錢程

導讀：戶外廣告繁榮是城市經濟高速增長的表現。作為一個在諸多方面與上海存在相似之處的國際化大都市，日本東京的戶外廣告管理措施科學得當、成效顯著，塑造了環(huán)境上的優(yōu)美效果，避免了視覺上的景觀污染，從側面提升了整個城市的品質。筆者認為，借鑒東京的經驗，上海的戶外廣告管理應從四個方面進行改進：擴大戶外廣告規(guī)劃范圍，整合相關部門管理功能；修訂戶外廣告管理條例，強化廣告許可審批制度；積極主動應對新型廣告，出臺色彩光線控制方案；動員社會各方力量參與，適時清理過期污損廣告。

一、政府與協會的雙重管理格局

日本是世界聞名的廣告大國，東京更是其“兵家必爭之地”。漫步東京的大街小巷，目光所及，都能看到各式各樣的戶外廣告，除了常見的巨型戶外廣告，在地鐵的吊環(huán)、電梯的扶手上也都能發(fā)現廣告的蹤影。戶外廣告與傳統的廣告媒體——電視、報刊、雜志形成了三分天下的局面。

（一）政府的許可與登記制度

由于土地狹小，可利用的位置有限，因此東京的戶外廣告可稱得上是寸土必爭，相同的面積中，廣告的數量之多、密度之大、更新之快，堪稱世界之最。但這也為管理帶來了難題。日本的管治理念來源于70年代的西方，其中心是政府在城市管理中如何通過改變角色定位，從“管理”轉變?yōu)椤肮苤巍?，以提高城市競爭力的問題。因此，管治理念也成功地進入了日本的戶外廣告領域，使戶外廣告成了城市中的和諧元素——小廣告與大城市毫不沖突，政府管理、企業(yè)經營、公眾利益之間和平共處。

在東京，若要設置戶外廣告，除了得到政府相關部門的許可外，還必須進行“登記”，有效期為5年。[1]登記制度從城市建設的專業(yè)角度尤其是美學角度對戶外廣告設置的位置、形式、規(guī)格、色彩等方面進行審核。需要登記的內容包括經營者的商號、法人代表、董事姓名與住址、經營場所的名稱與地址等。登記申請由東京都知事審批，市民可以自由對廣告業(yè)主的信息進行查詢。

（二）廣告協會的自律管理制度

東京都下屬的各知事部局中，負責戶外廣告管理的是都市整備局·城建政策部·綠化景觀科。在實際操作中，戶外廣告管理更多實行由廣告協會自律管理的制度。

在東京，承擔各類戶外廣告管理責任的機構是東京戶外廣告協會，其機構性質為公益社團法人。[2]

1947年9月，為重建被戰(zhàn)爭毀滅的城市美麗風景，由東京都政府與東京商會共同組織成立了東京戶外廣告協會。60多年來，隨著經濟與人口的不斷增長，交通運輸大發(fā)展，建筑高度大攀升，城市結構發(fā)生了巨大的變化，作為城市要素組成的重要部分，戶外廣告也發(fā)生了重大變化。東京戶外廣告協會與時俱進，積極參與修訂《東京都戶外廣告條例》，為推動行業(yè)發(fā)展向東京都政府提出了諸多意見、要求和建議。

二、禁設廣告區(qū)域與景觀特殊地區(qū)

（一）禁止設置廣告的區(qū)域與部件

自律管理之外，日本的各種相關法律、條例、規(guī)則、標準中，對設置戶外廣告也都有嚴格的規(guī)定。早在1949年6月，日本就通過了《戶外廣告法》規(guī)范戶外廣告。其目的就是維持自然風景、城市市容的美觀，防止危害公眾利益。

作為全國風向標的首都地區(qū)，東京早在1949年就開始實行《東京都戶外廣告條例》，1957年又進一步推出該條例的實施細則。其后，經過數次補充與更新，不斷完善了該條例的內容。

條例詳細規(guī)定了禁止設置廣告的區(qū)域、部件以及允許設置廣告的區(qū)域。該條例第2章第6條中明確劃定了禁設廣告的區(qū)域，包括：[3]

1.第一類（第二類）低層居住專用區(qū)域、第一類（第二類）中高層居住專用區(qū)域、城市特別綠地保護區(qū)、城市美景地區(qū)、風景名勝地區(qū)。但市長指定的區(qū)域除外。

2.森林保護、自然公園等特別區(qū)域。

3.屬于國家、公共機構管理的公園、草坪運動場、動物園、植物園、河流、堤防用地、橋臺用地。

4.墓地、火葬場、葬儀場、神社、寺廟、教會。

5.政府機關、學校、圖書館、美術館、醫(yī)院、公共會堂的建筑物及其用地。

6.道路、鐵路等軌道的路線用地以及與之相連接的區(qū)域中處于市長確定的區(qū)域。

7.其它知事指定的區(qū)域（如：東京國際機場用地、新宿副都心地區(qū)）。

第7條則規(guī)定了禁設廣告的部件，包括：

1.橋梁（包括橋臺、支柱）、高架路、高架鐵路及其軌道；

2.路牌、紅綠燈及護欄；

3.行道樹；

4.重要景觀建筑物及樹木；

5.郵筒、私營郵筒、公共電話亭、供電塔、電視塔、照明塔、煤氣罐、蓄水箱、煙囪及類似部件；

6.雕像及紀念碑；

7.石墻及類似部件；

8.除以上7項之外，特別包括知事指定的為形成良好景觀、維持秀麗風景而必需的部件。

若有違反上述兩條規(guī)定者，行為人將被處以30萬日元（約合人民幣1.8萬元）以下的罰款。值得一提的是，即使是上述規(guī)定以外的建筑物，如果出現戶外廣告和當地環(huán)境不協調的情況，東京都政府也有權要求其拆除或修改。

（二）景觀特殊地區(qū)的戶外廣告管理

對于城市的特殊分區(qū)，戶外廣告的要求亦有區(qū)別。以東京為例，廣告設置的分區(qū)依據城市景觀規(guī)劃的分區(qū)要求確定。包括歷史文化保護區(qū)（共7片）、水景形成特別區(qū)（共54片）、墨田區(qū)（東京特色景觀區(qū)，共2片）等。針對此類特殊地區(qū)，戶外廣告設置的要求更為嚴格，對如何與景觀規(guī)劃的要求保持一致、廣告設置的允許及禁止位置、廣告的色彩與光源使用等都作出了詳細的規(guī)定。

三、政府立法，協會協作，全民參與

（一）政府立法，塑造優(yōu)美城市環(huán)境

戶外廣告是景觀規(guī)劃中的重要因素，東京的戶外廣告十分注重城市環(huán)境與藝術的結合，要求設置戶外廣告必須符合景觀特色。

游客行走在這個戶外廣告規(guī)模極其龐大的城市中，感覺非常和諧自然。究其原因，其一是這些戶外廣告秉承了日本人一貫的“小而巧”的細膩作風，給人一種制作精良、細致入微的整體印象。此外，更重要的一點，是廣告商在設置廣告之前，就充分考慮了與周圍景觀的相互協調，避免了破壞城市風景現象的產生。

日本自2005年6月起實施《景觀法》，由各地方自治體負責制定具體的景觀條例。[4]可以說，以往的戶外廣告條例主要著眼于安全，而《景觀法》更加強調從景觀的角度考量戶外廣告設置，以實現“豐富、有個性、有活力”的城市環(huán)境。東京都政府也通過頒布《東京城市景觀條例》，集中力量塑造城市景觀。

（二）協會設定細則，廣告商嚴格遵守

依據上述法律、條例，東京戶外廣告協會從街道美學的視角出發(fā)，強調戶外廣告與城市環(huán)境、建筑立面的整體協調性，通過控制和引導，有重點、有目的地設置廣告精品，促進戶外廣告、城市環(huán)境、社會經濟的持續(xù)協調發(fā)展和良性循環(huán)。

廣告協會擁有一套從整體到個體的專業(yè)分析思路，對戶外廣告的類型、價值、尺度、形式、內容等標準擁有高度的話語權，要求戶外廣告業(yè)主嚴格遵守。

以建筑外立面廣告為例，分為平行設置和垂直設置兩種。對于廣告底部離人行道、車行道的凈高，垂直設置戶外廣告超過建筑屋頂高度及突出建筑的寬度，每個立面能設置的廣告面積和高度，屋頂是否可設置廣告，廣告占建筑立面面積的比例等都提出了要求。東京規(guī)定所有戶外廣告的面積不得超過建筑外立面總面積的十分之三。

如此一來，因為有了明確的可參照標準，無論在哪里，大廈頂層的霓虹燈架式廣告都設計精良，與城市景觀高度協調；垂直于建筑立面的豎式廣告也都尺度統一，整潔有序；而商業(yè)步行街內，鋪天蓋地的廣告形式靈活、雜而不亂。這就要求行業(yè)協會必須具備極強的權威性和協調能力。如果有廣告公司擅自出格，社會輿論會首先予以抨擊，而行業(yè)協會內部則會按自律原則，從“零容忍”出發(fā)，責令其停止該廣告的發(fā)布。這就使得廣告公司不敢隨意違反規(guī)定，因為若沒有行業(yè)協會的支持，他們將難以生存。

（三）社會各界積極參與維護城市景觀

戶外廣告的設置不能僅僅依靠行政部門的把關，與廣告業(yè)相關的主體乃至市民的參與也至關重要。因此，東京為了普及廣告設置的知識，專門開設了“戶外廣告講習會”，每年召開一次，每次持續(xù)2天左右。在講習會召開前，會通過一系列的媒體宣傳來告知市民開會的時間與地點。

現如今，即使是普通市民也逐漸意識到景觀的重要性，積極響應并參加保護景觀的活動。從1997年起，東京每年舉行一次“非法電線桿廣告清除活動”，管理部門、警察及市民都參與其中。

四、整體管理，雙向支持，鼓勵創(chuàng)新

過去，東京對戶外廣告都是以行政命令的形式強制管理，但效果并不明顯，戶外廣告給城市景觀的塑造帶來了很多負面效果。近年來，為使戶外廣告與城市景觀有機融合，政府及行業(yè)協會從鼓勵創(chuàng)新、整體管理的角度出發(fā)，深入探討、科學管理，取得了一定成果。

（一）政府層面及時制定新媒體廣告管理標準

科技現代化的飛速發(fā)展，除了方便人們的日常生活外，也“升級換代”了戶外廣告的表達形式，引入了電子廣告牌、觸摸互動屏等安全性高、接受度強又有利于提升都市色彩的新型廣告媒體。當然與此對應，政府部門也及時制定了新廣告媒體色彩、亮度等方面的管理標準。

東京對于廣告色彩的要求細化到了數值指標。色彩控制采用的是色相與彩度指標，制定了不同的色相對應的彩度的最大限度。針對特別管制區(qū)，燈光不得使用特殊顏色（諸如紅色、黃色等）、一定高度的廣告不得使用光源和閃爍燈等，也都進行了相應的規(guī)定。

（二）從單個廣告管理向整體式廣告管理轉變

以往，對于戶外廣告的管理習慣以單個廣告為對象，這給戶外廣告的管理帶來了難度。東京都政府轉變思路，針對多處建筑物或某一區(qū)域，從整體出發(fā)進行戶外廣告的規(guī)劃、設計，保證了該區(qū)域城市景觀的高度協調統一，取得了良好效果。

東京的廣告設置中頗有特色的做法之一，是在建筑物正立面的兩端或一層入口處豎向設置廣告牌，每個廣告占其中的一格。這種設置方式保證了廣告與建筑的和諧，豐富了街道層次，有利于受眾閱讀。基于這種做法，遠眺整個東京，所呈現出的是整齊的建筑物主要立面，統一感較強。

同時，這種整體化的管理方式還將戶外廣告收入的一部分用于區(qū)域公共事業(yè)中，有利于區(qū)域城市景觀特色的形成。

（三）政府、行會雙向鼓勵優(yōu)秀戶外廣告

對于設計新穎、品位獨到的戶外廣告，東京都政府會給予特殊表彰，并推動其制度化，行業(yè)協會也設有一系列的獎勵措施。從1998年起，東京戶外廣告協會不定期舉辦專門的“東京戶外廣告大賽”，至今已是第8屆了。該項賽事面向各類戶外廣告，甄選的質量高超、審美獨到的優(yōu)秀作品，旨在推進東京的美麗景觀，創(chuàng)造市民、街鎮(zhèn)與企業(yè)間的連結。

政府、行業(yè)協會雙向配合、形成合力，使市場自發(fā)形成了設置戶外廣告考慮美觀、和諧的高度自覺，而不單單依賴于傳統的硬性控制，保證了戶外廣告在統一和協調的前提下不死板、不同化。

五、上海戶外廣告管理的借鑒與改進

東京的戶外廣告管理制度實行多年，塑造了環(huán)境上的優(yōu)美效果，避免了視覺上的景觀污染，從側面提升了整個城市的品質。可以想象的是，在不久的將來，上海的戶外廣告會以不亞于東京的速度得到大規(guī)模發(fā)展，各式各樣的管理難題也將隨之出現。上海未來可借鑒東京的先進經驗，從以下四個方面著手。

（一）擴大戶外廣告規(guī)劃范圍，整合相關部門管理功能

目前上海的戶外廣告規(guī)劃工作還處于初級階段，以建筑外墻的廣告為主，有較強的針對性。下一步，建議逐步擴大戶外廣告規(guī)劃的范圍，建立起覆蓋全市的立體式、全方位規(guī)劃網絡。

在擴大廣告規(guī)劃范疇的同時，應推動管理部門的職能整合。目前，承擔戶外廣告管理職責的主要包括工商部門、市容部門、城管部門等，易出現多頭管理、管理空白的現象。未來可以考慮將城市各管理部門進行功能對接，從“物理整合”走向“化學整合”，打破慣性思維，進一步優(yōu)化操作流程、完善管理機制，實現整個管理體系的資源共享，力爭取得“1+1>2”的效果。

（二）修訂戶外廣告管理條例，強化廣告許可審批制度

在規(guī)劃與管理中，要充分考慮廣告與環(huán)境的關系。最有效的引導方式就是編制廣告規(guī)劃、實施廣告許可制度，尤其是注重規(guī)劃角度的許可。《上海市戶外廣告設施管理辦法》于2010年底進行了重新修訂，拓展、完善了許多內容，但其中限制戶外廣告對城市景觀的破壞還留有空白，有待進一步商榷。

至于戶外廣告的許可審批，除了從廣告內容的健康合理性、安全性等傳統方面進行審查外，也要注重從規(guī)劃的角度，即戶外廣告與城市景觀的角度進行審查，在現有基礎上繼續(xù)強化許可審批制度。

（三）積極主動應對新型廣告，出臺色彩光線控制方案

隨著越來越多的新型戶外廣告的誕生，上海應開始實行色彩規(guī)劃，對建筑外立面的色彩使用范圍進行明確規(guī)定。而對依附于建筑墻面的墻體廣告同樣也應進行色彩以及規(guī)格的控制，與建筑色彩進行協調搭配。針對亮度不一的LED電子顯示屏、燈箱廣告，應制定控制方案，使其符合城市照明管理要求和電子顯示屏亮度控制標準。

建議通過彈性獎勵政策，鼓勵廣告公司發(fā)揮主動性，不斷引入新概念、新材料、新技術，投資設置更優(yōu)質的戶外廣告，使上海美麗、精致的城市景觀再上一個臺階。

（四）動員社會各方力量參與，適時清理過期污損廣告

一個不容否認的事實是，一些戶外廣告雖符合規(guī)定設置，但內容過期、外觀破損，雖“合法”卻不“合理”，不利于塑造城市優(yōu)美景觀。對于這類廣告的清理，僅靠一兩次行動解決不了問題，必須做到常抓、長管。政府責任首當其沖，但僅僅依靠政府部門是不夠的，既需要展開專項治理，也需要加強日常監(jiān)管，更需要社會公眾參與，徹底解決這一頑癥。

環(huán)境是否整潔，景觀是否優(yōu)美，對一個城市而言是最直觀的“評估報告”。毫不夸張地說，這份“評估報告”能否亮眼，做好戶外廣告管理工作正是關鍵一步。相信我們每個人的一小步，都是邁向美麗上海的一大步。

參考文獻：

[1]東京都都市整備局網（都市建設政策）[OB/OL].[2013-11-30].http：//www.toshiseibi.metro.tokyo.jp/seisaku/index.html.

[2]東京戶外廣告協會網[OB/OL].[2013-11-30].http：//www.toaa.or.jp/index.html.

[3]東京都戶外廣告條例[OB/OL].[2013-11-30].http：//www.reiki.metro.tokyo.jp/reiki_honbun/ag10111831.html.

[4]景觀法條文[OB/OL].[2013-11-30].http：//www.mlit.go.jp/crd/townscape/keikan/pdf/keikanhou.pdf.

責任編輯：王 縉