鄭會霞

（中共河南省委黨校，河南鄭州，450000）

社會組織參與公共服務(wù)的政策統(tǒng)籌機(jī)制探討*

鄭會霞

（中共河南省委黨校，河南鄭州，450000）

本文以社會組織發(fā)展為主線，以公共服務(wù)為視角，以“參與供給”為突破口和切入點，在我國全面深化改革和社會轉(zhuǎn)型的大背景下，從社會組織的自身服務(wù)能力和外部環(huán)境兩方面思考“參與供給”的困境，明確“參與供給”政策統(tǒng)籌機(jī)制，以期有效促進(jìn)社會組織參與公共服務(wù)。

社會組織；參與公共服務(wù)；政策統(tǒng)籌機(jī)制

改革開放三十多年來，我國的社會組織發(fā)展迅速，所發(fā)揮的社會作用不斷增強(qiáng)，與此同時，黨的十八屆三中全會決定把社會組織擺到突出位置，標(biāo)志著我們黨對中國特色社會主義建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識達(dá)到了一個新的高度，標(biāo)志著我們黨的執(zhí)政理念和政府治理理念面臨著重要轉(zhuǎn)型，是深入分析中國基本國情和發(fā)展階段性特征得出的新結(jié)論，是人民群眾對美好生活的新期待，是構(gòu)建社會和諧的新任務(wù)。國際發(fā)展經(jīng)驗表明，在公共服務(wù)供給的參與機(jī)制中，社會組織已經(jīng)成為在政府與企業(yè)之外、能有效開展社會服務(wù)活動的群眾性組織。國內(nèi)對社會組織的研究興起于上世紀(jì)80年代，進(jìn)入90年代后，學(xué)術(shù)界就社會組織的背景意義、內(nèi)涵特征、外部環(huán)境、結(jié)構(gòu)關(guān)系、功能作用等問題進(jìn)行了深入思考，并取得了可喜成果。但目前的研究成果中，對現(xiàn)象描述多于對本質(zhì)分析，對問題的解讀多于對問題的解決，這種研究現(xiàn)狀與正在進(jìn)行的公共服務(wù)均等化政策熱點相比顯得滯后。因此，深刻認(rèn)識并準(zhǔn)確把握我國社會組織特點、優(yōu)勢與作用，對于促進(jìn)社會組織參與公共服務(wù)的供給，對于有效預(yù)防并化解各種接踵而至的社會矛盾，都具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、社會組織參與公共服務(wù)的重要意義

20世紀(jì)80年代以來，無論是在發(fā)達(dá)國家還是在發(fā)展中國家，社會組織都致力于解決各種社會問題，積極參加包括公共服務(wù)、社會救助、社區(qū)建設(shè)、社會矛盾化解在內(nèi)的社會治理過程，在現(xiàn)代社會占據(jù)著十分重要的地位。［1］（P49）國際發(fā)展經(jīng)驗表明，社會組織參與公共服務(wù)對于創(chuàng)新社會治理，改善民生福利，完善社會結(jié)構(gòu)，緩解社會矛盾和沖突以及促進(jìn)社會公平與穩(wěn)定具有重要的意義。［2］（P68）

（一）改善民生福利，滿足社會需求

隨著改革的不斷推進(jìn)，社會的不斷分化與重組，人們對公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)多樣化，尤其是個性化需求的不斷增長，這就使社會對政府提出了更高的要求，也使政府面領(lǐng)著巨大的挑戰(zhàn)和壓力，即政府越來越不能滿足社會的多樣化需求。英國哲學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·密爾在其《論自由》一書中提出，“政府的工作區(qū)域到處一樣化，相反，個人和自愿聯(lián)合組織則會做出各種不同的實驗，得出無窮多樣的經(jīng)驗?！币簿褪钦f，政府在滿足社會多元需求方面的弱點，恰恰是社會組織發(fā)展的優(yōu)勢［3］（P51）。因為從某種程度上說，社會組織本身就是社會需求和利益格局多元化的產(chǎn)物。十八屆三中全會決定指出，要實現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，必須加快社會事業(yè)改革，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，努力為社會提供多樣化服務(wù)，更好滿足人民需求。社會組織由于自身的優(yōu)勢，可以成為政府社會職責(zé)的分擔(dān)者、合作者和監(jiān)督者，能夠更好地滿足人民群眾過上更加幸福、更有尊嚴(yán)生活的新需求與新期待，它是現(xiàn)代社會不可或缺的一個組成部分。

（二）創(chuàng)新社會治理，促進(jìn)公共服務(wù)

社會組織具有非營利性、社會性、公益性的特點，獨立于政府和市場，有其獨特的優(yōu)勢，可以利用這種優(yōu)勢募集許多社會資源，進(jìn)而改進(jìn)人們的社會福利，維護(hù)社會公平。從我國社會組織發(fā)展的實踐層面來說，一是社會組織承擔(dān)了大量群眾性、社會性、公益性、服務(wù)性的社會治理與公共服務(wù)職能，在激發(fā)社會活力，促進(jìn)社會公平，倡導(dǎo)互助友愛，反映公眾訴求，推進(jìn)公共事業(yè)方面發(fā)揮了很好的作用，已經(jīng)成為我國社會治理體制的有機(jī)組成部分。二是社會組織因提供多元服務(wù)而有能夠效促進(jìn)公共服務(wù)均等化。在我國，長期以來不均衡的公共服務(wù)供給制度已給經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展帶來了太多的負(fù)面效應(yīng)，導(dǎo)致公共服務(wù)不到位、貧富差距拉大、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展嚴(yán)重失衡。而社會組織在實踐中所起的作用，證明了社會組織參與公共服務(wù)，能更好的推進(jìn)公共服務(wù)均等化。

（三）緩解矛盾沖突，促進(jìn)社會和諧

社會組織作為政府和公民之間的橋梁和紐帶，在緩解政府與社會成員之間的矛盾，維護(hù)社會秩序、促進(jìn)社會和諧等方面起著十分重要的作用。第一，在社會轉(zhuǎn)型期，人們的利益和需求日益多樣化，各類矛盾縱橫交織。要維護(hù)社會安定秩序，解決社會問題，最好的辦法是提倡政府部門、公民個人、社會組織共同管理公共事務(wù)。社會組織在政治上起著了緩沖劑、安全閥的作用，在參與社會事務(wù)與公共服務(wù)管理的實踐中，能夠維護(hù)社會穩(wěn)定團(tuán)結(jié)，從而起到鞏固國家政治基礎(chǔ)的作用。第二，當(dāng)前，我國正處于發(fā)展的“機(jī)遇期”和矛盾的“凸顯期”。一些民生問題，地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、貧富差距不斷擴(kuò)大問題，利益博弈問題，弱勢群體問題等社會問題的存在，已經(jīng)嚴(yán)重影響到社會公平。而社會組織通過其提供的各種服務(wù)，對社會弱勢群體的關(guān)懷和服務(wù)在一定程度上能夠有效化解社會矛盾和沖突，能夠有效維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會和諧。

二、當(dāng)前社會組織參與公共服務(wù)的現(xiàn)狀與困境

近些年來，我國社會組織發(fā)展迅速，成為社會發(fā)展中的一支重要力量，但其在獲取和運(yùn)用資源，提供公共服務(wù)以及發(fā)揮作用等方面，組織協(xié)調(diào)能力還普遍弱小，發(fā)展面臨諸多困境和難題，大多數(shù)社會組織在政府管制和市場擠壓下艱難地尋求生存和發(fā)展之路。

（一）社會組織參與公共服務(wù)的認(rèn)識、認(rèn)同困境

雖然社會組織在我國發(fā)展已有很長時間，取得了一些成效，獲得了一定的社會認(rèn)同和認(rèn)可，但是在實際發(fā)展中，這種社會認(rèn)同和認(rèn)可的程度仍然偏低，公信度也不高。主要表現(xiàn)在三個方面：一是長期以來，我國政府一直在公眾的社會生活中扮演全方位主導(dǎo)作用，控制著社會服務(wù)的方方面面。在社會治理理念上，認(rèn)為單靠政府就能解決所有的問題，滿足群眾的所有需求，并沒有完全認(rèn)可和接受社會組織。二是長期以來我國的社會建設(shè)和社會發(fā)展相對滯后，導(dǎo)致社會發(fā)展層面的公民意識、公益精神和法制觀念沒有完全發(fā)展起來，社會組織的缺乏生長的土壤。另一方面，我國的社會發(fā)展還處于農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型中，鄉(xiāng)土中國、關(guān)系本位和差序格局的傳統(tǒng)社會治理方式和文化特點，使人們生活遇到問題往往依賴親屬，缺少社會組織的發(fā)展文化背景。據(jù)調(diào)查，目前我國的大部分公眾對社會組織仍然存有一定的偏見和疑慮。［4］（P50）三是由于我國社會組織在自身發(fā)展方面存在一些問題，責(zé)任機(jī)制不健全，資金運(yùn)作不規(guī)范，缺乏有效的內(nèi)部自律與外部監(jiān)督，服務(wù)能力不足，提供的服務(wù)效果不明顯，導(dǎo)致其公信度不高。這些問題的存在，導(dǎo)致整個社會對社會組織的認(rèn)識存在一定的偏見，社會組織的認(rèn)同和合作度比較低，參與公共服務(wù)的機(jī)會有限。

（二）社會組織參與公共服務(wù)的體制、機(jī)制困境

西方發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗表明，一個成熟的社會體系，基本上是由政府組織、社會組織和企業(yè)組織三大板塊構(gòu)成的。這三大板塊構(gòu)成整個社會的架構(gòu)，企業(yè)創(chuàng)造利潤，社會組織改變?nèi)祟悾峁└鞣N政策和服務(wù)。當(dāng)前，在我國的發(fā)展中，社會組織的社會政治地位較低，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際要求極不適應(yīng)，與當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)社會矛盾凸顯要求社會組織應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮的作用極不適應(yīng)，與我國的科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的要求極不適應(yīng)。這主要是由于管辦體制仍是我國管理社會組織的主要形式。在這樣的體制機(jī)制下，社會組織的發(fā)展的前途和命運(yùn)主要依賴政府，使得許多社會組織失去了自發(fā)性和民間性特征，一定程度上造成了社會組織與社會的疏離，提供的服務(wù)往往不能真正切合實際需要，不僅造成資源的重復(fù)配置、浪費，而且使得社會公信度和認(rèn)同度低，缺少自主發(fā)展的社會根基。

（三）社會組織參與公共服務(wù)的法律、政策困境

此外，互聯(lián)網(wǎng)的開放勢必導(dǎo)致海量信息涌現(xiàn)，從而引發(fā)各種價值觀、文化之間的碰撞交織，使社會主義的價值觀受到?jīng)_擊，這就需要我們加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管和價值觀的引導(dǎo)。2012年5月，全國網(wǎng)上家長學(xué)校首創(chuàng)了家庭教育媒體監(jiān)測網(wǎng)。網(wǎng)校針對社會熱點，組織專家點評，闡釋正確的家教理念。每年推選十大家庭教育輿情熱點進(jìn)行點評。這些舉措可以在一定程度上引領(lǐng)價值觀的形成。

近些年來，我國社會組織發(fā)展的政策、法律環(huán)境不斷改善，但與發(fā)達(dá)國家相比，社會組織相關(guān)法律、政策還比較落后。［5］（P67-69）具體表現(xiàn)在：一是關(guān)于社會組織的相關(guān)法律屈指可數(shù)，而且部分法律法規(guī)已經(jīng)滯后；二是我國有關(guān)社會組織的相關(guān)法規(guī)已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的形勢發(fā)展，某種程度上影響甚至限制了社會組織的發(fā)展。這些問題的存在，一方面導(dǎo)致社會組織發(fā)展中面對許多制度和政策困境，缺乏法律地位和法律的保護(hù)，受到社會和其他行業(yè)的歧視，社會地位低下，其功能和作用不能有效發(fā)揮。另一方面導(dǎo)致社會組織發(fā)展參差不齊，發(fā)展極其混亂，社會公信度低下，服務(wù)質(zhì)量和效果相差較大。

（四）社會組織參與公共服務(wù)的能力、資金困境

當(dāng)前，我國社會組織處于探索和起步階段，很多社會組織在規(guī)模、能力上相較政府和企業(yè)處于較弱的位置，具體表現(xiàn)在三個方面：一是社會組織的弱小表現(xiàn)為功能替代的不足。社會組織在與政府的協(xié)同過程中，主要應(yīng)當(dāng)致力于覆蓋的領(lǐng)域包括：政府沒有涉足的群體；政府沒有涉足的領(lǐng)域；政府應(yīng)當(dāng)退出的領(lǐng)域。但是，目前社會組織在項目覆蓋面，覆蓋群體、覆蓋領(lǐng)域方面還存在較大不足。二是社會組織發(fā)展的資金匱乏。社會組織的一個顯著特征是非營利性和公益性，這在很大程度上限制了社會組織的資金來源。資金匱乏會限制和影響社會組織的發(fā)展，影響其提供公共物品和公共服務(wù)的能力和范圍，影響其功能和作用的發(fā)揮。三是社會組織發(fā)展的專業(yè)人才缺乏。人才的缺乏尤其是專業(yè)社工人才的缺乏是造成社會組織服務(wù)能力不足的重要原因。由于社會組織在我國的職業(yè)地位太低，不能吸引并留住專業(yè)優(yōu)秀人才為組織服務(wù)，使得社會組織不能提供專業(yè)的公共服務(wù)。

三、完善社會組織參與公共服務(wù)的政策統(tǒng)籌機(jī)制

中國正處在急劇的轉(zhuǎn)型期，在發(fā)展的各個領(lǐng)域，國家和社會都在不斷調(diào)整各自的定位。尤其是十八屆三中全會之后，隨著社會體制改革的逐步推進(jìn)，政府公共服務(wù)方式的創(chuàng)新和公共服務(wù)社會化的必然趨勢將會大力促進(jìn)社會組織的進(jìn)一步發(fā)展。而如何促進(jìn)社會組織有效參與公共服務(wù)，這是需要在實踐中不斷探索的問題。目前的當(dāng)務(wù)之急是完善社會組織參與公共服務(wù)政策統(tǒng)籌機(jī)制，用更加有效的方法和途徑推進(jìn)這項建設(shè)邁上新臺階。

（一）建立社會協(xié)同機(jī)制

十八屆三中全會決定指出，要激發(fā)社會組織活力，推進(jìn)社會組織政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治?！皺?quán)責(zé)明確、依法自治”是新要求，為社會組織的規(guī)范健康發(fā)展指明了要走法治化道路，這使得社會組織領(lǐng)域的立法工作迫在眉睫。法律是政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)在協(xié)同過程中的外部環(huán)境保障。法律法規(guī)規(guī)定了社會協(xié)同主體的職責(zé)、協(xié)同原則、協(xié)同內(nèi)容、協(xié)同方式，從社會協(xié)同的制度層面及運(yùn)行機(jī)制上確保協(xié)同的順利進(jìn)行，對協(xié)同中的越軌問題進(jìn)行懲治。如果說“社會”文化是社會組織社會協(xié)同的底部支撐，那么法律就是協(xié)同的社會框架。運(yùn)用法律對社會組織在協(xié)同當(dāng)中存在的問題進(jìn)行規(guī)范和管理，關(guān)鍵點在于，新構(gòu)建的法律可以對政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)的權(quán)益加以制度性的保障。法律可以鼓勵各個主體在協(xié)同中進(jìn)行資源投入，規(guī)范各個主體對資源的分配，處罰資源不合理使用的狀況。最終目的是通過制度性的手段凈化社會領(lǐng)域出現(xiàn)的社會組織運(yùn)行的不良狀況。通過環(huán)境的凈化，激發(fā)更多的社會資源投入到社會組織中來。例如，在當(dāng)務(wù)之急，國家可以通過稅收法上的優(yōu)惠，促進(jìn)資源向社會組織流通。也可以通過社會組織法對社會組織在與其它主體協(xié)同中可能碰到的問題進(jìn)行極為細(xì)致的規(guī)定。這樣，社會組織和其它主體的協(xié)同才能進(jìn)入到法治化的軌道，以現(xiàn)代社會理性化的方式給予不同的社會組織平等、公平、開放的生存環(huán)境。

（二）建立社會支持機(jī)制

國際社會的發(fā)展經(jīng)驗表明，社會組織健康發(fā)展及其公共服務(wù)功能的發(fā)揮，需要政府為其發(fā)展提供一個良好的政治環(huán)境、社會環(huán)境和文化環(huán)境，還需要社會力量的參與和公眾的支持。為此，建立社會支持機(jī)制至關(guān)重要。一是培育公民意識和公民責(zé)任。加強(qiáng)公民意識的培養(yǎng)，應(yīng)學(xué)習(xí)西方國家的發(fā)展經(jīng)驗以及20世紀(jì)30年代社會學(xué)家晏陽初在我國農(nóng)村開展的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動實踐經(jīng)驗，大力開展公民教育，推動公民社會的成長和發(fā)展，培養(yǎng)起公眾的知識力、健康力、生產(chǎn)力、組織力，全面提高公眾文化教育水平及綜合素質(zhì)。二是培育專業(yè)社會工作人才隊伍和志愿者隊伍。只有建設(shè)和發(fā)展專業(yè)社會工作人才隊伍，才能有效促進(jìn)社會組織的專業(yè)化和科學(xué)化發(fā)展，才能有效提升社會組織的服務(wù)能力和水平；而志愿者隊伍不僅是社會組織開展公益活動的重要力量，促進(jìn)社會組織擴(kuò)大服務(wù)范圍和服務(wù)項目，而且因為志愿者的志愿行為具有自愿性、利他性、公益性等特征，通過志愿者志愿參與的方式，使得志愿者的志愿理念和志愿精神得以傳播發(fā)揚(yáng)，產(chǎn)生積極社會效應(yīng)，傳遞正向的能量。

（三）健全監(jiān)督評估機(jī)制

在我國社會組織的發(fā)展中，建立獨立的監(jiān)管部門是促進(jìn)社會組織有效提供公共服務(wù)的當(dāng)務(wù)之急。通過建立獨立的監(jiān)管部門，把社會組織作為公共服務(wù)的供應(yīng)者兼監(jiān)管者的職能分開，脫離行業(yè)利益和部門利益，以實現(xiàn)對社會組織和公共服務(wù)的有效監(jiān)管。一是健全政府監(jiān)管機(jī)制。政府通過對社會組織整個公共服務(wù)運(yùn)營過程的監(jiān)管，對其運(yùn)作的規(guī)范化及其提供的公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，從而從根本上保證社會組織工作的有效性及服務(wù)質(zhì)量的可靠性。二是健全社會監(jiān)督機(jī)制。首先是發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用。其次是培育社會組織的監(jiān)督性機(jī)構(gòu)或者是第三方評估機(jī)構(gòu)。成立由學(xué)者和專家組成的獨立于政府部門的第三方評估機(jī)構(gòu)，制定和完善相應(yīng)的評估指標(biāo)體系，全面客觀對社會組織及其提供的公共服務(wù)的評估和監(jiān)督。

（四）完善政府購買機(jī)制

十八大之后，政府開辟了公共服務(wù)社會化和社會組織發(fā)展的新渠道，即政府購買公共服務(wù)，這是一種“政府承擔(dān)、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新型公共服務(wù)供給方式。［6］（P50）政府購買社會組織的服務(wù)是構(gòu)建新型政社關(guān)系，引導(dǎo)社會組織按照社會需求開展活動的重要途徑，由政府通過招標(biāo)、委托等辦法向社會組織購買服務(wù)，建立并完善政府公共服務(wù)的購買機(jī)制。當(dāng)前應(yīng)從以下三個方面著手：一是建立健全公共財政專項投入機(jī)制。二是建立健全公開、透明、規(guī)范的公共服務(wù)購買機(jī)制。通過公開透明的購買機(jī)制，提高采購資金預(yù)算透明度，公開競標(biāo)程序，避免購買行為的隨意性和無序性。三是建立健全政府購買公共服務(wù)的信息管理機(jī)制。

（五）完善政策保障機(jī)制

根據(jù)我國國情，要完善政策保障機(jī)制，當(dāng)前應(yīng)重點從以下兩個方面著手：一是降低準(zhǔn)入門檻，積極培育社會組織的發(fā)展壯大。十八屆三中全會決定提出，要正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，限期實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)，培育社會組織的發(fā)展壯大，激發(fā)社會組織的活力，在簡化登記注冊手續(xù)的同時加強(qiáng)對其運(yùn)作過程的監(jiān)督。二是完善分類管理和重點扶持機(jī)制，優(yōu)化社會組織的功能布局。一方面，根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的現(xiàn)狀和社會公眾的現(xiàn)實需求，按照社會組織的不同種類和不同功能，實行分類指導(dǎo)和管理，引導(dǎo)和規(guī)劃社會組織的合理發(fā)展［7］。另一方面，根據(jù)我國當(dāng)前深化社會改革的要求，在社會建設(shè)和社會治理的總體規(guī)劃方面，加快培育能夠促進(jìn)公益事業(yè)和慈善事業(yè)發(fā)展的公益類社會組織，制定針對公益類社會組織培育發(fā)展與監(jiān)督管理的實施細(xì)則和具體措施［8］。

［1］李德國，蔡晶晶.非營利組織和公共服務(wù)：功能發(fā)展與策略探析［J］.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）.2006，（3）.

［2］［6］岳世平.新社會組織參與社會服務(wù)的意義、困境及對策［J］.廣西社會主義學(xué)院學(xué)報，2011，（10）.

［3］郎曉波，俞云峰.社會組織參與公共服務(wù)：組織優(yōu)勢及路徑選擇［J］.中共杭州市委黨校學(xué)報，2011，（9）.

［4］吳春.社會組織參與社區(qū)公共服務(wù)供給的困境與破解［J］.理論學(xué)習(xí)，2012，（3）.

［5］丁元竹.非政府公共部門與公共服務(wù)：中國非政府公共部門服務(wù)狀況研究［M］.北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2005.

［6］高宜新，柳長興.參與公共服務(wù)與社會組織發(fā)展的路徑選擇［J］.重慶工學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)），2008，（12）.

［7］李慧蓮，張娜.創(chuàng)新社會管理應(yīng)充分發(fā)揮社會組織作用［N］.中國經(jīng)濟(jì)時報，2013-03-10.

［8］李峰.“多元諧動”的哈爾濱公共服務(wù)體系建設(shè)的理論基礎(chǔ)及現(xiàn)實需求［J］.學(xué)理論，2012，（10）.

（責(zé)任編輯 李保林）

D631.43

A

1671-0681（2014）04-0066-03

鄭會霞（1980-），女，河南鄭州人，中共河南省委黨校哲學(xué)教研部講師。

2014-02-13

*本文是國家社科基金課題：當(dāng)前我國慈善組織公信力建設(shè)研究（12CSH078）的階段性成果。