張一洲

（中共淮安市委黨校基礎(chǔ)學(xué)教研部，江蘇淮安，223003）

基于“權(quán)威”多中心的社會(huì)治理模式過渡

張一洲

（中共淮安市委黨?；A(chǔ)學(xué)教研部，江蘇淮安，223003）

黨的十八屆三中全會(huì)提出建立現(xiàn)代治理體系的目標(biāo)。這是對(duì)過去所稱謂的“社會(huì)管理”模式的一種超越，這種超越不僅僅體現(xiàn)在治理理念上，更體現(xiàn)在對(duì)國(guó)家與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的重置上。由于受傳統(tǒng)計(jì)劃思維慣性、“政府本位”政治文化及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的制約，我國(guó)目前總體上還處于“社會(huì)管理”階段，至多處于由“社會(huì)管理”向“社會(huì)治理”的過渡階段。因此，如何保障社會(huì)公共事務(wù)由管理模式向治理模式的快速、平穩(wěn)過渡，成為我國(guó)建立現(xiàn)代治理體系無法回避的現(xiàn)實(shí)問題。要實(shí)現(xiàn)向社會(huì)治理模式的快速、平穩(wěn)過渡，首要解決的就是如何建構(gòu)“權(quán)威”多中心的社會(huì)結(jié)構(gòu)這一社會(huì)治理模式存在的基礎(chǔ)。這需要一方面大力培育公民社會(huì)，另一方面確立現(xiàn)代的治理理念，同時(shí)還需要羈束政府的公權(quán)行為。

“權(quán)威”多中心；社會(huì)治理模式；過渡

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@表明，現(xiàn)代國(guó)家“治理”體系已被列為中國(guó)特色社會(huì)主義制度建構(gòu)的重要內(nèi)涵。這也預(yù)示著，未來我國(guó)政府社會(huì)管理及其創(chuàng)新要向社會(huì)治理及創(chuàng)新過渡，或者要在現(xiàn)代治理的意蘊(yùn)下開展。

傳統(tǒng)的社會(huì)管理更注重政府的作用，其核心驅(qū)動(dòng)是國(guó)家公共權(quán)力，外在的表現(xiàn)為政府自上而下的公共政策行為；社會(huì)治理是一種包括政府在內(nèi)的多元社會(huì)平等主體共同參與的社會(huì)活動(dòng)。政府不再是唯一的事務(wù)主體，也不具有天然的權(quán)威性，其核心驅(qū)動(dòng)是合作機(jī)制。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、公民社會(huì)的崛起，以及政治民主化進(jìn)程的推進(jìn)，社會(huì)治理模式必定成為公共事務(wù)及公共問題的處理方式。

一、現(xiàn)代治理模式根植于“權(quán)威”多中心的社會(huì)結(jié)構(gòu)

治理理論的創(chuàng)始人詹姆斯·羅西瑙認(rèn)為：“治理是一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，是一種由共同的目標(biāo)支持的管理活動(dòng)。這些管理活動(dòng)未必獲得正式授權(quán)，主體也未必是政府，也無須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)，卻能有效發(fā)揮作用?！保?］（P5）由此可見，治理是不同于傳統(tǒng)上的統(tǒng)治（管理）的：“（1）治理不是整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；（2）治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；（3）治理既涉及公共部門，也包括私人部門；（4）治理不是一種正式制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。”［2］（P23）治理的這些特征表明，其是一種“權(quán)威”多中心下多元主體平等參與、平權(quán)協(xié)作式的同治結(jié)構(gòu)。也就是說，現(xiàn)代社會(huì)治理系統(tǒng)是根植于社會(huì)“權(quán)威”多中心的基礎(chǔ)之上的。在“權(quán)威”多中心的社會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)之前，政府作為公共權(quán)力的壟斷者，現(xiàn)實(shí)中并不會(huì)存在一個(gè)或多個(gè)足以與其“分庭抗禮”的“權(quán)威”來源，因此，政府公權(quán)壟斷或者主導(dǎo)各類社會(huì)公共事務(wù)的治理成為必然的唯一選擇。

隨著民主制的推進(jìn)和公民社會(huì)的發(fā)育，現(xiàn)代“權(quán)威”多中心的社會(huì)結(jié)構(gòu)首先在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)。這種結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，在很大程度上制約了政府的公共觸角，使政府在社會(huì)公共事務(wù)的治理中既不同于“市場(chǎng)中心主義”時(shí)期的自由放任，也不同于“凱恩斯主義（政府中心主義）”時(shí)期的全面干預(yù)，形成了一種政府、市場(chǎng)、社會(huì)三種治理機(jī)制與功能的有機(jī)協(xié)調(diào)，這也即出現(xiàn)了現(xiàn)代意義上的治理圖景。在現(xiàn)代治理的意蘊(yùn)下，“政府已不再是國(guó)家唯一的權(quán)力中心，治理理論的提出意味著權(quán)力中心還包括地方、地區(qū)、國(guó)家與超國(guó)家等在內(nèi)的多元主體?！保?］（P281）故而，我們要建構(gòu)現(xiàn)代社會(huì)治理結(jié)構(gòu)或模式，除了有一個(gè)成熟的市場(chǎng)體制外，另外還必須積極推動(dòng)和打造“權(quán)威”多中心的社會(huì)結(jié)構(gòu)。此結(jié)構(gòu)下，政府只是多中心權(quán)威之一維，并不具有超越其他社會(huì)權(quán)威主體的特權(quán)，也不再可能踐履與“政府中心主義”或“市場(chǎng)中心主義”情境下，與政府權(quán)威壟斷或市場(chǎng)機(jī)制壟斷下類同的責(zé)任或義務(wù)，及行使類同的權(quán)力或職能。這預(yù)示著，政府在社會(huì)公共事務(wù)處理方面面臨著管理理念的變革、管理手段的更迭和管理機(jī)制的創(chuàng)新。

當(dāng)前，由于受傳統(tǒng)計(jì)劃體制慣性、“政府本位”政治文化及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的制約和影響，我國(guó)目前大多數(shù)地區(qū)的社會(huì)公共事務(wù)的處理，基本上還處于以政府為核心的社會(huì)管理階段，或至多處于由管理向治理的過渡階段，因此，對(duì)于我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)治理變革而言，除了積極推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善外，“權(quán)威”多中心的社會(huì)結(jié)構(gòu)的打造已成為無法回避的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。

二、當(dāng)前建構(gòu)“權(quán)威”多中心社會(huì)結(jié)構(gòu)存在的問題

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已具雛形，且正日趨成熟。在這種背景下，建構(gòu)“權(quán)威”多中心的社會(huì)結(jié)構(gòu)仍然面臨著一系列障礙與問題，具體而言，主要存在以下三個(gè)方面的問題。

1．多元平等的公共治理主體尚未崛起。當(dāng)前，在新公共管理理念影響下，“有限政府”成為政府改革的方向。有限政府的實(shí)質(zhì)就是讓政府回歸“公共性”本位，承擔(dān)并做好自己應(yīng)踐履的責(zé)任，將市場(chǎng)與社會(huì)能做得更好的公私域事務(wù)交由市場(chǎng)與社會(huì)去做。這種政府的有限，既體現(xiàn)了政府職能與公權(quán)邊界的有限，又對(duì)政府行政績(jī)效與民主行政提出更高要求。因此，從結(jié)果的角度來看，“有限政府”的構(gòu)建，與現(xiàn)代治理體系的打造是同一事物的兩種角度的表述。但由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育時(shí)間短，公民社會(huì)發(fā)展又相對(duì)滯后，致使我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域尚未能供給足夠的能與政府就公共事務(wù)展開平等協(xié)作的社會(huì)治理主體，使得“權(quán)威”多中心的出現(xiàn)缺乏基礎(chǔ)。這表現(xiàn)在：一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的能力不強(qiáng)。政府在轉(zhuǎn)換職能的過程中，變直接管理為間接管理、變微觀管理為宏觀管理，從過去介入的經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域撤出。但由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性，及市場(chǎng)機(jī)制的不健全和相關(guān)法治的缺省，許多原本市場(chǎng)更有效率供給的私人產(chǎn)品，并未得到很好的供給，以致出現(xiàn)假冒偽劣、壟斷、惡性競(jìng)爭(zhēng)等外部性。這倒逼政府又不得不對(duì)某些問題突出的私人領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)。出現(xiàn)這些問題的根本原因，就在于我國(guó)市場(chǎng)主體缺乏一種“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”理念；另一方面，我國(guó)公民社會(huì)尚未發(fā)育成熟。不成熟的公民社會(huì)，致使政府公共職能的社會(huì)化無主承接。在這種情境下，政府要么繼續(xù)擔(dān)負(fù)應(yīng)當(dāng)社會(huì)化的職能，要么退出而留下公共產(chǎn)品社會(huì)供給空白；最后，當(dāng)前，我國(guó)公民的自治意識(shí)上不甚強(qiáng)。一種單向度依附于政府的觀念仍然嚴(yán)重，這一定程度上制約了“自主組織”的形成及自我公共需求的滿足?；谝陨先c(diǎn)，未來我國(guó)要建構(gòu)“權(quán)威”多中心的社會(huì)結(jié)構(gòu)，首要的是培育多元社會(huì)治理主體。

2．政府管制思維仍然嚴(yán)重。長(zhǎng)期計(jì)劃體制的影響，帶來我國(guó)政府行政工具的單一化：治理社會(huì)公共問題，直接的行政管制成為首要選擇。單一的行政工具嚴(yán)重壓抑了政治民主與社會(huì)活力，使與政府平等協(xié)作的多元社會(huì)主體生存土壤受到侵害，自然難以出現(xiàn)與政府平等協(xié)作的多元主體。改革開放后，隨著計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制的轉(zhuǎn)軌，“平等意識(shí)”也在逐步確立。政府與公民之間、政府與市場(chǎng)及社會(huì)組織之間，原來的單向度的管控與被管控的力量在逐漸削弱。但路徑依賴與思維慣性，致使政府管制思維仍然在影響著當(dāng)前政府的行政方式，一種針對(duì)公共事務(wù)平等協(xié)作機(jī)制的建立仍然缺乏基礎(chǔ)。例如，在公共產(chǎn)品供給中，政府通常會(huì)被認(rèn)為是首要的選擇，政府自己也會(huì)將自己定位為首要主體，其他供給機(jī)制通常會(huì)被忽略甚至于拒斥，使得公共產(chǎn)品供給完全（只要有可能）被管控在政府手中。政府的過于管控，使得市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)機(jī)制的作用空間被大大壓縮，難以出現(xiàn)能與政府“分庭抗禮”的權(quán)威中心。因此，當(dāng)前，我國(guó)建構(gòu)“權(quán)威”多中心的社會(huì)結(jié)構(gòu)，必須對(duì)政府治理工具進(jìn)行一次根本的改造，使政府治理工具更具民主化、科學(xué)化。

3．政府公權(quán)仍存擴(kuò)張沖動(dòng)。政府公權(quán)的擴(kuò)張，既有其合理的一面，即基于社會(huì)公共事務(wù)的復(fù)雜化、多元化的需要；又有其非理性的一面：基于公權(quán)行使者的“經(jīng)濟(jì)人理性”對(duì)公權(quán)附屬利益的無節(jié)制追求。事實(shí)上，自從凱恩斯主義之后，西方政府公共權(quán)力一直存在擴(kuò)張的沖動(dòng)，即使在“新自由主義”盛行后，這種擴(kuò)張仍未得到有效的制約。在我國(guó)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府公權(quán)擴(kuò)張是無邊界的，即使在改革開放后，政府公權(quán)的無序擴(kuò)張仍未得到很好的治理。事實(shí)上，只要對(duì)政府公權(quán)不進(jìn)行合理的規(guī)約，這種無序擴(kuò)張就會(huì)一直持續(xù)下去。公權(quán)的擴(kuò)張，勢(shì)必帶來民權(quán)空間的壓縮。當(dāng)公權(quán)擴(kuò)張超過臨界點(diǎn)，可能會(huì)造成市場(chǎng)機(jī)制的破壞、社會(huì)活力的削弱及公民意識(shí)的壓抑。在這種情況下，政府事實(shí)上成為一個(gè)國(guó)度內(nèi)唯一的權(quán)威中心，其他一切領(lǐng)域都成為其管理控制的對(duì)象，不再可能出現(xiàn)與之分權(quán)治理的“權(quán)威”中心，自然，“權(quán)威”多中心的社會(huì)結(jié)構(gòu)就無從談起。因此，要建構(gòu)權(quán)威多中心的社會(huì)結(jié)構(gòu)，必須對(duì)政府公權(quán)的無序擴(kuò)張進(jìn)行合理的規(guī)范。我國(guó)自從改革開放后，總體上政府公權(quán)邊界一直在縮小，但由于公權(quán)的利益屬性，這種縮小的幅度與進(jìn)度一直被局部固化的“利益集團(tuán)”所阻擾。因此，在我國(guó)當(dāng)務(wù)之急是要破除利益集團(tuán)的藩籬，弱化各種阻力，使政府公權(quán)的擴(kuò)張有序化、規(guī)范化和法制化。

三、“權(quán)威”多中心社會(huì)結(jié)構(gòu)的建構(gòu)路徑分析

近些年，我國(guó)許多地方在“社會(huì)管理”及創(chuàng)新方面取得了斐然的成績(jī)，如江蘇省淮安市開創(chuàng)了網(wǎng)格化社會(huì)管理、陽(yáng)光信訪等頗具廣泛影響力的社會(huì)管理品牌。但面對(duì)現(xiàn)代日趨復(fù)雜化、多發(fā)性的社會(huì)公共問題，以及出于對(duì)中央頂層設(shè)計(jì)響應(yīng)的需要，使得我國(guó)許多地方的社會(huì)管理向社會(huì)治理的過渡變得異常迫切。就我國(guó)大多數(shù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀來看，要做好社會(huì)管理向現(xiàn)代社會(huì)治理的快速、平穩(wěn)的過渡，首先需要解決的問題就是“權(quán)威”多中心社會(huì)結(jié)構(gòu)的打造。具體而言，這需要政府做好以下幾個(gè)方面的工作：

1．加大公民社會(huì)的培育力度?！肮裆鐣?huì)是一種社會(huì)環(huán)境，它以人以及人們自愿團(tuán)體和組織的自治為特點(diǎn)，不受國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)活動(dòng)的直接干預(yù)和約束?！保?］（P41）也就是說，公民社會(huì)具有相對(duì)于國(guó)家的獨(dú)立性，這種獨(dú)立性易于其自身的成長(zhǎng)發(fā)育。而公民社會(huì)的發(fā)育成熟，是“權(quán)威”多中心社會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前西方發(fā)達(dá)國(guó)家無不重視本國(guó)公民社會(huì)的建設(shè)。我國(guó)作為后發(fā)國(guó)家，在歷史上“它長(zhǎng)期是大一統(tǒng)的君主專制宗法社會(huì)，城市里雖有著一定的商業(yè)和手工業(yè)，但始終處在君主和各級(jí)政府官吏的嚴(yán)密控制下，沒有建立起擺脫依附性的自治社會(huì)組織”［5］（P25），也即長(zhǎng)期缺乏第三部門萌發(fā)和成長(zhǎng)的土壤，這致使我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)育較為遲滯，以至于長(zhǎng)期存在政府獨(dú)大，社會(huì)弱小的政社功能不對(duì)稱格局。公民社會(huì)是否成熟的最為核心的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就是各類社會(huì)公共組織的數(shù)量，因?yàn)樯鐣?huì)組織“常常能夠，而且也應(yīng)當(dāng)能夠以更為有效的方式為我們提供大多數(shù)我們?cè)诋?dāng)下仍然以為必須由政府提供的服務(wù)?！保?］（P344）近年來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善，以及國(guó)家相關(guān)社會(huì)建設(shè)政策出臺(tái)，我國(guó)各類社會(huì)組織呈爆炸式增長(zhǎng)情勢(shì)：據(jù)中國(guó)社科院發(fā)布的《民間組織報(bào)告藍(lán)皮書2013》，報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，“截至2011年底，全國(guó)共有民間組織46.2萬(wàn)個(gè)，比2010年增長(zhǎng)3.7%。截至2012年底，全國(guó)共有民間組織49.9萬(wàn)個(gè)，比2011年增長(zhǎng)8.1%?！?。［7］但具體到人均組織比上，我國(guó)仍然是個(gè)社會(huì)組織薄弱的國(guó)家。因此，我國(guó)在社會(huì)組織的培育和發(fā)展方面，仍需要加大力度。從我國(guó)的社會(huì)組織與人口比來看，基本上可以得出一個(gè)結(jié)論：我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)育仍處于初級(jí)階段。因此，一個(gè)承載多元主體，就社會(huì)公共問題及公共事務(wù)能與政府公權(quán)平等協(xié)作的“權(quán)威”多中心的社會(huì)結(jié)構(gòu)并未完全明朗。

基于此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)做好以下幾個(gè)方面的工作：一是出臺(tái)統(tǒng)一的《社會(huì)組織法》。將《社會(huì)團(tuán)體等級(jí)管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理辦法》、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》等相關(guān)法律納入統(tǒng)一的《社會(huì)組織法》，通過法的形式，將社會(huì)組織的成立、運(yùn)行、監(jiān)督、注銷進(jìn)一步規(guī)范化，進(jìn)一步增強(qiáng)社會(huì)組織的法律地位和存在感。二是放寬各類社會(huì)組織的準(zhǔn)入限制。只要公民基于共同利益，且這種共同利益并無損于社會(huì)公共利益，其成立社會(huì)組織的申請(qǐng)都應(yīng)當(dāng)?shù)玫綉?yīng)允和批準(zhǔn)。而不應(yīng)對(duì)社會(huì)組織的成立設(shè)置太多的“政治”障礙；三是打造成熟的社會(huì)組織孵化基地。社會(huì)組織的建立是基于公民意愿的，但現(xiàn)實(shí)中因知識(shí)、政策、能力等客觀因素的制約，許多具有成立社會(huì)組織意愿的公民并不具有實(shí)際的操作能力。因此，還需要政府提供類似企業(yè)孵化器之類的社會(huì)組織孵化器，著手進(jìn)行指導(dǎo)社會(huì)組織建立、完善的整個(gè)流程；四是建立社會(huì)組織培育基金。政府可在民政部門建立社會(huì)組織培育基金。對(duì)于社會(huì)組織成立過程中，確實(shí)存在困難、且又有必要進(jìn)行鼓勵(lì)性支持的情景，給予部分基金的扶持，以使社會(huì)組織能夠順利建立。

2．確立現(xiàn)代“治理理念”?，F(xiàn)代治理理念是一種就社會(huì)公共問題充分利用市場(chǎng)機(jī)制，政社協(xié)同、全民共治的理念，其核心是平等協(xié)作意識(shí)，也即政府在社會(huì)公共事務(wù)的治理中與其他多元主體保持平等協(xié)作的認(rèn)知。沒有現(xiàn)代治理理念的確立，具有自我擴(kuò)張動(dòng)力的政府必將成為“權(quán)威”多中心社會(huì)結(jié)構(gòu)形成的障礙或阻力。而要確立現(xiàn)代治理理念，根本上需要政府具有平權(quán)思維。所謂政府的平權(quán)思維是指，政府作為社會(huì)治理的主體之一，具有與其他各類市場(chǎng)或社會(huì)主體平等的地位及治理權(quán)利，彼此之間不是一種領(lǐng)導(dǎo)與服從、主導(dǎo)與配合的關(guān)系，而應(yīng)是一種基于共同目標(biāo)的平等協(xié)商、共同參與的平面網(wǎng)絡(luò)關(guān)系?；窗彩薪┠晁鶆?chuàng)立的一系列社會(huì)治理品牌無不彰顯了政府平權(quán)思維確立過程。如，網(wǎng)格化社會(huì)治理，這一治理機(jī)制將政府、社區(qū)、志愿者納入了社會(huì)治理主體的范疇，在這一范疇中，各社會(huì)治理主體都能充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)和行使治理權(quán)利，所體現(xiàn)的并不是一種統(tǒng)領(lǐng)與附屬關(guān)系，更多的是一種優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)作共治的關(guān)系。也就是說，在淮安社會(huì)治理領(lǐng)域，政府已經(jīng)初步具備了“現(xiàn)代治理理念”。

雖如此，但我們?nèi)员仨毲逍训乜吹剑捎谑軅鹘y(tǒng)“官重民輕”思想，及建國(guó)后改革開放前計(jì)劃體制深度介入社會(huì)的慣性影響，淮安在一些領(lǐng)域仍存在著公權(quán)大于民權(quán)、公權(quán)先于民權(quán)的公共行為選擇邏輯。這直接影響到政府的社會(huì)治理及創(chuàng)新的行為抉擇：一方面，政府會(huì)將自己視為當(dāng)然的社會(huì)治理及創(chuàng)新主體，下意識(shí)地便會(huì)排斥非公權(quán)行為主體對(duì)社會(huì)治理及創(chuàng)新活動(dòng)的介入。只要政府有足夠的能力治理現(xiàn)存的社會(huì)公共問題和事務(wù)，其他非公權(quán)社會(huì)治理主體就會(huì)被漠視甚至拒斥，這就在事實(shí)上形成一種基于主體的治理權(quán)利不均衡現(xiàn)象；另一方面，即使在容許其他多元主體介入的公共問題和事務(wù)上，政府通常會(huì)將“公權(quán)”貫徹于社會(huì)治理全過程，以保障自身在公共問題及公共事務(wù)中的治理領(lǐng)導(dǎo)或主導(dǎo)地位，其他多元主體在治理過程中只能做到有限介入，缺少必要的話語(yǔ)權(quán)和主動(dòng)權(quán)。這也是一種事實(shí)上的治理權(quán)利不均衡現(xiàn)象。

在這種社會(huì)治理及創(chuàng)新行為抉擇邏輯下，政府仍存在“單中心”化的動(dòng)力和趨勢(shì)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政治、社會(huì)發(fā)展史及我國(guó)改革開放前的計(jì)劃體制運(yùn)行過程，都給予我們一個(gè)明確的警示：“政府的獨(dú)大將會(huì)帶來問題的叢生。”因此，政府必須以開放的心態(tài)，通過放權(quán)瘦身，向政府外主體釋放更多治理空間和治理權(quán)力。要保障這一點(diǎn)，是亟需政府的平權(quán)思維的。在社會(huì)治理和創(chuàng)新過程中，起到“催化劑”，而非“主導(dǎo)者”，甚至“壟斷者”的作用。只有“當(dāng)政府逐漸把自己提供一切服務(wù)的功能轉(zhuǎn)向起更多的催化作用時(shí)，”才能夠激發(fā)其他多元社會(huì)管理主體的創(chuàng)新熱情和創(chuàng)新活力。在當(dāng)前，政府要具備平權(quán)思維需要進(jìn)行一系列的改革。肇事于英國(guó)的“新公共管理”改革及美國(guó)的“重塑政府”運(yùn)動(dòng)給我們提供了較多的啟示，其中最重要的一條，就是政府要進(jìn)行權(quán)力的再配置，合理界定公權(quán)邊界，同時(shí)輔以一次“服務(wù)型”公共行政文化的改造。通過制度機(jī)制的外約束及文化心理的內(nèi)約控，政府的平權(quán)思維的樹立才不再會(huì)是一種被動(dòng)的選擇。

3．羈束政府公權(quán)行為。只有羈束政府公權(quán)，社會(huì)才會(huì)有更大發(fā)展空間，“權(quán)威”多中心的社會(huì)格局的形成才能不受公權(quán)膨脹的阻滯。政府在多大程度上介入經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域才算合理？基于不同的國(guó)家，事實(shí)上并不存在一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。不同的國(guó)家、不同的發(fā)展境況與文化背景，可能需要程度不同的政府公權(quán)介入。很多情況下，探討政府的大與小并沒有多大意義，比大小更重要的是政府的治理能力。無論是大政府抑或是小政府，只要是有效的，且別無選擇，就應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是規(guī)模合適的。僅僅從政府的絕對(duì)規(guī)模上來評(píng)判一個(gè)政府的優(yōu)劣是有失公允的。雖如此，但絕對(duì)不是說政府的量的規(guī)模不具有實(shí)際的參考意義，或者說，我們應(yīng)當(dāng)允許政府規(guī)模的不斷膨脹。現(xiàn)實(shí)中，西方國(guó)家如火如荼進(jìn)行的新公共管理改革即是對(duì)政府規(guī)模無序膨脹的一種回應(yīng)。針對(duì)同一公共問題，可能存在兩種治理的選擇：一是政府量的擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)公共問題的有效治理；二是政府在保持量的不變，或者縮小的情況下，通過重構(gòu)和效率的提升，同樣有效地治理公共問題。如果一個(gè)國(guó)家可以同時(shí)面臨這兩種選項(xiàng)，它當(dāng)然是幸運(yùn)的，因?yàn)榈诙?xiàng)很容易成為其最佳的選擇。

現(xiàn)實(shí)中，面臨的更多的并非非此即彼或者能夠理性排序的選擇。公共權(quán)力的擴(kuò)張存在著巨大的慣性，并非能夠輕易止步或者萎縮。因此，在許多國(guó)家進(jìn)行多“權(quán)威”多中心的社會(huì)結(jié)構(gòu)的建構(gòu)存在著較大的困難，在我國(guó)也不例外。但面對(duì)叢生且日益復(fù)雜的公共問題，政府公權(quán)擴(kuò)張下的社會(huì)治理能力卻并不彰顯，這也就出現(xiàn)一個(gè)政府公權(quán)介入與社會(huì)治理能力弱化的悖論。我們到底要一個(gè)擴(kuò)張膨脹，社會(huì)治理漸弱的政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，還是要羈束公共權(quán)力，放權(quán)釋能，為社會(huì)騰出更多的發(fā)展空間，使其承擔(dān)起更多的社會(huì)治理功能呢？顯然在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、政治民主化的背景下，第二種選擇最為理性。

如何羈束政府公權(quán)？基本上有以下幾種現(xiàn)實(shí)選擇：一是政府職能重構(gòu)。政府職能重構(gòu)是政府體制改革的核心。通過職能重構(gòu)，可以實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的整體功能優(yōu)化，撇除不合理職能、增強(qiáng)應(yīng)有職能，這是羈束政府公權(quán)的前提；二是通過合理測(cè)度立法廓清政府行為邊界。只有政府行為邊界得以合理界清，政府的公權(quán)觸角才更容易得到有效監(jiān)督，這是羈束政府公權(quán)的基礎(chǔ)；三是建立公權(quán)行為第三方評(píng)估制度。通過獨(dú)立于政府之外的社會(huì)咨詢機(jī)構(gòu)，對(duì)政府公權(quán)行為進(jìn)行一個(gè)周期性的評(píng)估，以監(jiān)督政府公權(quán)越界行為，并以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r提出公共職能再次優(yōu)化建議。

總之，政府只有確立現(xiàn)代治理理念，才可能以開放的胸懷鼓勵(lì)各類社會(huì)組織的發(fā)育，一個(gè)成熟的公民社會(huì)才可能出現(xiàn)；一個(gè)成熟的公民社會(huì)的出現(xiàn)，同時(shí)還需要政府羈束公共權(quán)力，以廓清政府、市場(chǎng)與社會(huì)行為邊界，拓展公民社會(huì)的發(fā)展空間?；谝陨先c(diǎn)，一個(gè)“權(quán)威”多中心的社會(huì)結(jié)構(gòu)才可能出現(xiàn)，也才可能避免政府一家獨(dú)大的社會(huì)治理格局，進(jìn)而才能保障社會(huì)管理向社會(huì)治理的快速、平穩(wěn)過渡。

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［4］夏禹龍、周羅庚.加強(qiáng)社會(huì)管理與培育公民社會(huì)［J］.探索與爭(zhēng)鳴，2011，（9）.

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［7］常紅.民間組織藍(lán)皮書：全國(guó)民間組織近50萬(wàn)基金會(huì)3029個(gè)［EB/OL］.http：//www.chinanews.com/gn/2013/09-17/5295247. shtm l.

（責(zé)任編輯 李保林）

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1671-0681（2014）04-0062-04

張一洲（1981-），男，江蘇淮安人，中共淮安市委黨?；A(chǔ)學(xué)教研部主任。

2014-01-18