劉曉星

重污染天氣應(yīng)急緣何形式大于內(nèi)容？

劉曉星

一場(chǎng)來(lái)勢(shì)洶洶的霧霾讓華北大部分地區(qū)再度遭遇“心肺之患”，2014年秋天的第一場(chǎng)“霾伏戰(zhàn)”打響了。環(huán)境保護(hù)部日前迅速派出督查組分赴各地對(duì)地方重污染天氣應(yīng)急工作進(jìn)行專項(xiàng)督查。記者跟隨6個(gè)督查組，奔赴北京、天津、石家莊、廊坊、保定、邢臺(tái)、衡水、邯鄲8個(gè)城市，直擊各地霧霾“阻擊戰(zhàn)”。記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，京津冀相關(guān)城市迅速反應(yīng)，積極應(yīng)對(duì)，均按要求開展了重污染天氣應(yīng)急工作。但一些地區(qū)應(yīng)急工作仍然存在形式大于內(nèi)容，應(yīng)急機(jī)制不協(xié)調(diào)、不順暢，部分涉及民生的應(yīng)急措施難以完全落到實(shí)處，一些地區(qū)或企業(yè)應(yīng)急響應(yīng)仍然遲緩滯后，以及部分地區(qū)應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性和可操作性還不強(qiáng)等諸多問(wèn)題。

2014北京馬拉松比賽在霧霾中開賽，選手戴面具出戰(zhàn)。CNSPHOTO/供圖

現(xiàn)狀：重污染天氣有關(guān)應(yīng)急措施得到初步落實(shí)

北京市，10月8日傍晚啟動(dòng)了重污染天氣黃色（三級(jí)）預(yù)警應(yīng)急響應(yīng)，10月9日13時(shí)預(yù)警級(jí)別由黃色升級(jí)為橙色；

天津市，10月8日啟動(dòng)了重污染天氣藍(lán)色（四級(jí)）預(yù)警應(yīng)急響應(yīng)；

河北省石家莊、保定、邯鄲、廊坊、邢臺(tái)、衡水6個(gè)城市也在10月8日及時(shí)啟動(dòng)了重污染天氣應(yīng)急預(yù)案。

“10月9日下午，企業(yè)接到了工信部門的預(yù)通知，當(dāng)天晚上22時(shí)左右開始落實(shí)相關(guān)限產(chǎn)措施。包括停運(yùn)一條200萬(wàn)噸的球團(tuán)生產(chǎn)線、停運(yùn)3臺(tái)轉(zhuǎn)爐等措施。到10月10日中午10時(shí)左右，達(dá)到了應(yīng)急工作的限產(chǎn)要求?！焙愪撹F集團(tuán)生產(chǎn)部門的負(fù)責(zé)人表示。

在邯鄲市縱橫鋼鐵集團(tuán)，記者看到，二號(hào)燒結(jié)機(jī)正處于停運(yùn)狀態(tài)?！罢美眠@段時(shí)間對(duì)生產(chǎn)設(shè)備進(jìn)行檢修?！睆S區(qū)負(fù)責(zé)人表示，“企業(yè)10月9日晚接到通知，隨即落實(shí)關(guān)停一臺(tái)燒結(jié)機(jī)、兩座豎爐、一座高爐等限產(chǎn)措施。燒結(jié)機(jī)10月9日晚上就停了，高爐到10月10日11時(shí)左右進(jìn)入悶爐狀態(tài)，基本到達(dá)限產(chǎn)要求。”

記者在采訪中了解到，從北京、天津到河北石家莊、保定、邯鄲、廊坊、邢臺(tái)，在此次重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程中，各地按照應(yīng)急預(yù)案要求，及時(shí)采取相關(guān)應(yīng)急措施，主要包括企業(yè)限產(chǎn)、工地停工、道路灑水、車輛限行、秸桿禁燒、增加公交運(yùn)力、學(xué)生停止戶外活動(dòng)、衛(wèi)生醫(yī)療應(yīng)急準(zhǔn)備等措施。衡水市在外環(huán)設(shè)立十二個(gè)檢查崗,禁止黃標(biāo)車、無(wú)標(biāo)車、大貨車等車輛進(jìn)入外環(huán)內(nèi)區(qū)域；石家莊、廊坊、邯鄲等地市均出動(dòng)十幾個(gè)督導(dǎo)組，分赴區(qū)縣嚴(yán)查秸稈、垃圾焚燒。另外，企業(yè)限產(chǎn)減排措施也在積極推進(jìn)，如衡水老白干酒廠、冀東水泥、縱橫鋼鐵、邢臺(tái)鋼鐵等企業(yè)已按應(yīng)急要求停產(chǎn)限產(chǎn)，邯鄲鋼鐵、石家莊裕華熱電廠等企業(yè)通過(guò)強(qiáng)化脫硫脫硝設(shè)施運(yùn)行，主要污染物排放濃度明顯降低。

數(shù)據(jù)顯示，各地環(huán)保部門全員出動(dòng)，強(qiáng)化執(zhí)法，共計(jì)派出60多個(gè)督導(dǎo)組，分赴區(qū)縣和重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)檢查，對(duì)重點(diǎn)企業(yè)實(shí)施駐廠監(jiān)督。其中，石家莊市環(huán)保系統(tǒng)出動(dòng)執(zhí)法人員2500多人次，對(duì)800多家（次）企業(yè)的燃煤鍋爐污染治理設(shè)施進(jìn)行了督導(dǎo)檢查；保定市環(huán)保系統(tǒng)抽調(diào)大批執(zhí)法人員，分組對(duì)市區(qū)周邊112家停產(chǎn)限產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行了全面排查；邢臺(tái)市環(huán)保局派出11組執(zhí)法人員，嚴(yán)查企業(yè)各種偷排行為和秸稈焚燒。

問(wèn)題一：一些地區(qū)應(yīng)急工作形式大于內(nèi)容

“盡管各地都啟動(dòng)了應(yīng)急預(yù)案，但一些地區(qū)應(yīng)急工作仍然是形式大于內(nèi)容，難以滿足應(yīng)急要求?！杯h(huán)境保護(hù)部華北督查中心相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)。

督查組抽查了石家莊市裕華、長(zhǎng)安、新華三個(gè)市轄區(qū)，其中兩個(gè)區(qū)應(yīng)急期間道路噴霧灑水工作量尚不及平時(shí)水平。記者在石家莊市環(huán)保局拿到了幾份衛(wèi)生隊(duì)作業(yè)車輛監(jiān)控情況日?qǐng)?bào)表進(jìn)行對(duì)比。數(shù)據(jù)顯示，10月9日新華區(qū)灑水總公里數(shù)為1014.72公里；10月5日則為1125.92公里；10月9日長(zhǎng)安區(qū)灑水總公里數(shù)為541.42公里，而10月5日則為532.91公里。

而在邯鄲市，應(yīng)急響應(yīng)區(qū)域僅局限于主城區(qū)（四區(qū)一縣），對(duì)于邯鄲市區(qū)周邊縣（市、區(qū)），尤其是工業(yè)企業(yè)相對(duì)集中，排放量占比最多的武安市、峰峰礦區(qū)、永年縣等地均未采取應(yīng)急措施。

在廊坊新世界家園一期工程的工地內(nèi)，施工方雖然將預(yù)案措施上墻，但現(xiàn)場(chǎng)主管對(duì)相關(guān)措施并不了解。而廊坊市世錦名城建設(shè)項(xiàng)目雖然啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，但車輛清洗設(shè)備老舊，使用效果不明顯，無(wú)法起到清洗渣土的效果。在工地，檢查組發(fā)現(xiàn)有大片的工地沒(méi)有按要求苫蓋，部分施工道路依然是裸露地面，未作硬化。據(jù)施工負(fù)責(zé)人稱，該工地每天向地面灑水三次，顯然未達(dá)到廊坊市規(guī)定每天灑水五次以上的要求。

問(wèn)題二：應(yīng)急機(jī)制還存在不協(xié)調(diào)、不順暢的情形

盡管各地都建立了應(yīng)急指揮體系和部門協(xié)調(diào)機(jī)制，但在實(shí)際應(yīng)急響應(yīng)中，仍然存在不順暢的情況。之前石家莊市重污染天氣應(yīng)急指揮辦公室一直設(shè)在市政府，由分管副秘書長(zhǎng)任辦公室主任，工作成員也從相關(guān)部門抽調(diào)，這種指揮體系和組織架構(gòu)為石家莊市成功啟動(dòng)十余次大氣應(yīng)急響應(yīng)奠定了較好基礎(chǔ)，也是周邊地市學(xué)習(xí)借鑒的榜樣。但目前石家莊已將大氣應(yīng)急指揮辦移設(shè)在市環(huán)保局，以環(huán)保局單個(gè)部門之力牽頭全市大氣應(yīng)急響應(yīng)工作，難以有效發(fā)揮協(xié)調(diào)調(diào)度、綜合統(tǒng)籌的功能。

一些縣（市、區(qū)）只是環(huán)保部門在單打獨(dú)斗，如邢臺(tái)市一些縣（市、區(qū)）政府在應(yīng)急工作開展和部門聯(lián)動(dòng)上無(wú)實(shí)質(zhì)性舉措；廊坊市有些部門未按應(yīng)急預(yù)案要求，及時(shí)將應(yīng)急部署落實(shí)情況反饋給市環(huán)保局，反饋的內(nèi)容僅為日常工作內(nèi)容，與重污染天氣應(yīng)急關(guān)聯(lián)不大。

問(wèn)題三：部分涉及民生的應(yīng)急措施難以完全落到實(shí)處

督查中了解到，機(jī)動(dòng)車限行等一些具體應(yīng)急措施，由于與民生密切相關(guān)，在操作中難度較大。石家莊三環(huán)路是全市交通干道，也是重型車輛主要途經(jīng)之處，市交警部門也在應(yīng)急期間設(shè)卡禁行。但從工作人員現(xiàn)場(chǎng)禁行勸返記錄上可看出，三環(huán)路應(yīng)急響應(yīng)期間經(jīng)過(guò)的大貨車等車輛，勸返比率不足30%，多數(shù)均以蔬菜供應(yīng)等民生保障名義放行，禁行效果不強(qiáng)。

衡水市大氣辦未將應(yīng)急通知發(fā)給機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，公務(wù)車停駛80%的措施未落實(shí)，交警支隊(duì)預(yù)案中也沒(méi)有單雙號(hào)限行措施。

而在廊坊市按預(yù)案應(yīng)限行兩個(gè)尾號(hào)的車輛，但記者在現(xiàn)場(chǎng)采訪中發(fā)現(xiàn)街上所限兩個(gè)尾號(hào)車輛隨處可見(jiàn)。在廊坊市政府院內(nèi)，政府本應(yīng)限行的公務(wù)用車沒(méi)有進(jìn)行固定封存，而是僅僅按照每天限行尾號(hào)停駛，政府公務(wù)用車減少20%的要求在執(zhí)行中大打折扣。檢查組工作人員向一名正在上班的司機(jī)詢問(wèn)后發(fā)現(xiàn)，該司機(jī)并不知道啟動(dòng)黃色預(yù)警后政府公務(wù)用車要限行的規(guī)定。社會(huì)車輛限行方面，在檢查組行至北環(huán)路與和平路時(shí)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)天應(yīng)限行尾號(hào)為3和8的機(jī)動(dòng)車仍在道路上行駛，沒(méi)有任何人阻攔或處罰。

在保定，市交警支隊(duì)接到預(yù)警信息后，雖然立即安排部署機(jī)動(dòng)車限行措施，但10月10日限行效果并不明顯。記者跟隨督查組檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，雖然市區(qū)內(nèi)各大路口都安放了限行標(biāo)志，但道路上違反尾號(hào)限行的車輛并不在少數(shù)。早上8點(diǎn)半左右，站在東風(fēng)中路與陽(yáng)光南大街交叉口，在五分鐘時(shí)間內(nèi)，記者粗略統(tǒng)計(jì)違反尾號(hào)限行的車輛有七八輛之多。

對(duì)此，保定市重污染天氣應(yīng)急指揮部相關(guān)負(fù)責(zé)人向記者介紹說(shuō)，原因有兩個(gè)方面。首先對(duì)于違反限行尾號(hào)措施的車輛，交警沒(méi)有處罰權(quán)。因?yàn)槭屑?jí)人大沒(méi)有立法權(quán)，所以按照目前要求，對(duì)于違反尾號(hào)限行的車輛，限行過(guò)程中，對(duì)違反通行規(guī)定的以教育勸返為主，對(duì)拒不執(zhí)行、屢教不改的，民警嚴(yán)格按照《道路交通安全法》相關(guān)規(guī)定，對(duì)駕駛員處以100元罰款，并記3分的處罰。但是這種規(guī)定的操作性有限，因?yàn)闆](méi)有記錄，同一車輛在一個(gè)路口短時(shí)間內(nèi)第二次出現(xiàn)的可能并不大，交警不可能記住每臺(tái)車輛，在路口發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定的車輛就只能勸返。而在采訪中發(fā)現(xiàn)，有些路口的交警對(duì)于違反限行規(guī)定的車輛并沒(méi)有勸返。其次，由于限行措施比較突然，很多車主并沒(méi)有在前一天晚上得到限行消息。

2014年北京馬拉松賽在天安門廣場(chǎng)開賽，北京當(dāng)日的PM2.5指數(shù)達(dá)到重度污染，參賽選手在茫茫大霧中起跑。CNSPHOTO/供圖

由于目前河北省尚未設(shè)立全省統(tǒng)一的重污染天氣情況下的機(jī)動(dòng)車限號(hào)規(guī)范。邯鄲市交警支隊(duì)副隊(duì)長(zhǎng)趙政表示，目前各地限號(hào)措施都不盡相同，這一方面給交管部門的應(yīng)急執(zhí)法帶來(lái)困難，另一方面不利于緩解整個(gè)區(qū)域的污染局勢(shì)?！皯?yīng)該盡快出臺(tái)措施，確保全省在重污染天氣情況下的機(jī)動(dòng)車限號(hào)工作能夠步調(diào)一致。”趙政說(shuō)。

此外，在重污染天氣應(yīng)急情況下，一些部門的行政執(zhí)法手段偏軟。以公安交管部門為例，“目前我們的交警在應(yīng)急情況下，對(duì)違規(guī)上路機(jī)動(dòng)車的管控主要以勸返為主，遇到一些惡意違規(guī)的行為時(shí)，沒(méi)有很好的處置辦法?！壁w政介紹。

問(wèn)題四：一些地區(qū)或企業(yè)應(yīng)急響應(yīng)仍然遲緩滯后

督查組調(diào)查的河北新希望天香乳業(yè)有限公司是一家集研發(fā)、生產(chǎn)、加工、銷售于一身的乳制品企業(yè)。擁有6噸燃煤鍋爐兩臺(tái)，年燃煤量為1200噸，粉塵、二氧化硫和氮氧化物排放量分別為1.81噸、4.35噸和1.64噸。按照Ⅱ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，公司應(yīng)該采取減排30%。企業(yè)負(fù)責(zé)人表示，公司目前有各種生產(chǎn)線20多條，其中消毒等蒸汽來(lái)自燃煤鍋爐。按照要求，公司已經(jīng)將生產(chǎn)線停產(chǎn)30%。但是在督查組查看生產(chǎn)記錄時(shí)卻發(fā)現(xiàn)，公司主要的用汽車間為 “洗奶車間”和“奶粉車間”，蒸汽量平時(shí)約為5噸和20噸左右，但是在生產(chǎn)記錄中9日夜班（也就是Ⅲ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)開始后）兩個(gè)車間的蒸汽量并沒(méi)有明顯減少。也就是說(shuō)，企業(yè)減產(chǎn)30%的做法并沒(méi)有達(dá)到減排30%的目的。

同樣，衡水深州市于9號(hào)啟動(dòng)預(yù)案，但現(xiàn)場(chǎng)督查時(shí)，亞都紡織、深州化肥廠等企業(yè)均沒(méi)有按應(yīng)急預(yù)案要求及時(shí)停產(chǎn)；石家莊市裕華熱電廠，雖然在應(yīng)急期間采取加大脫硫劑和脫硝劑用量的方式實(shí)現(xiàn)了主要污染物減排，但該企業(yè)在應(yīng)急響應(yīng)發(fā)布8小時(shí)后才接到通知，應(yīng)急反應(yīng)遲滯。

廊坊市上午10點(diǎn)發(fā)布三級(jí)預(yù)警，但是廊坊市華生富士達(dá)電梯有限公司等個(gè)別企業(yè)下午5點(diǎn)才收到限產(chǎn)通知。

記者在邢臺(tái)沙河市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急預(yù)案情況落實(shí)不夠深入。督查組一行在沙河市東外環(huán)路看到，兩側(cè)市政工程工地上，沒(méi)有任何防護(hù)措施，大面積的土石方、工地裸露，市政管道擺放在工地上；車輛、尤其是大型車輛過(guò)后，揚(yáng)起遮天蔽日的黃塵，久久不散；不少土塊被拋落在街道上，碾壓成粉塵，更加重了揚(yáng)塵污染；路面上未見(jiàn)灑水跡象。

問(wèn)題五：部分地區(qū)應(yīng)急預(yù)案科學(xué)性和可操作性還不強(qiáng)

一些地區(qū)應(yīng)急預(yù)案制定的時(shí)間較早，基礎(chǔ)技術(shù)資料不全，難以完全適應(yīng)當(dāng)前應(yīng)急工作的需要。邯鄲市重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案于2012年底開始實(shí)施演練并付諸實(shí)施，其時(shí)大氣污染源解析工作尚未完成，應(yīng)急響應(yīng)范圍和措施還不夠科學(xué)。衡水市二級(jí)響應(yīng)工業(yè)企業(yè)數(shù)量達(dá)到五百多家，占環(huán)統(tǒng)企業(yè)數(shù)量近半，難以落實(shí)；衡水市區(qū)機(jī)動(dòng)車保有量?jī)H有十萬(wàn)余輛，但預(yù)案中設(shè)計(jì)二級(jí)響應(yīng)實(shí)施單雙號(hào)限行，要求停駛80%公務(wù)車，實(shí)際效果有限。

“這次重污染（天氣）應(yīng)急一來(lái)就是二級(jí)，搞得我們有點(diǎn)措手不及。”邯鄲鋼鐵集團(tuán)生產(chǎn)部門的負(fù)責(zé)人表示，根據(jù)相關(guān)部署，邯鋼要減產(chǎn)30%。但是鋼鐵企業(yè)的生產(chǎn)調(diào)度需要時(shí)間，從接到通知到完全達(dá)到限產(chǎn)要求大約需要12個(gè)小時(shí)。但是污染情況時(shí)刻都在變化，有可能12個(gè)小時(shí)后，應(yīng)急響應(yīng)解除了，企業(yè)要再次恢復(fù)正常生產(chǎn)需要付出一定的成本。

“鋼鐵企業(yè)在重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程中面臨的問(wèn)題從側(cè)面反映出當(dāng)前基層環(huán)保部門預(yù)警能力的薄弱。”崔志紅表示，“目前，整個(gè)河北省除了廊坊、保定的預(yù)警能力稍好，其他地方環(huán)保部門的預(yù)警能力建設(shè)都相對(duì)滯后。重污染天氣的預(yù)警主要依賴省環(huán)保廳的通知，但層層通知、部署、落實(shí)需要較長(zhǎng)時(shí)間，相應(yīng)的就給應(yīng)急措施的效用打了折扣。

“因?yàn)楦鞯貙?shí)際情況不同，所以基層環(huán)保部門預(yù)警能力的建設(shè)十分重要。邯鄲市正在和有關(guān)各方協(xié)商預(yù)警監(jiān)測(cè)平臺(tái)的投資方式，預(yù)計(jì)至少要投入500萬(wàn)元。”崔志紅說(shuō)。

除了預(yù)警能力不足之外，重污染天氣的應(yīng)急工作還亟需各地源解析成果的輔助。

據(jù)邯鄲市住建部門的介紹，此次應(yīng)急響應(yīng)區(qū)域內(nèi)的建筑工地僅占邯鄲市在建工地總數(shù)的20%左右，因此即便這20%的工地采取了應(yīng)急措施，其效果也是有限的。

據(jù)了解，河北工程大學(xué)正在負(fù)責(zé)邯鄲市的源解析工作?！霸唇馕龀晒鰜?lái)后，我們將會(huì)與重污染天氣應(yīng)急相結(jié)合，使應(yīng)急措施更有針對(duì)性，起到優(yōu)化應(yīng)急工作人、財(cái)、物力配置的作用。”邯鄲市環(huán)保局副局長(zhǎng)侯日升說(shuō)。