楊亞南

（東莞理工學(xué)院，廣東東莞，523000；中山大學(xué)，廣東廣州，510080）

政策網(wǎng)絡(luò)視角下京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制的研究*

楊亞南

（東莞理工學(xué)院，廣東東莞，523000；中山大學(xué)，廣東廣州，510080）

作為一種研究范式和話語(yǔ)理論，政策網(wǎng)絡(luò)突破了行政主導(dǎo)和市場(chǎng)主導(dǎo)的單維思維模式，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、專家、利益集團(tuán)、媒體等多元主體的重要性，重視各主體之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和互動(dòng)關(guān)系。政策網(wǎng)絡(luò)為京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的理論研究和區(qū)域性公共問(wèn)題的解決提供了新的視角轉(zhuǎn)換，有助于對(duì)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展進(jìn)行創(chuàng)新，促進(jìn)京津冀區(qū)域資源的整合和優(yōu)化配置，減少惡性競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)帕累托優(yōu)化效應(yīng)，提高京津冀區(qū)域一體化程度，增強(qiáng)京津冀的區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力。

政策網(wǎng)絡(luò)；京津冀區(qū)域；協(xié)同發(fā)展

1、政策網(wǎng)絡(luò)理論與京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展

20世紀(jì)80年代以來(lái)，政策網(wǎng)絡(luò)逐漸成為美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家政治學(xué)和政策分析領(lǐng)域的主流話語(yǔ)和新的研究范式。［1］這種話語(yǔ)理論和研究范式是對(duì)20世紀(jì)70年代以來(lái)日益復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境問(wèn)題的回應(yīng)，是全球化、信息化、民主化、知識(shí)化發(fā)展的產(chǎn)物，也是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退、失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)治安、環(huán)境惡化等各種公共問(wèn)題提出的挑戰(zhàn)的理論訴求。政策網(wǎng)絡(luò)理論來(lái)源于20世紀(jì)六七十年代興起的組織社會(huì)學(xué)研究中對(duì)組織間相互關(guān)系的研究（如以社會(huì)學(xué)家卡斯特為代表的“網(wǎng)絡(luò)社會(huì)”的研究）和20世紀(jì)政治學(xué)領(lǐng)域中的次系統(tǒng)和政策社群的研究。［2］Heclo、Mcfarland等學(xué)者對(duì)議題網(wǎng)絡(luò)的研究促進(jìn)了政策網(wǎng)絡(luò)理論的形成和發(fā)展，引起了學(xué)術(shù)界對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)理論學(xué)術(shù)地位的重視。由于不同國(guó)家的政治制度、文化環(huán)境、學(xué)術(shù)傳統(tǒng)上的多元化差異，學(xué)者們對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)涵義的理解見(jiàn)仁見(jiàn)智，在長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程中形成了美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)和荷蘭三種主要的理論流派。美國(guó)學(xué)派注重從微觀層次上進(jìn)行研究，早期學(xué)者的研究重視國(guó)會(huì)、行政官僚、利益集團(tuán)間的利益同盟關(guān)系，稱之為“鐵三角”，強(qiáng)調(diào)議員、行政官僚和利益集團(tuán)在公共政策制定過(guò)程中的互動(dòng)、合作和壟斷。后來(lái)有些學(xué)者提出亞政府理論和議題網(wǎng)絡(luò)概念，其中議題網(wǎng)絡(luò)的提出標(biāo)志著政策網(wǎng)絡(luò)理論發(fā)展有了質(zhì)的進(jìn)步。議題網(wǎng)絡(luò)與“鐵三角”理論存在顯著區(qū)別，它重視政策領(lǐng)域中議員、行政官員、專家、媒體等各主體的自由參與和溝通，強(qiáng)調(diào)其結(jié)構(gòu)的開(kāi)放性、共生性、自治性。英國(guó)學(xué)派注重從中觀層次進(jìn)行研究，代表性學(xué)者是喬丹（Jordan）和羅茨（Rhodes）。喬丹重視政策制定過(guò)程中利益集團(tuán)和政府間的互動(dòng)和合作，強(qiáng)調(diào)政策子系統(tǒng)和政策網(wǎng)絡(luò)中人際關(guān)系的作用。羅茨則認(rèn)為政治制度間的結(jié)構(gòu)關(guān)系比個(gè)人間的關(guān)系更重要，按照參與主體資格、資源分配關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的緊密程度等標(biāo)準(zhǔn)，他把政策網(wǎng)絡(luò)劃分為政策社群、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、政府間網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)這五種類型。德國(guó)和荷蘭學(xué)派注重從宏觀層次進(jìn)行研究，認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是一種重要的治理模式，可以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈，重視公共部門、市場(chǎng)機(jī)制和第三部門在治理過(guò)程中的重要地位，把政策網(wǎng)絡(luò)視為與市場(chǎng)、政府鼎立的第三種治理模式。政策網(wǎng)絡(luò)具有以下3個(gè)特點(diǎn)：第一，具有多元、異質(zhì)的關(guān)系主體，如政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、專家、利益集團(tuán)、媒體等；第二，關(guān)系主體之間互相依賴，每一個(gè)主體很難具備解決公共問(wèn)題的全部資源，需要合作和互動(dòng)，需要資源共享；第三，主體之間關(guān)系復(fù)雜，包括正式的關(guān)系和非正式的關(guān)系、強(qiáng)關(guān)系和弱關(guān)系、部門關(guān)系和人際關(guān)系等。政策網(wǎng)絡(luò)突破了傳統(tǒng)政策分析的范式，走出了公共政策研究的“功能—過(guò)程”模式，重視各行政機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)中的政策偏好，實(shí)現(xiàn)了在國(guó)家和社會(huì)關(guān)系層面上對(duì)多元主義和法團(tuán)主義之間二元沖突的超越而非傳統(tǒng)上的競(jìng)爭(zhēng)和合作關(guān)系，對(duì)解決當(dāng)前日趨復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題具有重要的借鑒意義。

京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展是指處于同一經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)地理位置毗鄰的北京市、天津市和河北省通過(guò)構(gòu)建區(qū)域協(xié)作制度和區(qū)域協(xié)調(diào)組織，完善區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制，發(fā)揮各自的資金、技術(shù)、人才、信息、區(qū)位、產(chǎn)業(yè)等優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)京津冀區(qū)域內(nèi)資源要素的自由流動(dòng)、共享和優(yōu)化配置，提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，減少惡性競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)帕累托優(yōu)化效應(yīng)，促進(jìn)京津冀區(qū)域資源的整合和優(yōu)化，增強(qiáng)京津冀區(qū)域的整體競(jìng)爭(zhēng)力。京津冀協(xié)同發(fā)展依賴科學(xué)可行的區(qū)域城市分工布局，需要在促進(jìn)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展的前提下協(xié)調(diào)三地各自的發(fā)展定位和目標(biāo)，破除各自為戰(zhàn)和地方保護(hù)主義。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)外部效應(yīng)的負(fù)面后果日益凸顯，重復(fù)建設(shè)和低效運(yùn)行導(dǎo)致的環(huán)境惡化和生態(tài)污染屢見(jiàn)不鮮，而各地政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和官員政績(jī)，對(duì)此卻熟視無(wú)睹。同時(shí)，社會(huì)治安問(wèn)題、水資源枯竭、傳統(tǒng)的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)理念也對(duì)京津冀區(qū)域的一體化發(fā)展構(gòu)成了阻礙。由于京津冀區(qū)域內(nèi)存在許多不同政治地位和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的大城市和中小城市，需要根據(jù)各自不同的資源要素稟賦充分發(fā)揮京津冀三地政府之間、不同層級(jí)城市政府之間的協(xié)調(diào)作用，在尊重市場(chǎng)規(guī)律和構(gòu)建公平、公正、穩(wěn)定、有序的市場(chǎng)環(huán)境的基礎(chǔ)上發(fā)揮政府的宏觀指導(dǎo)和協(xié)調(diào)功能，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。另外，由于京津冀區(qū)域內(nèi)存在大量復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題，僅僅依靠政府和市場(chǎng)的力量還不夠，還需要發(fā)揮大量第三部門組織的作用，如生態(tài)環(huán)境保護(hù)組織在當(dāng)前的環(huán)境保護(hù)方面就發(fā)揮了重要作用。

2、京津冀區(qū)域協(xié)作的探索

京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展具有深遠(yuǎn)的歷史淵源，京津冀三地的部分地域在歷史上就曾經(jīng)是一體化的行政區(qū)域。明朝和清朝時(shí)期的行政區(qū)劃中，今天的北京市、天津市、河北省三地地理位置毗鄰的部分地域曾被納入同一個(gè)行政區(qū)進(jìn)行管轄。明成祖移都北京后，直隸于北京的地區(qū)為北直隸，簡(jiǎn)稱北直，相當(dāng)于今北京、天津兩市、河北省大部和河南省、山東省的小部地區(qū)。雍正、乾隆以后，劃歸直隸省的管轄區(qū)域逐漸擴(kuò)大，包括今天的河北省承德市、張家口市北部、內(nèi)蒙古自治區(qū)西拉木倫河以南、遼寧省大凌河上、中游，西河上游以北和內(nèi)蒙古自治區(qū)奈曼、庫(kù)倫二旗等。由此可見(jiàn)，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展在我國(guó)具有深厚的歷史基礎(chǔ)。

新中國(guó)成立后，北京市成為首都和直轄市，天津市成為直轄市，河北是一個(gè)省。改革開(kāi)放后，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的迅速發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的潮流日益凸顯，京津冀地區(qū)的區(qū)域合作開(kāi)始提上日程，經(jīng)歷了萌芽—發(fā)展—深化三個(gè)不同階段。

萌芽階段：1982年，《北京市建設(shè)總體規(guī)劃方案》提出了“首都圈”的概念。首都圈包括內(nèi)圈和外圈兩個(gè)部分，內(nèi)圈由北京、天津和河北的唐山、廊坊和秦皇島組成，外圈包括承德、張家口、保定和滄州四市。在此之后，京、津、冀、內(nèi)蒙古、晉五省市（區(qū)）在呼和浩特市召開(kāi)華北地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作會(huì)議，成立華北地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作區(qū)，目標(biāo)是打破地區(qū)市場(chǎng)分割，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。華北地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作區(qū)的構(gòu)想是通過(guò)高層的商討來(lái)解決地區(qū)間的物資調(diào)劑，指導(dǎo)京、津、冀、內(nèi)蒙古、晉五省市（區(qū)）的企業(yè)互相之間開(kāi)展橫向經(jīng)濟(jì)合作和聯(lián)系溝通，促進(jìn)京、津、冀、內(nèi)蒙古、晉五省市（區(qū)）間的物資協(xié)作，解決計(jì)劃經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的物資短缺問(wèn)題。1988年，北京與河北環(huán)京地區(qū)的保定、廊坊、唐山、張家口、秦皇島、承德6地市組建環(huán)京經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，設(shè)置了市長(zhǎng)、專員聯(lián)席會(huì)議制度和日常工作機(jī)構(gòu)，目標(biāo)是加強(qiáng)環(huán)京經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)內(nèi)企業(yè)間的合作，建立地區(qū)企業(yè)間的廣泛聯(lián)系，以推進(jìn)京冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。但是，這階段的合作由于缺乏有效執(zhí)行，加上缺乏合作經(jīng)驗(yàn)和傳統(tǒng)的行政壁壘因素的制約，京冀區(qū)域協(xié)作沒(méi)有取得預(yù)想的理性效果，華北地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作會(huì)和環(huán)京經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)原有的目標(biāo)和功能，市場(chǎng)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、各地政府的地方保護(hù)主義、重復(fù)建設(shè)也愈演愈烈。

發(fā)展階段：1992年1月18日至2月21日，鄧小平南巡武昌、深圳、珠海、上海等地，發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)改革開(kāi)放的膽子要大一些，要敢于試驗(yàn)和大膽地闖，并提出了改革開(kāi)放的3個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)（是否有利于發(fā)展社會(huì)主義社會(huì)的生產(chǎn)力，是否有利于增強(qiáng)社會(huì)主義國(guó)家的綜合國(guó)力，是否有利于提高人民的生活水平），有力推動(dòng)了改革開(kāi)放的進(jìn)程。此后，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革與社會(huì)發(fā)展進(jìn)入到一個(gè)新的階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸發(fā)展和成熟起來(lái)，京津冀地區(qū)、珠三角地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大引擎。1996年，北京制定《北京市經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》，明確提出首都經(jīng)濟(jì)圈概念，首都經(jīng)濟(jì)圈以京津?yàn)楹诵牟ê颖笔〉奶粕?、秦皇島、承德、張家口、保定、廊坊、滄州等地；與此同時(shí)，河北省提出了兩環(huán)帶動(dòng)戰(zhàn)略，即外環(huán)渤海內(nèi)環(huán)京津。

深化階段：進(jìn)入21世紀(jì)后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)建立起來(lái)，但其進(jìn)一步發(fā)展受到行政壁壘的束縛，地方保護(hù)主義阻礙了資金、技術(shù)、人才、信息等市場(chǎng)要素的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，客觀上要求加快京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程。同時(shí)，與珠三角地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化程度和區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力相比較，京津冀地區(qū)明顯落后，加強(qiáng)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展以促進(jìn)京津冀區(qū)域一體化發(fā)展也顯得更加迫切。2001年，吳良鏞院士提出“大北京地區(qū)”規(guī)劃，進(jìn)一步加快了京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的進(jìn)程。2004年2月12日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)司召集北京市、天津市、河北省三地發(fā)展和改革部門在廊坊市召開(kāi)研討會(huì)并達(dá)成了加強(qiáng)京津冀區(qū)域合作的“廊坊共識(shí)”。2004年6月26日國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、商務(wù)部和京、津、冀、魯、遼、晉、內(nèi)蒙古等七省區(qū)市領(lǐng)導(dǎo)在廊坊召開(kāi)環(huán)渤海合作機(jī)制會(huì)議并達(dá)成《環(huán)渤海區(qū)域合作框架協(xié)議》，確定環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)席會(huì)議制度，成立三個(gè)不同層次的組織，加強(qiáng)環(huán)渤海地區(qū)政府、企業(yè)、學(xué)界之間的交流和協(xié)作：第一層架構(gòu)是由各省省長(zhǎng)、直轄市市長(zhǎng)、自治區(qū)主席擔(dān)任環(huán)渤海合作機(jī)制輪值主席制度，第二、三層架構(gòu)是建立政府副秘書(shū)長(zhǎng)協(xié)調(diào)制度和部門協(xié)調(diào)制度。另外，會(huì)議參與者還同意在廊坊市設(shè)立一個(gè)負(fù)責(zé)日常工作的合作委員會(huì)以推進(jìn)7省（區(qū)、市）的定期會(huì)晤和磋商。［3］這一階段的京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展有了縱深的發(fā)展，合作機(jī)制出現(xiàn)了高層次與中層次并存的局面，并具有組織化、規(guī)?；奶卣?，協(xié)作的領(lǐng)域也從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域延伸到環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。2013年以來(lái)，京津冀區(qū)域頻繁出現(xiàn)的霧霾更是增加了京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的緊迫性。

2014年2月26日，國(guó)家主席、中共中央總書(shū)記、中央軍委主席習(xí)近平同志在北京召開(kāi)的京津冀協(xié)同發(fā)展專題座談會(huì)上明確提出：“實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是面向未來(lái)打造新的首都經(jīng)濟(jì)圈、推進(jìn)區(qū)域發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新的需要，是探索完善城市群布局和形態(tài)、為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域發(fā)展提供示范和樣板的需要，是探索生態(tài)文明建設(shè)有效路徑、促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的需要，是實(shí)現(xiàn)京津冀優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、促進(jìn)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展、帶動(dòng)北方腹地發(fā)展的需要”。［4］習(xí)近平同志在這個(gè)座談會(huì)上的講話反映了國(guó)家已經(jīng)把京津冀協(xié)同發(fā)展作為重大國(guó)家戰(zhàn)略來(lái)認(rèn)識(shí)，凸顯了京津冀區(qū)域在新時(shí)期協(xié)同發(fā)展的重要性，也展現(xiàn)了京津冀區(qū)域在未來(lái)進(jìn)行協(xié)同發(fā)展的美好前景。

3、京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展困境的分析

（1）官員政治錦標(biāo)賽效應(yīng)

官員政治錦標(biāo)賽效應(yīng)是指各地官員尤其是各地的主要領(lǐng)導(dǎo)干部在上級(jí)政府各項(xiàng)考核指標(biāo)之下為了脫穎而出成功實(shí)現(xiàn)官職晉升所采取的各種行為對(duì)其所在行政轄區(qū)帶來(lái)的影響。作為一種政府治理的模式，官員政治錦標(biāo)賽是地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部之間展開(kāi)的晉升競(jìng)賽，取得競(jìng)賽勝利的領(lǐng)導(dǎo)才能實(shí)現(xiàn)晉升，能否取得競(jìng)賽勝利受制于上級(jí)政府對(duì)多個(gè)下級(jí)政府的行政長(zhǎng)官設(shè)置的各項(xiàng)考核指標(biāo)。“中國(guó)地方官員之間的政治錦標(biāo)賽采取了多層次、逐級(jí)淘汰的程序。中國(guó)行政體制由中央、省、市（地區(qū)）、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政府構(gòu)成，政治錦標(biāo)賽可以發(fā)生在中央以下的任何一級(jí)地方政府之間，而中國(guó)‘塊塊’行政管理體制在不同層次上的同構(gòu)性使得政治錦標(biāo)賽得以普遍推行?！保?］改革開(kāi)放后，鄧小平提出以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的改革路線，政治錦標(biāo)賽的考核標(biāo)準(zhǔn)從政治忠誠(chéng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，量化指標(biāo)體現(xiàn)為GDP總量、各地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的指標(biāo)以及相關(guān)的各項(xiàng)綜合指標(biāo)和系統(tǒng)化的子指標(biāo)。同全國(guó)其他地區(qū)一樣，京津冀各地的主要領(lǐng)導(dǎo)干部為了提高本地經(jīng)濟(jì)總量和加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，實(shí)行地方保護(hù)主義和惡性競(jìng)爭(zhēng)，大建特建各項(xiàng)工程，假、大、空的政績(jī)工程和形象工程在各地時(shí)有出現(xiàn)，無(wú)視京津冀區(qū)域整體布局中的優(yōu)化組合配置，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。

（2）行政區(qū)經(jīng)濟(jì)

行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是指基于傳統(tǒng)行政區(qū)行政的思維模式，在各自行政管轄的地理區(qū)域范圍內(nèi)追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種發(fā)展模式具有封閉、有界的特點(diǎn)，政府一方獨(dú)大。京津冀三地在處理某些本應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制和非政府組織解決的問(wèn)題時(shí)出現(xiàn)職能越位、錯(cuò)位的現(xiàn)象，而在有些本應(yīng)由政府解決的問(wèn)題時(shí)政府由于尋求自我利益故意不作為又出現(xiàn)職能缺位的現(xiàn)象。20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了突飛猛進(jìn)的進(jìn)步，在此環(huán)境下京津冀區(qū)域的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也取得了巨大發(fā)展，但是其進(jìn)一步的發(fā)展越來(lái)越受到行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的束縛。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)與我國(guó)悠久的中央集權(quán)統(tǒng)治歷史密切相關(guān)，幾千年的封建專制統(tǒng)治和地盤劃分觀念固化為當(dāng)前的路徑依賴意識(shí)，在現(xiàn)有的制度環(huán)境下缺乏與時(shí)俱進(jìn)的革新意識(shí)和行為。新中國(guó)成立后，在恢復(fù)和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的客觀形勢(shì)需要下政府實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，采取高度集權(quán)、條塊分割的管理模式。但是，改革開(kāi)放后這種模式?jīng)]有很好地進(jìn)行調(diào)整，市場(chǎng)機(jī)制和民間組織的功能發(fā)揮受到制約，京津冀各自為政，地方保護(hù)主義盛行，導(dǎo)致閉合型行政經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力提升受阻，區(qū)域發(fā)展一體化的進(jìn)程受到限制。

（3）區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善

由于行政區(qū)經(jīng)濟(jì)和當(dāng)前官員政治競(jìng)標(biāo)賽負(fù)面效果的制約，京津冀三地政府對(duì)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的態(tài)度存在偏差。北京以首都和世界城市自居，天津以直轄市、濱海新區(qū)、港口優(yōu)勢(shì)自居，河北由于自身的落后對(duì)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展很熱心但心有余而力不足，政治地位和地理位置使得其不能像北京和天津那樣獲得良好的發(fā)展際遇。因此，京津冀區(qū)域一體化中三地各自為政，缺乏資源共享，各自的政治、經(jīng)濟(jì)和地理優(yōu)勢(shì)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)和整合，沒(méi)有進(jìn)行深度的區(qū)域協(xié)作。京津冀三地高層官員的溝通和合作處于初級(jí)階段，雖然有領(lǐng)導(dǎo)小組、市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)席會(huì)議以及各種形式的協(xié)調(diào)會(huì)和合作論壇，但是缺乏制度化、正規(guī)化，組織形式松散，協(xié)調(diào)力度和效度不佳，合作協(xié)議的執(zhí)行效果也有待加強(qiáng)。同時(shí)，這些組織和會(huì)議對(duì)于京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展過(guò)程中存在的區(qū)域公共問(wèn)題（如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境惡化和治理、產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)作等）沒(méi)有進(jìn)行廣泛和深入的溝通、交流，沒(méi)有達(dá)成有效共識(shí)并進(jìn)行有效合作。另外，京津冀區(qū)域協(xié)作的法規(guī)制度框架有待完善，目前京津冀三地簽署的區(qū)域合作協(xié)議沒(méi)有法律上的權(quán)利義務(wù)規(guī)定，也缺乏具有執(zhí)行力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，僅具有宣言性和政策性，區(qū)域合作協(xié)議爭(zhēng)端的解決缺乏法治機(jī)制來(lái)予以保障，合作協(xié)議的法律拘束力和執(zhí)行力不夠，直接影響區(qū)域協(xié)作的效果。［3］

4、政策網(wǎng)絡(luò)視角下京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制的創(chuàng)新

（1）建構(gòu)多元政策網(wǎng)絡(luò)主體參與的官員政績(jī)考核機(jī)制

主體多元化是政策網(wǎng)絡(luò)的一個(gè)重要特征，克服官員政治錦標(biāo)賽效應(yīng)所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)需要充分利用政策網(wǎng)絡(luò)中多元主體的相互作用，以促進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展。另一方面，建構(gòu)多元政策網(wǎng)絡(luò)主體參與的官員考核機(jī)制也與政策網(wǎng)絡(luò)理論的治理理念契合，因?yàn)檎呔W(wǎng)絡(luò)理論主張?jiān)谥卫磉^(guò)程中實(shí)行民主、分權(quán)和制衡。我國(guó)當(dāng)前的官員激勵(lì)與考核機(jī)制需要完善政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，需要多個(gè)政府部門之間進(jìn)行互相監(jiān)督，需要進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督，充分發(fā)揮多元主體的功能。京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展過(guò)程中官員政績(jī)考核機(jī)制的完善要依照科學(xué)發(fā)展觀的精神，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放，建立科學(xué)、民主、可行的官員考核標(biāo)準(zhǔn)，突破過(guò)去過(guò)于倚重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的單一晉升標(biāo)準(zhǔn)，不僅重視經(jīng)濟(jì)GDP，還要重視綠色GDP、人文GDP，樹(shù)立京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略眼光和宏觀視野，減少地方政府扭曲的激勵(lì)和行為。對(duì)官員的考核除了上級(jí)政府對(duì)各地主要領(lǐng)導(dǎo)干部的垂直監(jiān)督外，還要引入平行部門之間的監(jiān)督和下級(jí)官員對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督。通過(guò)人大和政協(xié)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，進(jìn)行差額選舉，使官員的入選與其所在轄區(qū)的公眾支持度緊密聯(lián)系，進(jìn)一步加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)，建設(shè)陽(yáng)光政府，減少假、大、空的政績(jī)工程和形象工程的出現(xiàn)。另外，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)和新聞媒體的監(jiān)督作用，也有利于督導(dǎo)地方官員和領(lǐng)導(dǎo)干部重視民生，關(guān)注服務(wù)型政府的建設(shè)，切實(shí)增強(qiáng)公眾的幸福感。

（2）區(qū)域協(xié)同發(fā)展的觀念創(chuàng)新

政策網(wǎng)絡(luò)區(qū)別于傳統(tǒng)的政策模式，其不再是以國(guó)家為中心的科層制度的范式，政府不再支配著全部政策過(guò)程，政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織在政策的制定和執(zhí)行過(guò)程中都發(fā)揮著不可替代的作用，政策制定和執(zhí)行跨越政府各個(gè)層級(jí)和各個(gè)政府部門，形成一種跨組織的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。京津冀區(qū)域的協(xié)同發(fā)展要求各地政府轉(zhuǎn)變觀念，正視政策網(wǎng)絡(luò)的存在和作用，突破過(guò)去一元化的政策模式。京津冀區(qū)域中的基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)、環(huán)境污染和地方保護(hù)主義等多種問(wèn)題的解決需要京津冀區(qū)域內(nèi)多地政府、多層級(jí)政府之間進(jìn)行有效合作和溝通，破除行政區(qū)行政模式，實(shí)現(xiàn)政府空間治理的轉(zhuǎn)型。通過(guò)重視政府、志愿者組織、專家、第三部門等正式主體和非正式主體的作用，進(jìn)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，交換資源和信息，達(dá)成共識(shí)，以實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)。另一方面，在當(dāng)前改革進(jìn)行到深水區(qū)的環(huán)境下政府需要深化改革，進(jìn)一步打破壟斷，進(jìn)行自我革命，還權(quán)于社會(huì)，還權(quán)于市場(chǎng)，培養(yǎng)人們的公民意識(shí)，發(fā)展民間組織，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)的功能分化，“凱撒的歸凱撒，上帝的歸上帝”，而不是政府壟斷一切和一方獨(dú)大。根據(jù)公共選擇理論學(xué)派的理論，政府決策作為非市場(chǎng)的集體選擇，其行為服從于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，政府官僚會(huì)追求個(gè)人利益，并使得這種個(gè)人利益最大化，超凡入圣、沒(méi)有自我利益的政府官僚是不存在的。為了避免政府官員濫用權(quán)力，需要社會(huì)和市場(chǎng)主體對(duì)政府官員進(jìn)行監(jiān)督。與此同時(shí)，政府還要發(fā)揮好公共網(wǎng)絡(luò)管理中“元治理”的角色，建立法律基礎(chǔ)，維護(hù)非扭曲的政策環(huán)境，投資基本的社會(huì)服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，建立公平、公正、有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，保護(hù)承受力差的階層，保護(hù)環(huán)境。［6］

（3）充分利用政策網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)機(jī)制

政策網(wǎng)絡(luò)中各行動(dòng)主體由于政策議題而互相依賴并形成穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系形態(tài)，各主體為了實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)而在政策網(wǎng)絡(luò)與其他為了實(shí)現(xiàn)自己利益的主體不斷產(chǎn)生互動(dòng)并互相制約。這種互動(dòng)具有正式和非正式的組織形式，有制度化的規(guī)章制度和非正式的約束形式。在京津冀區(qū)域的協(xié)同發(fā)展過(guò)程中除了發(fā)揮非正式的制度和組織的作用外，當(dāng)前要在三地利益協(xié)調(diào)、補(bǔ)償、整合基礎(chǔ)上構(gòu)建京津冀區(qū)域的協(xié)調(diào)制度并進(jìn)一步完善協(xié)調(diào)組織。京津冀區(qū)域中北京和天津相對(duì)河北而言具有政治地位和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，但是河北在土地、水、生態(tài)等資源以及京津冀都市圈、衛(wèi)星城的建設(shè)中也具有自己的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，三地各有互補(bǔ)的需求，因此在資源要素配置、產(chǎn)業(yè)分工、生態(tài)治理上要建立利益協(xié)調(diào)、補(bǔ)償機(jī)制，適應(yīng)三地不同的利益訴求，實(shí)現(xiàn)京津冀區(qū)域整體利益的優(yōu)化。在協(xié)調(diào)制度層面上，要克服行政區(qū)經(jīng)濟(jì)和官員政治錦標(biāo)賽效應(yīng)的負(fù)面影響，建立促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的官員晉升激勵(lì)制度、監(jiān)督制度、干部考核制度，建立京津冀地區(qū)各城市之間、政府各部門之間、市場(chǎng)與政府之間、市場(chǎng)組織之間、政府與社會(huì)之間、市場(chǎng)與社會(huì)之間、社會(huì)組織之間的多層次協(xié)作制度，共建共享基礎(chǔ)設(shè)施，多方共贏。京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)要從碎片化向整體化轉(zhuǎn)型，設(shè)置區(qū)域協(xié)同發(fā)展的專門機(jī)構(gòu)，整合區(qū)域公共管理的職能，避免各部門和各地政府的割據(jù)和地方主義。同時(shí)，京津冀區(qū)域的協(xié)調(diào)組織要吸收和借鑒歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，增強(qiáng)京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)組織的權(quán)威性，讓區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承擔(dān)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和政策的制定，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)糾紛的仲裁職能，公正裁決京津冀區(qū)域內(nèi)各地之間的爭(zhēng)議。

結(jié)語(yǔ)

政策網(wǎng)絡(luò)作為一種研究范式和話語(yǔ)理論，突破了傳統(tǒng)行政主導(dǎo)和市場(chǎng)主導(dǎo)的單維模式，它主張充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、專家、利益集團(tuán)、媒體等多元主體的作用，重視各主體之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和互動(dòng)關(guān)系，為理論研究和實(shí)踐問(wèn)題的解決提供了新的途徑。運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)理論分析京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的歷史和存在的困境，可以突破傳統(tǒng)上國(guó)家和社會(huì)二者間的競(jìng)爭(zhēng)和合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)對(duì)多元主義和法團(tuán)主義之間二元沖突的超越，對(duì)解決當(dāng)前京津冀協(xié)同發(fā)展過(guò)程中存在的日趨復(fù)雜的區(qū)域性公共問(wèn)題具有一定的借鑒意義。

［1］David Marsh.Comparirng Policy Network.Buckingham and Philadephia：Open Uniiversitv Press，1998，21.

［2］蔣碩亮.政策網(wǎng)絡(luò)路徑：西方公共政策分析的新范式［J］.政治學(xué)研究，2010（6）：100-101.

［3］呂志奎.發(fā)展區(qū)域公共管理推進(jìn)京津冀區(qū)域一體化［J］.中國(guó)科技投資，2010（9）：76.

［4］羅丹陽(yáng).習(xí)近平主持座談會(huì)力推京津冀協(xié)同發(fā)展提出7個(gè)“著力”：京津冀要打破“一畝三分地”思維［N］.北京青年報(bào)，2014-2-28（A04版）.

［5］周黎安.轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理［M］.格致出版社，2008，89.

［6］世界銀行.1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府［M］.中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997.

（責(zé)任編輯 李保林）

D601

A

1671-0681（2014）04-0138-04

楊亞南，東莞理工學(xué)院政法學(xué)院教師；中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院行政管理專業(yè)博士研究生。

2014-01-07

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《城市更新中的社會(huì)整合機(jī)制研究》（編號(hào)：13czz036）