●秦強(qiáng)

構(gòu)建現(xiàn)代公共財(cái)政監(jiān)督制度
——從財(cái)政監(jiān)督到監(jiān)督財(cái)政

●秦強(qiáng)

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下稱“決定”）提出“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的財(cái)政改革目標(biāo)。其中，法制、公開(kāi)和講求績(jī)效的預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，這對(duì)未來(lái)財(cái)政監(jiān)督工作的改革提出了新的目標(biāo)和要求：從以財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督、事中和事后檢查、財(cái)政支出過(guò)程的合規(guī)性監(jiān)督為主的傳統(tǒng)財(cái)政監(jiān)督模式，逐步過(guò)渡到財(cái)政內(nèi)、外監(jiān)督相結(jié)合，績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)和財(cái)政檢查相結(jié)合，貫穿預(yù)算執(zhí)行的事前、事中和事后的監(jiān)督體系。

一、傳統(tǒng)的財(cái)政監(jiān)督模式及其制度缺陷

盡管我國(guó)《憲法》及其他法律賦予了人大、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政部門(mén)、司法部門(mén)和公民監(jiān)督政府（包括財(cái)政行為）的權(quán)力，但由于受到多方面因素的制約，目前真正能夠有效實(shí)施財(cái)政監(jiān)督的只有財(cái)政部門(mén)的財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督。因此，可以說(shuō)我國(guó)傳統(tǒng)財(cái)政監(jiān)督模式是以政府主導(dǎo)的“自我監(jiān)督”模式。這種模式是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成和不斷完善的，是以政府財(cái)政部門(mén)及其他專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)為主體，依據(jù)各級(jí)人大、政府及財(cái)政部門(mén)出臺(tái)的法律、法規(guī)和制度，對(duì)財(cái)政性資金的使用、國(guó)有資產(chǎn)的管理和處置、政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制等與政府及其管轄的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)部門(mén)的經(jīng)濟(jì)行為實(shí)施的監(jiān)督。2012年國(guó)務(wù)院頒布的《財(cái)政部門(mén)監(jiān)督辦法》第一條提到，該辦法的制定是“為了規(guī)范財(cái)政部門(mén)監(jiān)督行為，加強(qiáng)財(cái)政管理，保障財(cái)政資金安全規(guī)范有效使用”，第三條則規(guī)定了“財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政管理體制、財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系對(duì)財(cái)政、財(cái)務(wù)等事項(xiàng)實(shí)施監(jiān)督；按照行政區(qū)域?qū)?huì)計(jì)事項(xiàng)實(shí)施監(jiān)督”。也就是說(shuō)，傳統(tǒng)的財(cái)政監(jiān)督是以財(cái)政部門(mén)為主導(dǎo)的，主要對(duì)政府財(cái)政行為過(guò)程進(jìn)行合規(guī)性監(jiān)督。這種模式意味著，如果政府的財(cái)政行為是合法、合規(guī)的，就認(rèn)為政府的資源配置工作是有效的，向公眾提供的公共產(chǎn)品組合能夠有效的與其需求相匹配。這一邏輯的成立建立在政府預(yù)算民主化、科學(xué)化和精細(xì)化的基礎(chǔ)之上，即政府預(yù)算應(yīng)是代表選民利益的權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行充分的討論、論證和政治博弈后選擇的結(jié)果。然而，我國(guó)在以下幾個(gè)方面的公共預(yù)算體系建設(shè)中仍存在諸多缺陷，使傳統(tǒng)財(cái)政監(jiān)督的績(jī)效難以達(dá)到預(yù)期。

（一）傳統(tǒng)財(cái)政監(jiān)督模式對(duì)政府預(yù)算編制監(jiān)督不足

政府的財(cái)政行為始于預(yù)算，預(yù)算編制的合理性、科學(xué)性和精細(xì)化水平?jīng)Q定了政府提供公共產(chǎn)品的有效水平。然而，傳統(tǒng)的財(cái)政監(jiān)督未能延伸至政府預(yù)算編制工作，同時(shí)，由于政府預(yù)算在編制環(huán)節(jié)仍存在不完整、不夠精細(xì)等問(wèn)題，這又嚴(yán)重制約了各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督和審查的效率。政府預(yù)算應(yīng)全面反映政府的各項(xiàng)收支活動(dòng)，包括公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保障基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。我國(guó)自2000年起開(kāi)始實(shí)行部門(mén)預(yù)算改革，逐漸實(shí)現(xiàn)了公共財(cái)政預(yù)算編制的完整性和規(guī)范性。然而，政府性基金預(yù)算與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的改革相對(duì)滯后，根據(jù)國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的《2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》（下稱“2013年度審計(jì)工作報(bào)告”），我們發(fā)現(xiàn)至2012年底，中央部門(mén)和單位全資或控股企業(yè)尚未全部納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。政府性基金是由專門(mén)部門(mén)代為管理和支配的有專門(mén)用途的資金，按照《政府收支分類科目》確定的政府性基金收支范圍來(lái)看，2013年納入基金預(yù)算的資金共45項(xiàng)，仍存在大量未納入全國(guó)和地方《政府性基金項(xiàng)目目錄》的基金項(xiàng)目；另一方面，“2013年度審計(jì)工作報(bào)告”指出，政府性基金清理工作進(jìn)展較慢，價(jià)格調(diào)節(jié)基金等未按規(guī)定程序設(shè)立的基金也未取消。這部分政府性基金長(zhǎng)期游離于預(yù)算管理之外，事實(shí)上成為了某些部門(mén)的“自留地”，如何分配和使用都帶有一定的隨意性。同時(shí)，納入政府性基金預(yù)算的基金管理也較為粗放，預(yù)算編制的前期準(zhǔn)備不充分，導(dǎo)致項(xiàng)目選擇不科學(xué)、不合理，出現(xiàn)了大量調(diào)增調(diào)減事項(xiàng)，2012年的調(diào)增調(diào)減規(guī)模達(dá)到734.15億元。

（二）傳統(tǒng)財(cái)政監(jiān)督模式的“獨(dú)立性”較差

總結(jié)我國(guó)改革開(kāi)放后的財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐，如稅務(wù)財(cái)務(wù)物價(jià)大檢查、清理“小金庫(kù)”專項(xiàng)工作、預(yù)算外資金清理工作和各種專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的檢查等工作，不難發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)財(cái)政監(jiān)督是一種較為單純的行政主導(dǎo)的監(jiān)督模式，其實(shí)施的主體是財(cái)政部門(mén)和審計(jì)部門(mén)，監(jiān)督的對(duì)象（預(yù)算執(zhí)行的主體）主要是政府及其職能部門(mén)，這意味著預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算監(jiān)督的主體是重合的。而財(cái)政監(jiān)督的有效性是建立在其執(zhí)行者工作相對(duì)獨(dú)立、與監(jiān)督對(duì)象間不存在政治或經(jīng)濟(jì)利益糾葛且執(zhí)行者擁有優(yōu)秀的從業(yè)品質(zhì)和較好的從業(yè)技能等前提下的，顯然，在財(cái)政分配和管理權(quán)與財(cái)政監(jiān)督權(quán)“二權(quán)合一”的模式下，財(cái)政監(jiān)督執(zhí)行者與監(jiān)督對(duì)象之間在行政工作上屬于同事關(guān)系，使其難以擺脫行政干預(yù)的困擾，監(jiān)督的效果也很難充分有效。同時(shí)，由于政府預(yù)算公開(kāi)程度較低，社會(huì)中介及納稅人無(wú)法充分、有效的獲取預(yù)算信息，也無(wú)法對(duì)政府預(yù)算的執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督。

（三）傳統(tǒng)財(cái)政監(jiān)督模式難以滿足結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算管理模式的需要

財(cái)政活動(dòng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府治理市場(chǎng)失靈的重要工具，全方位反映財(cái)政活動(dòng)的現(xiàn)代預(yù)算制度則是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要標(biāo)志。相比于傳統(tǒng)預(yù)算，它是一種以財(cái)政支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，通過(guò)將結(jié)果績(jī)效作為主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過(guò)程中，包括制定預(yù)算支出目標(biāo)及其績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、編制績(jī)效預(yù)算、組織實(shí)施支出績(jī)效考評(píng)，做到預(yù)算支出編制圍繞績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行管理體現(xiàn)績(jī)效各項(xiàng)指標(biāo)、預(yù)算監(jiān)督以評(píng)價(jià)績(jī)效為核心，從而提高公共產(chǎn)品供給有效性。如前所述，傳統(tǒng)的財(cái)政監(jiān)督工作是以提高財(cái)政執(zhí)行效率為目標(biāo)，主要關(guān)注財(cái)政預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的合規(guī)性問(wèn)題，而非預(yù)算執(zhí)行結(jié)果是否“合意”。當(dāng)然，以“3E”為核心的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督體系與傳統(tǒng)財(cái)政監(jiān)督并不是完全割裂的，財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)性和效率性具體評(píng)價(jià)指標(biāo)的考察往往體現(xiàn)于財(cái)政支出的過(guò)程中。

二、構(gòu)建適應(yīng)于現(xiàn)代預(yù)算體系的財(cái)政監(jiān)督模式的幾點(diǎn)建議

縱觀世界各國(guó)財(cái)政監(jiān)督模式，根據(jù)財(cái)政監(jiān)督主導(dǎo)的主體不同，主要分為立法型、司法型、獨(dú)立型和行政型四種模式，其中以立法型較為普遍，行政型則最為少見(jiàn)。預(yù)算過(guò)程民主、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有效、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果有績(jī)效是現(xiàn)代預(yù)算制度的重要特征。我國(guó)當(dāng)前以過(guò)程為導(dǎo)向、以“自我監(jiān)督”為主的傳統(tǒng)行政型財(cái)政監(jiān)督模式已難以適應(yīng)現(xiàn)代預(yù)算制度的要求。我國(guó)《憲法》賦予了立法機(jī)構(gòu)監(jiān)督政府的權(quán)力，實(shí)行部門(mén)預(yù)算改革后，立法機(jī)構(gòu)在預(yù)算監(jiān)督上獲得了越來(lái)越大的話語(yǔ)權(quán)，也儲(chǔ)備了一批有專業(yè)技術(shù)背景的人才隊(duì)伍，客觀上有能力承擔(dān)起更多財(cái)政監(jiān)督的責(zé)任。未來(lái)，應(yīng)逐漸由以政府財(cái)政部門(mén)監(jiān)督為主的監(jiān)督模式向以立法監(jiān)督為主，行政、立法監(jiān)督相結(jié)合的財(cái)政監(jiān)督模式過(guò)渡。

（一）提高財(cái)政監(jiān)督民主化水平

財(cái)政監(jiān)督民主化是財(cái)政民主化的重要組成，公民及其利益代表機(jī)構(gòu)參與財(cái)政監(jiān)督過(guò)程，進(jìn)而通過(guò)財(cái)政監(jiān)督影響政府未來(lái)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)的程度，是判斷財(cái)政監(jiān)督民主化水平的重要標(biāo)志。目前，預(yù)算編制不完整、不夠精細(xì)，預(yù)算審查周期短，預(yù)算調(diào)整權(quán)缺失，立法機(jī)構(gòu)人員專業(yè)化程度仍然偏低等因素制約了立法機(jī)構(gòu)有效行使其預(yù)算監(jiān)督權(quán)。未來(lái)，應(yīng)將政府的所有收支全部納入預(yù)算內(nèi)管理，包括公共財(cái)政預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會(huì)保障基金預(yù)算，特別是，要將有可能影響到財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的地方投融資平臺(tái)納入到國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中來(lái)，并在此基礎(chǔ)上逐步細(xì)化預(yù)算，提高政府預(yù)算的可讀性。同時(shí)，實(shí)行中長(zhǎng)期滾動(dòng)預(yù)算編制方法，提高預(yù)算的連續(xù)性，并借此延長(zhǎng)人大及其專門(mén)委員會(huì)論證和審查重大財(cái)政支出預(yù)算的周期。調(diào)整和加強(qiáng)人大專門(mén)委員會(huì)預(yù)算權(quán)力，人大專門(mén)委員會(huì)人員的專業(yè)性強(qiáng)，他們能更有效率的“讀懂”預(yù)算，在逐步提高人大各專門(mén)委員會(huì)專業(yè)性的基礎(chǔ)上，可考慮將原來(lái)集中于人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)的預(yù)算初審工作，按照專業(yè)對(duì)口原則劃分至各專業(yè)委員會(huì)。同時(shí)，賦予各專業(yè)委員會(huì)更大的預(yù)算質(zhì)詢權(quán)和預(yù)算調(diào)整權(quán)，使其在審議發(fā)現(xiàn)問(wèn)題或出現(xiàn)疑惑時(shí)，能夠及時(shí)與相關(guān)職能部門(mén)進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)、協(xié)商并調(diào)整預(yù)算。此外，在不斷提高預(yù)算信息公開(kāi)程度的同時(shí)，還可以借助于專業(yè)的社會(huì)中介，讓其參與決算的審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)等工作，并通過(guò)他們向社會(huì)披露政府預(yù)算（特別是重大項(xiàng)目）的執(zhí)行情況，提高政府向納稅人傳遞預(yù)算信息的可讀性，從而便于廣大納稅人參與到財(cái)政監(jiān)督工作中。

（二）建立能夠獨(dú)立行使財(cái)政監(jiān)督職責(zé)的權(quán)力機(jī)構(gòu)

在我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算管理體制下，財(cái)政部門(mén)是掌握財(cái)政信息最為充分的機(jī)構(gòu)，從客觀條件來(lái)看，由財(cái)政部門(mén)組織實(shí)施財(cái)政監(jiān)督是最有效率的。然而，從主觀條件看，由財(cái)政部門(mén)實(shí)施財(cái)政監(jiān)督又?jǐn)[脫不了“自己監(jiān)督自己”的尷尬局面。對(duì)現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督體制的改革應(yīng)充分考慮到這兩方面的因素，可以建立由各級(jí)人大授權(quán)的獨(dú)立于行政機(jī)構(gòu)的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，直接向人大負(fù)責(zé)，通過(guò)立法賦予其實(shí)施財(cái)政監(jiān)督需要的行政權(quán)、檢查、質(zhì)詢和評(píng)價(jià)權(quán)，并將財(cái)政監(jiān)督的結(jié)果作為評(píng)價(jià)地方政府及其職能部門(mén)行政長(zhǎng)官“政績(jī)”的重要指標(biāo)，從而確保行政機(jī)構(gòu)能積極配合財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作。同時(shí)，通過(guò)加強(qiáng)財(cái)政管理信息化建設(shè)，建立覆蓋本級(jí)財(cái)政管轄區(qū)域內(nèi)的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控系統(tǒng)，使得財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以憑借其獲得的授權(quán)，通過(guò)該信息系統(tǒng)及時(shí)掌握財(cái)政資金的分配、撥付、去向、結(jié)存和政府負(fù)債等動(dòng)態(tài)情況，提高監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政信息掌握的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和充分性，提升財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作能力。

（三）建立財(cái)政績(jī)效監(jiān)督體系

適應(yīng)于現(xiàn)代預(yù)算制度的財(cái)政監(jiān)督應(yīng)包括財(cái)政支出合規(guī)性監(jiān)督、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效監(jiān)督三個(gè)層次。其中，合規(guī)性監(jiān)督是傳統(tǒng)財(cái)政監(jiān)督工作的拓展，既包括對(duì)政府及其職能部門(mén)的財(cái)政收支活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和效率性進(jìn)行檢查，又包括對(duì)預(yù)算編制的合法性及合規(guī)性進(jìn)行審查監(jiān)督，合規(guī)性監(jiān)督應(yīng)采取日常檢查與專項(xiàng)檢查相結(jié)合的方式，確保監(jiān)督結(jié)果的有效性，并將合規(guī)性監(jiān)督結(jié)果作為評(píng)價(jià)財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)性和效率性指標(biāo)的重要依據(jù)。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)側(cè)重于對(duì)部門(mén)預(yù)算和財(cái)政項(xiàng)目支出結(jié)果情況的綜合評(píng)價(jià)，應(yīng)貫穿于預(yù)算編制、預(yù)算審查、預(yù)算執(zhí)行和決算等環(huán)節(jié)：在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，著重于指導(dǎo)預(yù)算單位量化績(jī)效目標(biāo)，完成績(jī)效預(yù)算的編制；在預(yù)算審查環(huán)節(jié)，主要協(xié)助財(cái)政部門(mén)和人大對(duì)預(yù)算單位所編制的績(jī)效預(yù)算的合規(guī)性、績(jī)效指標(biāo)的有效性和合理性進(jìn)行審查；在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，對(duì)預(yù)算單位的財(cái)政支出的合規(guī)性、項(xiàng)目推進(jìn)和預(yù)算安排的進(jìn)度等情況跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題應(yīng)及時(shí)調(diào)整預(yù)算；在決算環(huán)節(jié)，主要對(duì)預(yù)算實(shí)施的績(jī)效情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。此外，績(jī)效評(píng)價(jià)工作應(yīng)該是相對(duì)獨(dú)立于被評(píng)價(jià)單位的，以“第三方”組織評(píng)價(jià)為主要形式，避免傳統(tǒng)財(cái)政監(jiān)督模式“自己監(jiān)督自己”的尷尬?？?jī)效監(jiān)督則是對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的再監(jiān)督，應(yīng)貫穿于制定預(yù)算支出目標(biāo)及其績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、編制績(jī)效預(yù)算、組織實(shí)施支出績(jī)效考評(píng)等工作中，重點(diǎn)監(jiān)督“第三方”機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作是否合規(guī)、公平和有效，同時(shí)也可以由財(cái)政部門(mén)組織對(duì)財(cái)政支出績(jī)效的評(píng)價(jià)，作為“第三方”評(píng)價(jià)的補(bǔ)充。

適應(yīng)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公共財(cái)政應(yīng)是有法可依的、決策民主的、可接受公眾監(jiān)督的、講求績(jī)效的，財(cái)政監(jiān)督民主化是建設(shè)公共財(cái)政制度的重要內(nèi)容。當(dāng)然，立法機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的財(cái)政監(jiān)督模式的建立并非一蹴而就，未來(lái)財(cái)政監(jiān)督體制的改革可分三步走：第一步，對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作的內(nèi)容進(jìn)行豐富和拓展，將財(cái)政監(jiān)督有預(yù)算執(zhí)行過(guò)程監(jiān)督延伸至預(yù)算編制、審查和決算；第二步，加強(qiáng)預(yù)算制度的現(xiàn)代化建設(shè)，為財(cái)政監(jiān)督提供更有效的平臺(tái)；第三步，從政治體制上對(duì)行政機(jī)構(gòu)和立法機(jī)構(gòu)的權(quán)力安排進(jìn)行調(diào)整。■

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