賈康 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士生導(dǎo)師

價(jià)值觀變了，稅改能撥開“霧霾”嗎

賈康 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士生導(dǎo)師

中國(guó)怎樣正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的平衡關(guān)系問題，實(shí)為一個(gè)怎樣把生態(tài)環(huán)境壓力和污染影響控制在可接受區(qū)間、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增長(zhǎng)的問題?，F(xiàn)階段，國(guó)家在發(fā)展中強(qiáng)調(diào)不能再“GDP掛帥”、不能再落入“GDP崇拜”。但實(shí)際上，怎樣處理好這個(gè)具有挑戰(zhàn)性的問題，又是困難重重的。因?yàn)樵谖覀儙资甑陌l(fā)展中，經(jīng)濟(jì)起飛過程中，很遺憾地又重走了過去明確說過要避免的其他不少經(jīng)濟(jì)體“先污染、后治理”的老路?，F(xiàn)在中國(guó)的污染非常嚴(yán)重，以霧霾為代表的環(huán)境危機(jī)形成了對(duì)于整體可持續(xù)性的威脅，而要再扭轉(zhuǎn)這個(gè)局面需要相對(duì)長(zhǎng)的時(shí)間。

治污應(yīng)注重長(zhǎng)效經(jīng)濟(jì)手段

如何有效地控制污染、減排降污？我認(rèn)為，應(yīng)充分注重法治化背景下的長(zhǎng)效經(jīng)濟(jì)手段。政府部門目前對(duì)企業(yè)選擇性“關(guān)停并轉(zhuǎn)”的行政手段起不了根本性作用，因?yàn)樗淦淞恐荒苊鎸?duì)有限的企業(yè)樣本，而對(duì)全中國(guó)六千萬個(gè)以上市場(chǎng)主體，政府沒辦法去一一決定哪個(gè)該關(guān)、哪個(gè)該停、怎么轉(zhuǎn)、怎么并。也有人強(qiáng)調(diào)“用法律手段實(shí)行準(zhǔn)入”，聽起來很有道理，實(shí)際操作仍然還要?dú)w于公權(quán)代表者——擁有實(shí)際權(quán)力的官員去一一地甄別哪個(gè)準(zhǔn)入、哪個(gè)不準(zhǔn)入，與前面提到的“關(guān)停并轉(zhuǎn)”大同小異。如果普遍用這種行政式直接操作去解決問題，就一定會(huì)發(fā)生走關(guān)系、扭曲、事與愿違的種種設(shè)租、 尋租和不公平。

真正能夠作為長(zhǎng)效機(jī)制打造來發(fā)揮作用的，一定是“經(jīng)濟(jì)手段為主”的路線。即在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行中間，基于利益導(dǎo)向、利益制約的優(yōu)化，以經(jīng)濟(jì)杠桿依法“對(duì)事不對(duì)人”的規(guī)范長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)節(jié)能降耗減排治污。這種調(diào)節(jié)體系中的稅制特別重要，中國(guó)迫切需要建立相關(guān)的稅收調(diào)節(jié)機(jī)制和其他必要配套的手段。

環(huán)境稅是“經(jīng)濟(jì)手段為主”一個(gè)很重要的組成部分。環(huán)境稅改革，按照十八屆三中全會(huì)《決定》所表述的基本定位，是“費(fèi)改稅”，即把現(xiàn)在已經(jīng)開設(shè)的環(huán)境收費(fèi)改成稅——當(dāng)然這樣會(huì)更有利于講求規(guī)范性的全覆蓋，也更有力度。但是隨之還有一個(gè)頗具爭(zhēng)議的問題：除了“費(fèi)改稅”之外，是不是要考慮借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，開征歐洲“碳稅”式的專門的環(huán)境稅？中國(guó)有無可能做類似的選擇？

APCE會(huì)議期間，北京安排調(diào)休放假，并實(shí)行單雙號(hào)限行措施，還與周邊五省區(qū)市制定方案保障空氣質(zhì)量。專家建議，應(yīng)對(duì)霧霾等環(huán)境問題，更應(yīng)讓財(cái)稅的“有形之手”發(fā)力。CNSPHOTO/供圖

此外，在環(huán)境稅改革之外，中國(guó)還有一個(gè)很重要的契機(jī)，就是資源稅改革。在原油天然氣的資源稅“從價(jià)”改革啟動(dòng)之后，現(xiàn)在各有關(guān)部門都已表態(tài)，在財(cái)稅配套改革展開的今年，改革重頭戲中就包括要把資源稅“從價(jià)”變“從量”的機(jī)制覆蓋到煤炭。這個(gè)改革一旦啟動(dòng)，原來我國(guó)一噸煤只要2塊多到3塊多錢（只有焦煤是8塊錢）的這種稅負(fù)無關(guān)痛癢的情況，就會(huì)變成有關(guān)痛癢，調(diào)節(jié)效應(yīng)將較為明顯。煤炭的市場(chǎng)價(jià)格在近一二十年間上漲到500元以上（所以假如按5%從價(jià)計(jì)征資源稅，每噸煤的實(shí)際稅負(fù)會(huì)上漲10倍上下），那么在經(jīng)濟(jì)利益層面，可在由此而發(fā)生的比價(jià)關(guān)系變動(dòng)的同時(shí)，乘勢(shì)理順我國(guó)基本能源的價(jià)格形成機(jī)制，促使在產(chǎn)業(yè)鏈上處于前端、上游的煤炭稅負(fù)，向緊隨著的電力行業(yè)傳導(dǎo)（煤炭決定中國(guó)電力供應(yīng)的80%，即我們用的電80%是煤燒出的火電）。于是在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈傳導(dǎo)關(guān)系中，所有利益相關(guān)者都要考慮如何適應(yīng)情況變化，比拼節(jié)能降耗的真本事，怎樣在市場(chǎng)里面擴(kuò)大自己的份額而取得競(jìng)爭(zhēng)先機(jī)。要么就必須千方百計(jì)地節(jié)能減耗，要么千方百計(jì)地開發(fā)有利于節(jié)能降耗的工藝、技術(shù)和產(chǎn)品。關(guān)鍵性轉(zhuǎn)變可帶來的效應(yīng)，是把這樣一種利益壓力與動(dòng)力從上游向中游、下游傳導(dǎo)。在中國(guó)最主要的基礎(chǔ)能源命脈層面的傳導(dǎo)中，首先是“從煤到電”的傳導(dǎo)，使電力部門“攻堅(jiān)克難”的配套改革勢(shì)在必行，既要推動(dòng)我國(guó)把11年前就發(fā)出的電改5號(hào)文件中所要求的電力改革付諸實(shí)踐，也要對(duì)有關(guān)部門的電價(jià)行政管制實(shí)施突破，而不能再久拖不決和在關(guān)鍵事項(xiàng)上繼續(xù)寸步不動(dòng)。

這樣一個(gè)從煤炭資源稅改革切入、打造覆蓋整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈、調(diào)節(jié)利益的經(jīng)濟(jì)杠桿，從而使市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用促進(jìn)節(jié)能降耗減排的機(jī)制，對(duì)中國(guó)而言非常重要。我們現(xiàn)在還需要觀察：這一改革的方案一旦公布出來之后，是不是夠格，敢不敢真正攻堅(jiān)克難、沖破利益固化的藩籬。這方面的阻力，可能來自電力部門過度壟斷的既得利益，也包括政府部門所謂“關(guān)系國(guó)計(jì)民生”的電價(jià)行政管制權(quán)力。一旦推出這種實(shí)質(zhì)性理順資源能源比價(jià)關(guān)系和價(jià)格形成機(jī)制的整體改造，對(duì)于中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展，真正化解類似霧霾的環(huán)境威脅，一定有深遠(yuǎn)的、長(zhǎng)久的意義。我們應(yīng)該抓住這樣一個(gè)契機(jī)，創(chuàng)造條件允許市場(chǎng)充分發(fā)揮作用來推動(dòng)環(huán)保。

一個(gè)是政府的悖反，天天在講科學(xué)發(fā)展觀，但與科學(xué)發(fā)展密切相關(guān)的改革（如電力部門的改革），卻拖了10年以上寸步未行；另外一個(gè)是民眾的悖反，人人都在指責(zé)霧霾，人人都說現(xiàn)在環(huán)境問題特別嚴(yán)重不改不行，但是一說到環(huán)境稅、資源稅改革會(huì)使最終消費(fèi)品受到影響——電價(jià)要升、水價(jià)要升，那么普遍的反應(yīng)就是不接受，甚至要跳著腳罵。

資源稅改革的兩大關(guān)鍵

進(jìn)行資源稅改革，政府需要做什么？?jī)杉绿貏e關(guān)鍵：一是當(dāng)資源稅覆蓋到煤炭和其他資源品時(shí)，要掌握好推行過程中的力度，使大多數(shù)企業(yè)經(jīng)過努力，在新的稅負(fù)形成的影響壓力之下，還可以繼續(xù)發(fā)展，而少數(shù)企業(yè)被淘汰出局。如果一輪做不到比價(jià)關(guān)系基本合理，可以做幾輪，最終把事情做到位，那么競(jìng)爭(zhēng)中被淘汰的，就是所謂過剩產(chǎn)能、落后產(chǎn)能，而整個(gè)過程就是在打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)的升級(jí)版。政府要掌握的力度，應(yīng)是可以測(cè)算得八九不離十，使改革既具有可行性，又可以前后銜接，最后達(dá)到既定目的；特別是“比價(jià)關(guān)系”后面的“價(jià)格形成機(jī)制”，要更多地改由依靠市場(chǎng)決定，讓市場(chǎng)真正發(fā)揮優(yōu)勝劣汰的作用。

二是當(dāng)這樣一個(gè)影響比價(jià)關(guān)系的稅負(fù)傳導(dǎo)到最終消費(fèi)品價(jià)格時(shí)，政府應(yīng)該及時(shí)、適度地提高低保標(biāo)準(zhǔn)，托住最低收入階層的實(shí)際收入——中國(guó)的低保早已經(jīng)全覆蓋了城市和鄉(xiāng)村，低保管理的固定成本早已經(jīng)付出了。在這方面，政府只是適時(shí)適度提高標(biāo)準(zhǔn)讓最低收入階層實(shí)際生活水平不下降，而中等收入階層以上的人，會(huì)適應(yīng)這個(gè)比價(jià)關(guān)系的新變化來調(diào)整自己的消費(fèi)習(xí)慣和模式，就是更注意節(jié)電、節(jié)水等等。綜合起來，就是從企業(yè)到居民，使全中國(guó)的六千多萬個(gè)市場(chǎng)主體、接近14億的社會(huì)成員，受到這樣的影響以后，大家一起“內(nèi)生地”從經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，更加關(guān)心和施行節(jié)能降耗，更加注意低碳化發(fā)展。這是極應(yīng)打造好的真正意義上的長(zhǎng)遠(yuǎn)機(jī)制的關(guān)鍵之處。

如果不處理好這樣一個(gè)系統(tǒng)性改革問題，那么中國(guó)仍然會(huì)延續(xù)兩個(gè)悖反：一個(gè)是政府的悖反，天天在講科學(xué)發(fā)展觀，但與科學(xué)發(fā)展密切相關(guān)的改革（如電力部門的改革），卻拖了10年以上寸步未行；另外一個(gè)是民眾的悖反，人人都在指責(zé)霧霾，人人都說現(xiàn)在環(huán)境問題特別嚴(yán)重不改不行，但是一說到環(huán)境稅、資源稅改革會(huì)使最終消費(fèi)品受到影響——電價(jià)要升、水價(jià)要升，那么普遍的反應(yīng)就是不接受，甚至要跳著腳罵。政府的悖反和民眾的悖反，是中國(guó)現(xiàn)實(shí)社會(huì)中必須處理的兩個(gè)很明顯的問題。我們一定要理性認(rèn)識(shí)、凝聚共識(shí)、化解抵觸、尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，抓住寶貴時(shí)機(jī)，真正讓改革取得應(yīng)有的效果。