文 / 本刊記者 王楠楠

中國城市正邁入軌道交通時代

文 / 本刊記者 王楠楠

中國百萬以上人口的城市，城市軌道交通建設(shè)正成為城市史上極大的一筆投資。它激發(fā)著人們的國際化大都會想象力和商業(yè)想象力，它令更多的機遇走進更多的城市，讓往來穿梭于都市的人們在快節(jié)奏的生活中，愛上城市。越來越多的中國城市正邁入軌道交通時代，更多的城市還在門外等待入局。

盡管現(xiàn)在很多生活在都市的上班族已經(jīng)把“坐地鐵”當成了一件再平常不過的事情，但也許沒有幾個人知道，中國的第一條地鐵始于1953年。

這條地鐵就是現(xiàn)在的北京地鐵1號線。

北京地鐵1號線1965年動工，1969年建成。事實上，在正式修建軌道交通的10多年之前，也就是國家剛剛解放不久的1953年，在交給中央的一份名為《改建與擴建北京市規(guī)劃草案要點》的報告中明確提出“為了提供城市居民以最便利、最經(jīng)濟的交通工具，特別是為了適應國防的需要，必須及早籌劃地下鐵道的建設(shè)”。1958年，北京市請?zhí)K聯(lián)專家指導編制出了我國第一份軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃。

從當時的交通狀況看，籌建地鐵是一個相當奢侈的決定。建國初，北京常住人口還不到

300萬人，機動車也僅有5000多輛。大街上人多車少，百姓出行多是步行或乘人力車，公共汽車也尚未成為主要交通工具。況且，對于百廢待興的新中國而言，修建投資大、技術(shù)要求高的地鐵難度之大，可想而知。

“城市發(fā)展催生城軌交通建設(shè)，城軌交通建設(shè)帶動城市發(fā)展。”中國城市軌道交通協(xié)會會長包敘定此前表示，城市軌道交通建設(shè)與城市發(fā)展有著緊密的內(nèi)在聯(lián)系。

一曲城軌與經(jīng)濟增速的探戈

繼北京開工地鐵1號線之后的四十多年間，由于技術(shù)、造價等條件制約，只有北京、上海、廣州等8個城市建設(shè)了城市軌道交通項目，規(guī)?？梢哉f很小。

這種沉睡狀態(tài)一直延續(xù)到2003年。

這一年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》，提出一個城市要發(fā)展軌道交通，首先需要上報建設(shè)規(guī)劃，具體的項目需要嚴格按照規(guī)劃實施。建設(shè)規(guī)劃需要報國務(wù)院審批，具體項目則由國家發(fā)改委審核。

此后，隨著中國經(jīng)濟進入新一輪的繁榮周期，地方政府的城市軌道交通計劃開始覺醒。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，2005年至2007年間，共有13個城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃和可行性報告得以通過，成都、南京、沈陽、杭州等城市先后涉足城市軌道交通建設(shè)。

2008年，為抵消金融危機海嘯的沖擊，中國推出了“4萬億”刺激計劃，城市軌道交通建設(shè)出現(xiàn)井噴。

國家發(fā)改委網(wǎng)站顯示，這一年的上半年，國家發(fā)改委只批復了寥寥四五個項目，而且基本都是北京、上海、深圳這些特大城市的新增線路或者延長段。但自當年9月開始，批復速度明顯加快，而且擴展到無錫、青島、南昌、昆明、長沙等城市。2008年至2010年間，國家發(fā)改委共通過了37個城軌建設(shè)規(guī)劃和可行性報告。

2008年11月，國務(wù)院推出一項龐大的財政刺激計劃，宣布兩年內(nèi)投資4萬億元進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為了配合這個“4萬億計劃”，2009年4月底，國務(wù)院推出新政，降低城軌、鐵路、商品住房等項目的資本金比例，城市軌道交通建設(shè)的最低資本金比例調(diào)低為25%。為了減少建設(shè)項目對貸款和中央補貼資金的依賴，中央規(guī)定，這些項目建設(shè)地方必須配套相應的資本金。這對于財力不足的地方政府，無疑是個天大的好消息。

“城市發(fā)展催生城軌交通建設(shè)，城軌交通建設(shè)帶動城市發(fā)展?！敝袊鞘熊壍澜煌▍f(xié)會會長包敘定此前表示，城市軌道交通建設(shè)與城市發(fā)展有著緊密的內(nèi)在聯(lián)系。

到了2011年，國家發(fā)改委對地方城軌的批復速度開始放緩，只批復了9項。不過，2012年，城軌高潮再次應聲而至。同年9月5日，國家發(fā)改委一次性公布了所批復的25個城市軌道交通建設(shè)項目，涉及的總投資規(guī)模超過8000億。這一年，共有37個城軌項目通過審批。

國家發(fā)改委運輸所《2012-2013年中國城市軌道交通發(fā)展報告》顯示，2012年度，全國有35個城市在建設(shè)軌道交通線路，估算完成總投資約2600億元。2013年，已批準的項目將進入規(guī)模建設(shè)階段，城軌投資規(guī)模有望達到2800億～ 2900億元。

而隨著2013年7月城軌部分審批權(quán)限被下放到地方，有專家預計，未來兩年將會有10個以上城市的城軌項目得到批準。屆時，中國建設(shè)城軌的城市將達到38個以上，高居世界第一。

城軌交通與城市發(fā)展息息相關(guān)

不可否認的是，在改革開放和經(jīng)濟大發(fā)展的形勢下，中國的城市化進程就像奔跑的列車，以每年一個百分點有余的速度上升。從城市擴展的速度看，大城市快于中小城市，東部沿海城市快于中、西部內(nèi)地城市。因此，不少城市不約而同地出現(xiàn)了外來人口轉(zhuǎn)移加快、人口總

量激增、城市用地緊張、交通擁堵的現(xiàn)象。

城市軌道交通建設(shè)與城市發(fā)展深度結(jié)合，也是城市快速發(fā)展階段對城市軌道交通發(fā)展提出的迫切要求。

（城市軌道交通投資大、工期長、建成之后將長期運營，對未來城市的發(fā)展有舉足輕重的影響的重大工程，因此就更應當未雨綢繆超前規(guī)劃。）也就是說，無論目前城市是否已經(jīng)滿足建設(shè)軌道交通的主客觀條件，根據(jù)科學的推理與判斷，及早地認識發(fā)展大局和把握發(fā)展趨勢是必須的。

“城軌建設(shè)與城市發(fā)展的有機結(jié)合，將創(chuàng)新城市人口未來活動的空間，從而優(yōu)化城市功能，提高市民生活質(zhì)量，同時推動城軌交通自身健康發(fā)展?！卑鼣⒍ㄕJ為，我國城市軌道交通正處在快速發(fā)展重要階段。其快速發(fā)展面臨諸多新情況、新挑戰(zhàn)：諸如建設(shè)規(guī)模、線網(wǎng)布局、線路建設(shè)時序、車輛制式和列車編組的選擇，規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運營環(huán)節(jié)的有效銜接，建設(shè)模式、運營管理體制機制的創(chuàng)新，融資方式、周邊土地開發(fā)建設(shè)等課題，在當前城軌交通發(fā)展中愈加凸顯。而這些新矛盾、新問題無不都與城市發(fā)展緊密相關(guān)。要科學有效地緩解這些矛盾，只有在與城市發(fā)展的結(jié)合中尋找出路。所以，做好城軌交通建設(shè)與城市發(fā)展有機結(jié)合這篇大文章，是城市軌道交通持續(xù)健康發(fā)展的必然選擇。

包敘定表示，應從頂層設(shè)計上做好兩者的結(jié)合。“無論是城市發(fā)展，還是城軌交通建設(shè)，其頂層設(shè)計就是發(fā)展規(guī)劃，要從城市總體規(guī)劃、城市綜合交通運輸規(guī)劃和城軌交通線網(wǎng)規(guī)劃及建設(shè)規(guī)劃的層面上，進行有機銜接，實現(xiàn)空間布局的最優(yōu)結(jié)合，才能收到事半功倍的成效。因此，要緊密結(jié)合城市發(fā)展實際，將城軌交通建設(shè)納入城市發(fā)展統(tǒng)籌考慮，科學選擇建設(shè)規(guī)模、合理構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、恰當選擇不同線路的建設(shè)時序、優(yōu)化選擇車輛制式和編組結(jié)構(gòu)，從而更好地發(fā)揮城軌交通作用。與此同時，在城軌交通具體的線路工程前期工作中，也要充分重視其提升城市發(fā)展空間的帶動效用，使城軌交通帶動城市發(fā)展的功能發(fā)揮最大效能?！?/p>

事實上，城市軌道交通經(jīng)過四十多年的發(fā)展，已從單一的運輸工具，逐漸拓展為帶動城市發(fā)展、優(yōu)化城市格局、提升城市功能的重要抓手?！斑@是創(chuàng)新城軌交通與城市發(fā)展結(jié)合模式的內(nèi)在動力。實現(xiàn)兩者的有機結(jié)合，需要全方位的改革創(chuàng)新。”包敘定將此概括為：“發(fā)展理念、體制機制、政策法規(guī)、操作模式等方面進行一系列的改革創(chuàng)新，并在創(chuàng)新結(jié)合模式的同時帶動城軌交通發(fā)展模式的創(chuàng)新?！?/p>

城軌建設(shè)與城市發(fā)展深度結(jié)合

根據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會統(tǒng)計，到2013年末，中國累計有19個城市建成投運城軌線路87條，運營里程2539公里。2013年實際新增2個運營城市、16條運營線路、395公里運營里程。在2539公里運營里程中，地鐵2074公里，占總里程的81.7%；輕軌192公里，占總里程的7.6%；單軌75公里，占總里程的3.0%；現(xiàn)代有軌電車100公里，占總里程的3.9%；磁浮交通30公里，占總里程的1.2%；市域快軌67公里，占總里程的2.6%。

由此不難看出，城市軌道交通建設(shè)與城市發(fā)展深度結(jié)合，也是城市快速發(fā)展階段對城市軌道交通發(fā)展提出的迫切要求。

其實，城市的持續(xù)健康發(fā)展，是城市政府的首要職責，最為政府所關(guān)心和重視。而城軌交通具有公交性質(zhì)，屬于惠民工程且投資大、周期長、涉及面廣，需要政府大力支持，也往往由政府主導。因此，在城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)中，凡涉及與城市發(fā)展利害關(guān)系的決策，政府具有權(quán)威性。但就城市軌道交通的具體工程項目而言，又有其自身內(nèi)在要求和業(yè)主的利益訴求，所以城軌建設(shè)與城市發(fā)展的深度結(jié)合要遵循雙方的客觀實際和客觀需求，科學決策。

“在規(guī)劃上，應促進城軌交通線網(wǎng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、城市綜合交通運輸規(guī)劃相

互銜接、統(tǒng)籌把握；在工程項目建設(shè)開發(fā)上，要協(xié)調(diào)兼顧線路沿線和站點周邊區(qū)域的發(fā)展，兼顧政府社會公益、公眾利益和業(yè)主效益等，實現(xiàn)各方利益共贏；在管理上，要從機制、政策、土地、資金等方面對兩者結(jié)合提供綜合保障。”

曾經(jīng)熱鬧的北京地鐵1號線蘋果園站，如今已被新的站口所代替（攝影/汪瑒）

城市軌道交通建設(shè)與城市發(fā)展深度結(jié)合，也是城市快速發(fā)展階段對城市軌道交通發(fā)展提出的迫切要求

包敘定認為，城軌交通的建設(shè)與發(fā)展，離不開同城市經(jīng)濟、社會、科技、資源、生態(tài)、環(huán)境等各方面的協(xié)調(diào)適應。在快速發(fā)展階段，又出現(xiàn)建設(shè)投資不斷增加，運營成本不斷增大，生態(tài)環(huán)境壓力不斷增強，市民期望值不斷增高的復雜情況。無論城市發(fā)展和城軌建設(shè)，都面臨一個可持續(xù)性的問題，“因此，在兩者的深度結(jié)合中，要把握好遠近兼顧的原則，適度發(fā)展?！?/p>

令人心動的“地鐵+物業(yè)”模式

對于城市軌道交通項目建設(shè)，資金來源完全依靠地方自行籌措。

自2010年以來，國家批準城軌建設(shè)規(guī)劃數(shù)量超過了20個，批復總投資達2萬億元。從長期投融資看，預計在2013～2018年中，37

個城市將建設(shè)軌道交通，估算總投資1.86萬億元，其中所需資本金7465億元，需要融資1.11萬億元。

除了建設(shè)費用，城市軌道交通每年的運營費用也是一筆龐大的支出，以“億”來計算恰如其分

梳理一下過往歷年的城軌項目不難發(fā)現(xiàn)，其中90%以上項目是由政府資金加國內(nèi)銀行貸款。其中地方資本金從20%到40%不等。

以往，銀行貸款是城軌項目最主要資金來源。包括車站、設(shè)備設(shè)施等資產(chǎn)都是軌道經(jīng)營公司的資產(chǎn)，都會用作銀行抵押。土地則是另一大來源。在以前的項目中，排序是貸款第一，資本金第二，出讓土地金第三。

引入社會資本和外資曾經(jīng)被寄予厚望，但是雷聲大、雨點小，迄今尚未成氣候。

除了建設(shè)費用，城市軌道交通每年的運營費用也是一筆龐大的支出，以“億”來計算恰如其分。究竟該如何使地鐵運營保持盈虧平衡，是擺在所有城市面前的難題。

有專家提出，可借鑒香港地鐵加物業(yè)的方式，改進地鐵運營效益。

一方面是建設(shè)投資所需資金龐大，融資困

難，另一方面卻是在運營地鐵都出現(xiàn)不同程度的虧損。各地在破解地鐵虧損之道時，無一例外都研究了香港地鐵的模式，香港地鐵是全球屈指可數(shù)做到盈利的地鐵。

香港地鐵是全球屈指可數(shù)做到盈利的地鐵

香港地鐵成立于1975年，2000年公司上市，香港政府擁有其76%股份，2007年香港地鐵與港九鐵路合并，其現(xiàn)有鐵路網(wǎng)218公里，在建鐵路56公里，日均客流量470萬。目前市值1600億港幣。

香港地鐵2011年利潤105億元，其中20%來自票務(wù)，20%來自零售，20%來自物業(yè)出租，40%來自物業(yè)開發(fā)。作為一家?guī)в泄嫘再|(zhì)的公司，這樣的利潤收益無疑很出色。香港地鐵依靠的是“地鐵+物業(yè)”，即把軌道交通項目與沿線土地開發(fā)項目在規(guī)劃、設(shè)計、投融資、建設(shè)、經(jīng)營等五個環(huán)節(jié)統(tǒng)籌考慮，有機結(jié)合，同步運作，實現(xiàn)規(guī)劃更優(yōu)、投資更省、客流更多、換乘更便、土地利用價值更高的積極效果。

其操作是由香港地鐵確定建設(shè)運營資金缺口，然后與政府協(xié)商所需的地權(quán)，從政府手中以協(xié)議價格獲得土地，隨后找合作商共同開發(fā)地塊，以其利潤補貼資金缺口。

在香港模式中，最令各地政府心動的是，地鐵項目不再是持續(xù)需要巨資補貼的公益項目，而是不僅自負盈虧，還能持續(xù)給政府帶來收益。以港鐵為例，當初港鐵上市時，香港政府只投入320億的啟動資金，此后土地收益979億港幣，公開招股收益105億港幣，股息141億港幣，眼下所持股份市場價值1246億港幣，這些收益減去政府初期注資322億港幣，因此特區(qū)政府這筆投資共獲得收益達2149億港幣。

除此以外，香港政府依靠港鐵，將往日人煙罕至的地方青衣、東涌等地變成繁華熱鬧的新城。

據(jù)悉，目前獲批的城軌項目中，深圳和杭州等城市已明確提出，將嘗試物業(yè)開發(fā)融資模式和吸引社會資本投入的特許經(jīng)營模式來充實資本金。其中，深圳正在實踐“地鐵+物業(yè)”投融資模式。