汪火根

（南昌航空大學(xué)文法學(xué)院，江西南昌，330063）

試論我國(guó)行政管理改革的張力及其化解*

汪火根

（南昌航空大學(xué)文法學(xué)院，江西南昌，330063）

行政管理改革是全面深化改革的核心環(huán)節(jié)和主要瓶頸。就當(dāng)前我國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)而言，行政管理改革的實(shí)質(zhì)是厘清中央政府與地方政府、地方政府與民眾、政府作為改革主體與改革對(duì)象、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)等五大關(guān)系。對(duì)這五大關(guān)系之間的張力尋求有效的化解路徑，是深化行政管理改革的關(guān)鍵所在。

行政管理；改革；張力

一、我國(guó)行政管理改革中的張力分析

張力原本是物理學(xué)中的一個(gè)概念，它是指物體受到拉力作用時(shí)存在于內(nèi)部的相互牽引之力。在我國(guó)行政管理改革中，也存在著影響行政管理改革深入的相互制約和牽引之力。我們可以將我國(guó)行政管理改革中的這種張力劃分為以下五個(gè)方面。

1.中央政府與地方政府之間的張力。中央向地方放權(quán)，一直構(gòu)成我國(guó)行政管理改革的核心內(nèi)容。二者之間的張力主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是中央與地方在財(cái)力與事權(quán)上存在著不匹配。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，無(wú)論財(cái)權(quán)還是事權(quán)都集中在中央政府層面，中央與地方之間并沒(méi)有出現(xiàn)太大的張力。但是隨著分權(quán)制和分稅制的改革，二者之間的張力開(kāi)始顯現(xiàn)。尤其是1994年分稅制改革的實(shí)施，中央財(cái)力得到加強(qiáng)而地方財(cái)力實(shí)際上被削弱。而與此同時(shí)，中央與地方在行政事務(wù)上的分工進(jìn)一步明確。按照政府主要限于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)這四大方面的職能定位，中央政府主要負(fù)責(zé)宏觀的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與市場(chǎng)監(jiān)管，地方政府的主要職責(zé)是社會(huì)管理和公共服務(wù)。不難看出，地方政府所履行的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能客觀上需要有更多的財(cái)力支持，但分稅制下的地方政府的財(cái)力被削弱，這種財(cái)力與事權(quán)之間的不匹配削弱了地方政府履行自己職責(zé)的財(cái)政能力。二者之間張力的第二個(gè)表現(xiàn)，就是中央在向地方放權(quán)時(shí)，存在放權(quán)與收權(quán)之間的往復(fù)。在中央與地方的權(quán)力分配上，我國(guó)行政管理改革一直遵循著以下一個(gè)原則：由于各個(gè)地方存在差異，在政策實(shí)施上不適宜搞一刀切，因此在確保地方政府能夠貫徹中央政策前提下，中央盡可能給地方以靈活性以激發(fā)地方的活力。但是由于意識(shí)形態(tài)以及其他方面的原因，尤其是當(dāng)中央監(jiān)管能力難以跟進(jìn)地方靈活性時(shí)，中央就會(huì)有收權(quán)的沖動(dòng)和趨勢(shì)，由此引起放權(quán)與收權(quán)之間的往復(fù)。

2.地方政府與民眾之間的張力。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的政治制度雖然體現(xiàn)出中央集權(quán)的特色，但是在具體的行政管理上，則是一種典型的“上下分治”模式。在上下分治的行政管理下，中央政府負(fù)責(zé)“治官”而地方政府負(fù)責(zé)“治民”，因而直接與民眾打交道的是地方政府［1］。在傳統(tǒng)社會(huì)中，介于民眾和地方之間存在著一個(gè)緩沖的中間階層——鄉(xiāng)紳，鄉(xiāng)紳所發(fā)揮的溝通和協(xié)調(diào)作用能有效地化解地方政府與民眾之間的緊張。但是在轉(zhuǎn)型社會(huì)背景下尤其是市場(chǎng)化背景下，整個(gè)社會(huì)都受利益驅(qū)動(dòng)，地方政府與民眾都是獨(dú)立的利益主體，二者之間也沒(méi)有有效的緩沖力量，相互間難免發(fā)生利益糾紛和沖突，由此引發(fā)二者之間的關(guān)系緊張。地方政府與民眾之間的這種張力，首先體現(xiàn)在民眾合法權(quán)益的保障與對(duì)地方政府的監(jiān)督約束上。近年來(lái)，在城市改造、鄉(xiāng)村土地征用中暴力強(qiáng)拆、強(qiáng)征等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，這是近年來(lái)群體性事件逐年攀升的重要誘因。而巨大的維穩(wěn)壓力和巨額的維穩(wěn)開(kāi)支，折射出地方政府與民眾之間張力的進(jìn)一步拉大。該張力的第二個(gè)體現(xiàn)是民眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求與地方政府滿(mǎn)足民眾需求能力的不足。如上所述，受中央政府和地方政府之間財(cái)力與事權(quán)不匹配的影響，地方政府要履行好自己的職責(zé)，需要有更強(qiáng)大的財(cái)力支持，但分稅制改革明顯削弱了地方政府的財(cái)權(quán)。在財(cái)政壓力擠壓下，地方政府近年來(lái)主要通過(guò)土地財(cái)政以及將原本主要由政府負(fù)擔(dān)的民生方面的公共服務(wù)（如教育、醫(yī)療、住房等）逐漸推向市場(chǎng)化等方式來(lái)應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力。但地方政府的上述舉措又直接影響到民生的改善。近年來(lái)民眾抱怨的上學(xué)難、看病貴、房?jī)r(jià)高等問(wèn)題則是這個(gè)張力的直接顯現(xiàn)。

3.政府作為改革主體與改革對(duì)象的內(nèi)在角色張力。我國(guó)行政管理改革是由政府自上而下推動(dòng)的，政府是改革的主體。而行政管理改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)移，建立一個(gè)精簡(jiǎn)、高效的服務(wù)型政府，政府自身又成為改革的對(duì)象。這兩種角色集于一身，使得政府面臨著內(nèi)在的角色張力。這種角色張力的實(shí)質(zhì)是作為既得利益者的各級(jí)政府和政府各部門(mén)（包括國(guó)有企業(yè)）并不愿意因改革使自己的利益受損，因而這些既得利益群體會(huì)形成對(duì)行政管理改革的掣肘力量，這種掣肘的主要表現(xiàn)有：部門(mén)利益的存在使得行政審批權(quán)改革遲緩，或者行政審批權(quán)革除下放后繼續(xù)以各種新的形式尋租；壟斷行業(yè)蘊(yùn)藏的巨大行業(yè)利益使得這些領(lǐng)域的改革進(jìn)展極為緩慢；地方政府層面上企業(yè)、官員和地方政府形成利益結(jié)盟對(duì)來(lái)自中央相關(guān)政策的消解（比如說(shuō)中央房產(chǎn)調(diào)控政策難以在地方落實(shí)，環(huán)境污染治理停留在制度文本和話(huà)語(yǔ)層面而難以落實(shí)等）以及權(quán)力和資本結(jié)盟所形成的權(quán)貴資本主義對(duì)兩級(jí)分化和社會(huì)不公的加劇作用等等，不一而足。近年來(lái)改革中出現(xiàn)的按下葫蘆浮起瓢、換湯不換藥、機(jī)構(gòu)越精簡(jiǎn)越膨脹、政府職能轉(zhuǎn)變不到位等現(xiàn)象，無(wú)一不折射出政府內(nèi)在角色張力對(duì)改革的阻滯?？朔畠?nèi)在角色張力，尤其是克服既得利益群體對(duì)改革的掣肘，已成為當(dāng)前我國(guó)行政管理改革最難破解的難題之一。

4.政府與市場(chǎng)之間的張力。在我國(guó)，政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，既是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題，也是政治體制和行政管理改革的核心問(wèn)題之一。在改革開(kāi)放啟動(dòng)之前和啟動(dòng)之初，二者之間的張力尚不明顯。隨著市場(chǎng)的發(fā)育和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)要求突破政府強(qiáng)行管制的需求日趨強(qiáng)烈，二者之間的張力逐漸拉大。十四大和十四屆三中全會(huì)確立的建立和完善“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的行動(dòng)綱領(lǐng)，是對(duì)這種張力的回應(yīng)。按照該行動(dòng)綱領(lǐng)，政府應(yīng)從微觀的經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中退出，將自身職能限于宏觀調(diào)控與加強(qiáng)監(jiān)管、創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境等方面，使得市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。但就目前我國(guó)的實(shí)際來(lái)看，這個(gè)綱領(lǐng)更多地體現(xiàn)在話(huà)語(yǔ)和制度文本層面，并未在實(shí)踐中得以很好地貫徹。尤其是2008年以來(lái)，為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，我國(guó)政府加強(qiáng)了對(duì)市場(chǎng)的行政干預(yù)，尤其是出臺(tái)了4萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)刺激方案，其導(dǎo)致的直接后果就是國(guó)企擴(kuò)張并侵占民企空間，政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的權(quán)力擴(kuò)張而市場(chǎng)的自主性受限，政府對(duì)正常市場(chǎng)機(jī)制的干擾影響了市場(chǎng)在資源配置中基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮等。目前政府和市場(chǎng)之間的張力，突出表現(xiàn)為政府對(duì)市場(chǎng)存在強(qiáng)制干預(yù)，二者之間的邊界模糊不清，政府與市場(chǎng)作為兩只手在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用失衡，使得二者各自的優(yōu)勢(shì)作用都沒(méi)有得到有效發(fā)揮。

5.政府與社會(huì)之間的張力?，F(xiàn)代社會(huì)日趨復(fù)雜，政府不可能包攬所有的事務(wù)，需要尋求與社會(huì)的合作治理來(lái)克服自身能力的不足，尤其在社會(huì)管理和公共服務(wù)上，社會(huì)擁有自己的優(yōu)勢(shì)，可以彌補(bǔ)政府失靈。與此同時(shí)，政府亦可以借助放權(quán)給社會(huì)來(lái)給自己瘦身，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身職能的轉(zhuǎn)變。但就目前我國(guó)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，一方面政府放權(quán)不夠，另一方面社會(huì)自主性低，這既影響到政府職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又抑制了社會(huì)力量作用的發(fā)揮。尤其是隨著改革的深化，社會(huì)力量的成長(zhǎng)已經(jīng)勢(shì)不可擋，政府與社會(huì)之間的張力越來(lái)越大。二者之間的張力及其形成，我們可以通過(guò)政府對(duì)社會(huì)組織的管理來(lái)管窺。在我國(guó)，目前實(shí)際存在的社會(huì)組織數(shù)量巨大，但大多數(shù)未登記注冊(cè)就開(kāi)展活動(dòng)，這些組織都存在著組織合法性的問(wèn)題。不是這些組織不愿意登記注冊(cè)來(lái)獲取合法性，而是現(xiàn)行的管理制度制造了高門(mén)檻使得這些組織難以合法化。另外，一些獲得了合法性和具有較大影響力的社會(huì)組織，雖然具有社會(huì)組織的名分，但實(shí)質(zhì)上扮演著政府助手即二政府的角色。政府對(duì)社會(huì)組織的這種管理模式，可能源于以下兩個(gè)方面原因：政府一方面想利用社會(huì)組織的資源來(lái)彌補(bǔ)自己能力的不足，另一方面由于對(duì)社會(huì)組織監(jiān)管能力滯后，政府又不敢放手社會(huì)組織的發(fā)展，由此引發(fā)二者之間的關(guān)系緊張。

二、我國(guó)行政管理改革的張力化解路徑

1.中央與地方之間的張力化解路徑。如前所述，財(cái)力與事權(quán)之間的不匹配，收權(quán)與放權(quán)之間的往復(fù)，是行政管理改革上中央政府與地方政府之間張力的直接表征。就如何化解財(cái)力與事權(quán)之間不匹配問(wèn)題而言，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看就是本著中央與地方財(cái)力和事權(quán)相匹配的原則著力推動(dòng)財(cái)政結(jié)構(gòu)的調(diào)整，優(yōu)化財(cái)政結(jié)構(gòu)，從短期來(lái)看則是中央加大對(duì)地方的財(cái)力支持。當(dāng)然，中央在加大對(duì)地方財(cái)力支持的同時(shí)，更要加強(qiáng)對(duì)地方政府的問(wèn)責(zé)和監(jiān)督以防止地方政府為自己牟利。而化解收權(quán)與放權(quán)之間的往復(fù)問(wèn)題，就目前來(lái)看，最主要的不是中央要繼續(xù)放權(quán)，而是加強(qiáng)對(duì)地方的監(jiān)管，從而達(dá)到中央政策既能在地方有效貫徹，同時(shí)又能激發(fā)地方政府活力之目的。在提交2013年兩會(huì)討論的新一輪政府機(jī)構(gòu)改革方案中，有一項(xiàng)提案就涉及繼續(xù)推進(jìn)投資審批事項(xiàng)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)審批事項(xiàng)的下放，使得地方政府能夠根據(jù)地方實(shí)際進(jìn)行就近管理，顯示出中央加大向地方放權(quán)的趨勢(shì)。但在這種放權(quán)中，要建立有效的監(jiān)管體制和機(jī)制使得這種權(quán)力不被濫用。

2.地方政府與民眾之間的張力化解路徑。地方政府與民眾之間的張力生成原因，除了中央與地方之間的權(quán)責(zé)安排不合理外，也有地方政府利益化驅(qū)動(dòng)以及地方政府權(quán)力難以約束等原因。當(dāng)前地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)于依賴(lài)以及各種與民爭(zhēng)利行為不僅不利于擴(kuò)大內(nèi)需和民生改善，反而容易激發(fā)地方政府與民眾的矛盾，由此導(dǎo)致的維穩(wěn)成本上升及其對(duì)公共財(cái)政的侵占反過(guò)來(lái)又影響民生的改善。要化解這種張力、擺脫這種惡性循環(huán)的怪圈，除了中央加大對(duì)地方財(cái)力支持外，還要保障民眾參與權(quán)，滿(mǎn)足民眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，增進(jìn)民眾與政府之間的信任。有學(xué)者在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村居民對(duì)中央政府的信任高于城市居民對(duì)中央政府的信任，而農(nóng)村居民對(duì)地方政府的信任要低于城市居民對(duì)地方政府的信任，原因是城市居民對(duì)公共事務(wù)的社會(huì)參與度高，以及地方政府提供了較好的公共服務(wù)，由此提升了城市居民對(duì)地方政府的信任。［2］該研究結(jié)果的現(xiàn)實(shí)意義在于，保障民眾的參與權(quán)，滿(mǎn)足民眾的公共服務(wù)需求，有助于提升民眾對(duì)地方政府的信任以及化解二者之間的矛盾。更為重要的是，地方政府直接貼近民眾，其所作所為，民眾的感知都是最直接的。因此化解二者之間的張力，要在充分實(shí)現(xiàn)民眾參與權(quán)、改善民生、回應(yīng)民眾需求等方面下足工夫。

3.政府內(nèi)在的角色張力化解路徑。該張力化解的核心路徑有兩個(gè)，第一是遏制政府自身腐敗。腐敗對(duì)行政管理改革的負(fù)面影響幾乎是全面的，從數(shù)額龐大的三公消費(fèi)對(duì)公共支出的侵占到濫用公權(quán)，從權(quán)力尋租對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的扭曲到政策難以有效執(zhí)行，幾乎都伴隨著政府腐敗。作為改革推動(dòng)者，政府首先應(yīng)樹(shù)立形象，正如習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō)的，打鐵還需自身硬，政府自身腐敗會(huì)消解改革的深入。在遏制政府腐敗上，首先要解決的是權(quán)力的集中和監(jiān)督問(wèn)題，因?yàn)闄?quán)力集中與缺乏監(jiān)督是腐敗滋生的根源。這就要求無(wú)論在中央機(jī)關(guān)層面還是地方機(jī)關(guān)層面，都要做到?jīng)Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間的相互制衡和協(xié)調(diào)配合，解決過(guò)度集權(quán)問(wèn)題。同時(shí)還要完善外部監(jiān)督，主要是社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督。第二是有效應(yīng)對(duì)既得利益群體對(duì)改革的掣肘。改革三十多年來(lái)，既得利益群體逐漸形成并結(jié)盟，其主要通過(guò)俘獲政府來(lái)影響公共政策的制定和執(zhí)行，再加上不健全的市場(chǎng)機(jī)制和政府缺位等原因，這種俘獲會(huì)加劇社會(huì)不公和兩極化等問(wèn)題。有效應(yīng)對(duì)既得利益群體對(duì)改革的掣肘，是深化行政管理改革必需攻克的難題。為此，執(zhí)政者不僅要有改革的勇氣和魄力，更需要有改革的智慧，這個(gè)智慧主要就是充分利用民間的力量。在中國(guó)歷史上，由于信息不對(duì)稱(chēng)和財(cái)力限制，中央政府就有利用民間力量尤其是士紳力量來(lái)約束地方政府和豪強(qiáng)地主的一貫做法。而在信息傳播便捷的網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，通過(guò)凝聚民間力量形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論壓力來(lái)應(yīng)對(duì)既得利益群體對(duì)改革的掣肘，是一條可行路徑。

4.政府與市場(chǎng)之間的張力化解路徑。在利益多元化時(shí)代，政府也是利益場(chǎng)域中的一員參與利益博弈，但由于政府握有權(quán)力和其他重要資源，因此平等的博弈難以存在。市場(chǎng)化改革的目標(biāo)之一就是要求政府受規(guī)則約束，政府權(quán)力要有邊界，否則政府失信會(huì)引發(fā)整個(gè)社會(huì)規(guī)則的混亂。如前所述，政府與市場(chǎng)之間的張力源于政府對(duì)市場(chǎng)的不當(dāng)干預(yù)，市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮在資源配置上的基礎(chǔ)性作用?；庠搹埩ψ詈诵穆窂?，就是政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造公平公正的發(fā)展環(huán)境。當(dāng)然由于市場(chǎng)失靈問(wèn)題的存在，不能沒(méi)有政府這只有形之手，在糾正市場(chǎng)失靈上，政府要堅(jiān)持用經(jīng)濟(jì)和法律杠桿而不是行政手段。當(dāng)前二者間張力的焦點(diǎn)，當(dāng)是行政審批權(quán)改革。政府要繼續(xù)下放和簡(jiǎn)化行政審批，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，但這并不意味著政府完全放手不管，而是更要加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管和后續(xù)監(jiān)管，因?yàn)槭袌?chǎng)失靈問(wèn)題是無(wú)法依靠市場(chǎng)力量在短期內(nèi)能夠解決的。另外，要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)等社會(huì)中介組織在市場(chǎng)監(jiān)管和行業(yè)自律等方面的作用。政府與市場(chǎng)之間張力的化解路徑，用一句話(huà)表達(dá)，就是在放權(quán)中加強(qiáng)監(jiān)管。

5.政府與社會(huì)之間的張力化解路徑。政府與社會(huì)之間的張力主要體現(xiàn)在政府對(duì)社會(huì)組織的管理上。正如國(guó)務(wù)院原秘書(shū)長(zhǎng)馬凱在2013年兩會(huì)上就政府機(jī)構(gòu)改革答記者問(wèn)時(shí)所說(shuō)，我國(guó)社會(huì)組織既培育發(fā)展不足，又規(guī)范管理不夠?；舛咧g的張力，主要是加快社會(huì)組織的培育發(fā)展，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)管。在培育和發(fā)展社會(huì)組織上，首當(dāng)其沖的是改革社會(huì)組織管理制度。在新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革方案中，已經(jīng)提出要改革社會(huì)組織管理辦法，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)和社區(qū)服務(wù)類(lèi)等社會(huì)組織，取消雙重管理模式，直接向民政部門(mén)依法申請(qǐng)登記。其次，政府要根據(jù)社會(huì)的發(fā)展變化積極培育新的社會(huì)組織。此外，對(duì)原有的一些具有較好的社會(huì)民意基礎(chǔ)和公信力的準(zhǔn)官方社會(huì)組織，如共青團(tuán)、婦聯(lián)和工會(huì)等，政府要加以改造以適應(yīng)形勢(shì)的變化?？傊鉀Q社會(huì)組織合法性問(wèn)題、公信力和能力低下問(wèn)題以及二級(jí)政府等問(wèn)題，一手抓積極引導(dǎo)和培育，一手抓加強(qiáng)監(jiān)管。這就要求政府要更加緊密關(guān)注社會(huì)組織發(fā)展?fàn)顩r，及時(shí)調(diào)整政策和制度設(shè)計(jì)，為社會(huì)組織發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

［1］曹正漢.中國(guó)上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制［J］.北京：社會(huì)學(xué)研究，2011，（1）.

［2］胡榮，胡康，溫瑩瑩.社會(huì)資本、政府績(jī)效與城市居民對(duì)政府的信任［J］.北京社會(huì)學(xué)研究，2011，（1）.

（責(zé)任編輯 李保林）

D63-31

A

1671-0681（2014）04-0069-03

汪火根（1975—），男，漢族，安徽宣城人，南昌航空大學(xué)文法學(xué)院講師，南京大學(xué)社會(huì)學(xué)博士。

2014-01-23

本文受?chē)?guó)家社科基金重大招標(biāo)課題《我國(guó)社會(huì)信用制度研究》（項(xiàng)目編號(hào)：09&ZD055）資助。