府債務管理改革鏈動。由于現行制度禁止地方政府舉債，地方財政缺乏相應的地方債務監(jiān)管制度規(guī)范，對近年興起的地方政府投融資公司及債務疏于監(jiān)管。但《預算法(修正案)》規(guī)定，今后地方政府可依法適度舉債并建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，推廣政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資運營。這一改革措施除增加地方財政的政府債務營運監(jiān)管職能外，還將目前地方財政尚未介入的地方政府投融資活動納入財政監(jiān)管，從而引起地方政府投融資的財政管理與監(jiān)督的共同發(fā)力與鏈動。

根據《預算法(修正案)》和國務院相關改革措施，地方政府債務監(jiān)管鏈動具體業(yè)務主要包括：一是地方政府債務實行限額控制、分類管理，如財政相關職能部門必須要求地方政府舉債不突破批準限額，一般債務發(fā)行一般債券融資并納入一般公共預算管理，專項債務發(fā)行專項債券融資并納入政府性基金預算管理，建立相關監(jiān)管業(yè)務制度，充實監(jiān)管業(yè)務人員及崗位，開展相關監(jiān)管業(yè)務。二是嚴格政府舉債程序和資金用途監(jiān)管，即地方政府在國家分地區(qū)債務限額內，按市場化原則，根據地方政府信用評級舉債并報本級人大或常委會批準，地方政府債務只用于公益性資本支出和適度歸還存量債務。三是監(jiān)督債務風險預警及化解機制建設與實施，如以債務率、償債率、逾期債務率等評估地方債務風險并實行預警，降低債務風險、優(yōu)化債務期限結構等。四是考核問責機制監(jiān)管，如將政府債務作為政績考核硬指標，明確落實責任。

可以預期，以上監(jiān)管業(yè)務的實施，在強化地方政府債務及投融資營運財政監(jiān)管，促進政府預算管理制度改革深化的同時，也必將健全財政監(jiān)管業(yè)務制度，拓展財政監(jiān)管業(yè)務范圍，豐富發(fā)展財政監(jiān)管業(yè)務方式，提高財政監(jiān)管質量效率，使地方政府債務及投融資營運與財政監(jiān)管進入相互促進的鏈動循環(huán)狀態(tài)?！?/p>

西南財經大學財政稅務學院）