張仲兵，武曉平

（重慶城市管理職業(yè)學(xué)院，重慶，401331）

養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的公平缺失與政府職能偏差分析

張仲兵，武曉平

（重慶城市管理職業(yè)學(xué)院，重慶，401331）

養(yǎng)老需求是老年人的基本需求，基本養(yǎng)老服務(wù)是老年人的基本權(quán)利，也是政府的基本公共服務(wù)職能，因而應(yīng)體現(xiàn)公平，但我國的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)與其它行業(yè)相比存在不公平，行業(yè)內(nèi)民辦與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間、城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間存在不公平。造成不公的原因有政府執(zhí)政理念偏差、職能定位偏差和監(jiān)督執(zhí)行偏差，為此應(yīng)，政府應(yīng)從執(zhí)行政觀念、投入力度、工作思路、扮演角色等方面進(jìn)行調(diào)整，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康公平發(fā)展。

養(yǎng)老服務(wù)；公平；政府職能

養(yǎng)老服務(wù)是為老年人提供衣、食、住、行及其它基本需求的服務(wù)。經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，目前我國已初步建立起以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)照料為補(bǔ)充的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系基本框架。然而，盡管我國的養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)取得不小的成績，但目前在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)中的不公平和不均等問題仍然突出，并正在受到越來越多人的強(qiáng)烈關(guān)注。我國正在著力建設(shè)適度普惠的養(yǎng)老制度，解決養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)中的公平缺失問題是面臨的一大挑戰(zhàn)和最重要的問題之一。本文從以下方面探討?zhàn)B老服務(wù)行業(yè)中的公平問題。

一、養(yǎng)老服務(wù)公平的內(nèi)涵分析

公平，即公正、平等、不偏不倚，是指在一定的社會(huì)價(jià)值觀下對(duì)各種公共事務(wù)運(yùn)行和處置的合理性所做出的價(jià)值評(píng)判。［1］政治學(xué)的觀點(diǎn)認(rèn)為，公平是一個(gè)國家社會(huì)應(yīng)有的一種基本權(quán)利和義務(wù)，它規(guī)定著社會(huì)資源與利益在不同社會(huì)群體之間的適當(dāng)安排和合理分配。［2］。養(yǎng)老服務(wù)中的公平具有如下方面意義。

（一）養(yǎng)老基本需求的滿足應(yīng)無條件

養(yǎng)老服務(wù)是指為老年人提供基本養(yǎng)老需求的服務(wù)。其主要內(nèi)容有：一是生活照料，包括助餐服務(wù)、起居服務(wù)、助浴服務(wù)、衛(wèi)生清理服務(wù)、代辦服務(wù)等；二是家政服務(wù)，包括家具安裝維修、清洗、疏通等；三是醫(yī)療保健服務(wù)，包括預(yù)防保健、醫(yī)療協(xié)助、康復(fù)護(hù)理、健康咨詢等，四是包括談心、讀報(bào)等方面內(nèi)容的精神慰藉和心理疏導(dǎo)服務(wù)；五是包括安全防護(hù)、文化體育、法律咨詢等在內(nèi)的其它服務(wù)。馬斯洛需要層次理論把人的需要分為五個(gè)層次，由低到高相應(yīng)為：生理需要、安全需要、交往需要、尊重需要和自我實(shí)現(xiàn)的需要，處于低層次的需要是人與動(dòng)物共有的基本需要，處于層次上面則是高級(jí)需要。從養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容可以看出，養(yǎng)老服務(wù)主要是滿足老年人的生理需要、安全需要，而這兩種需要是作為一個(gè)生物學(xué)意義上的人所必須具有的基本需要，應(yīng)該得到無條件滿足。

（二）養(yǎng)老基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)應(yīng)無差異

我國憲法規(guī)定公民享有物質(zhì)幫助權(quán)，即公民在年老、患病或喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)方面獲得退休費(fèi)、撫恤費(fèi)、救濟(jì)福利費(fèi)、補(bǔ)助費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)、生活費(fèi)等物質(zhì)幫助的權(quán)利。我國憲法中規(guī)定公民的物質(zhì)幫助權(quán)是公民基于生存權(quán)而享有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障權(quán)利，是公民因疾病而面臨生存危機(jī)時(shí)，或因年老、喪失勞動(dòng)能力而喪失所必需的物質(zhì)生活條件時(shí)，向國家和社會(huì)主張物質(zhì)性援助的權(quán)利。［3］這一基本權(quán)利，我國公民都有權(quán)利同等享有。

（三）養(yǎng)老基本服務(wù)供給的本質(zhì)是促進(jìn)公平

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民意識(shí)水平的提高，我國已著力建設(shè)服務(wù)型政府，服務(wù)型政府一項(xiàng)重要任務(wù)就是向公民提供更完備的基本公共服務(wù)。基本公共服務(wù)是政府為維護(hù)社會(huì)公正，向公民提供滿足公民低層次消費(fèi)需求、保障公民基本權(quán)利的公共服務(wù)。［4］在這一過程中，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是基本要求?；竟卜?wù)均等化是政府應(yīng)使每一公民不因民族、種族、性別、戶籍、收入等因素，平等地享有水平大致相等的基本公共服務(wù)，以保障公民的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，其實(shí)質(zhì)是通過結(jié)果公平來達(dá)到機(jī)會(huì)平等。［5］養(yǎng)老服務(wù)是每一公民應(yīng)享有的社會(huì)福利，是每一公民的基本生存權(quán)，是政府基本公共服務(wù)的一大內(nèi)容，其提供應(yīng)為均等化，這樣才能促進(jìn)社會(huì)公平。

二、養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)公平缺失的表現(xiàn)

經(jīng)過多年的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，我國養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)得到較快發(fā)展，養(yǎng)老資金的投入越來越大，提供的養(yǎng)老床位越來越多，服務(wù)水平有所提升，但養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的不公也越來越明顯，主要表現(xiàn)在如下方面。

（一）養(yǎng)老行業(yè)與其它行業(yè)之間存在不公

一個(gè)行業(yè)要得到健康發(fā)展，除要有較好的政策、資金、消費(fèi)等環(huán)境條件外，還必須有較好的投資回報(bào)率。投資回報(bào)率高，則投資積極性高，行業(yè)發(fā)展快，反之，則投資積極性低，行業(yè)發(fā)展慢。與其它行業(yè)相比，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)是一個(gè)特殊的行業(yè)，具有高風(fēng)險(xiǎn)、高投入、收益率低、回收資金周期長等特點(diǎn)。相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)表明，13%的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人認(rèn)為投資回收預(yù)期在5年以內(nèi)，31%認(rèn)為在6-10年，還有26%的機(jī)構(gòu)認(rèn)為回收預(yù)期在20年以上。［6］正是這一特點(diǎn)，導(dǎo)致許多社會(huì)資金不愿意投資養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，或者以投資養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)之名，行其它高收益行業(yè)之實(shí)。

（二）公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間存在不公

為促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展，國務(wù)院辦公廳于2000年、2013年先后印發(fā)了《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》、《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》等文件，制定了一系列優(yōu)惠政策，引導(dǎo)社會(huì)各方力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，開展養(yǎng)老服務(wù)。由此，許多民間資金投入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，提供養(yǎng)老服務(wù)。在經(jīng)營過程中，由于在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間存在諸多不公，導(dǎo)致相當(dāng)比例民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)步履維艱，生存困難。這些不公主要表現(xiàn)在：

一是起點(diǎn)不公。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一般是由政府建好，沒有啟動(dòng)金、建筑、土地、設(shè)備設(shè)施等方面資金壓力，而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則必須面對(duì)這一切。國家相關(guān)政策要求各部門對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)過程中的一些稅費(fèi)及配套費(fèi)用進(jìn)行減免，但大多落實(shí)較差。

二是過程不公。在經(jīng)營服務(wù)過程中，由于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)事業(yè)單位的性質(zhì)，國家會(huì)給予一定比例的人頭經(jīng)費(fèi)、事業(yè)經(jīng)費(fèi)等，而民辦機(jī)構(gòu)這一切全無。國家相關(guān)政策要求對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在經(jīng)營過程中的一些稅費(fèi)用如企業(yè)所得稅、車輛使用稅費(fèi)、電、水、氣、電視收視費(fèi)等進(jìn)行一定的減免優(yōu)惠，但各地執(zhí)行參差不齊。各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)情況制定了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位補(bǔ)貼政策，但有的地方民辦公助補(bǔ)貼只是空頭支票。如有的地方床位補(bǔ)貼只補(bǔ)貼給了公辦機(jī)構(gòu)，而對(duì)于民辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的補(bǔ)貼則設(shè)置了過高門檻。如要求50張床位以上的，場地租賃期在5年以上等條件。［7］養(yǎng)老政策優(yōu)惠公私兩重天現(xiàn)象非常普遍。

三是結(jié)果不公。由于起點(diǎn)與過程的優(yōu)勢，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在經(jīng)營過程中輕裝上陣，能夠以較低的價(jià)格接收入住老人，也能夠提供相對(duì)較好的服務(wù)，同時(shí)由于公辦機(jī)構(gòu)性質(zhì)的優(yōu)勢及收入優(yōu)勢，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也能更好地吸引養(yǎng)老人才。相反，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則完全依靠市場規(guī)則來謀求生存與發(fā)展。除少部分定位于接收高收入人群的機(jī)構(gòu)外，大部分民辦機(jī)構(gòu)的設(shè)施設(shè)備相對(duì)要簡陋些，環(huán)境也相對(duì)要差一些，服務(wù)的水平與質(zhì)量也有待于進(jìn)一步提高，在接收服務(wù)對(duì)象時(shí)選擇性也更小。［8］這就出現(xiàn)公力養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”、“排隊(duì)等床”、“關(guān)系床”、“權(quán)力床”等現(xiàn)象，而一些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)卻門可羅雀，入住率極低。

（三）城市與鄉(xiāng)村之間的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在不公

在城市，接收困難群體的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為福利院，在農(nóng)村，接收困難群體的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為敬老院，均為由相應(yīng)級(jí)別財(cái)政負(fù)責(zé)供款，但他們各自在政策、預(yù)算、管理方式等方面存在較大差異。城市與鄉(xiāng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主辦者經(jīng)濟(jì)實(shí)力導(dǎo)致了他們之間存在較差異。目前，鄉(xiāng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一般是由當(dāng)?shù)卮迳缁蜞l(xiāng)鎮(zhèn)主辦，而城市的公辦機(jī)構(gòu)一般是由社區(qū)、街道或更高一級(jí)政府部門主辦，村社的經(jīng)濟(jì)能力決定了鄉(xiāng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在環(huán)境條件、設(shè)施設(shè)備、服務(wù)與管理水平方面與城市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有不小的差距。養(yǎng)老服務(wù)城鄉(xiāng)分治的格局總體上沒有多少變化。［9］

（四）不同地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間存在不公

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)差異導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也存在地區(qū)間的差異，總的說來，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，其養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的自然環(huán)境、設(shè)施設(shè)備、服務(wù)質(zhì)量較好，老年人的生活質(zhì)量也較高，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，其養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的自然環(huán)境、設(shè)施設(shè)備、服務(wù)質(zhì)量較也有所欠缺，老年人的生活質(zhì)量也較有差距。

三、養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)中政府職能偏差

養(yǎng)老服務(wù)是政府應(yīng)提供的基本公共服務(wù)，是政府的基本職能之一。養(yǎng)老服務(wù)之所以出現(xiàn)前述的一些不公，盡管有各方面的原因，但政府職能的偏差是一重要因素，政府在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)中的職能偏差有如下方面：

（一）執(zhí)政理念偏差

長期發(fā)來，我國都是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，政府及相關(guān)部門大多把精力、時(shí)間及關(guān)注點(diǎn)放到如何發(fā)展經(jīng)濟(jì)上，政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任不斷強(qiáng)化，而政府對(duì)于提供公共服務(wù)的社會(huì)責(zé)任，則不斷邊緣化。我國老年問題，各級(jí)政府都在社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中有所提及，但都是把它放在從屬地位，或把它當(dāng)作經(jīng)濟(jì)建設(shè)的配套措施。政府重經(jīng)濟(jì)輕社會(huì)責(zé)任的執(zhí)政理念導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，制度分割。有的學(xué)者認(rèn)為，目前我國社會(huì)中經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的思想普遍存在，認(rèn)為國家的首要責(zé)任就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的許多公共服務(wù)被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的附屬，被放到了不重要的位置。同時(shí)，在養(yǎng)老保障體系中，由于養(yǎng)老福利一直被看作是政府無償支出，因而政府相對(duì)注重養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)者，而養(yǎng)老福利被看作是處于最低生活線上的困難群眾才需要的，正是這些執(zhí)政觀念，使得政府在養(yǎng)老服務(wù)中一直扮演著輔助或最后防線的角色，這實(shí)際上是政府處于責(zé)任缺位狀態(tài)。［9］

正是這種對(duì)養(yǎng)老事業(yè)認(rèn)識(shí)的偏差，導(dǎo)致政府大力進(jìn)行招商引資，制定經(jīng)濟(jì)建設(shè)大幅度優(yōu)惠政策，并且也得到很好貫徹執(zhí)行。而對(duì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的優(yōu)惠政策，要么優(yōu)惠力度不夠，要么是執(zhí)行得不好。這就導(dǎo)致養(yǎng)老行業(yè)與其它行業(yè)之間存在嚴(yán)重不公。

（二）職能定位偏差

如前所述，養(yǎng)老服務(wù)是政府應(yīng)為全體公民提供的基本公共服務(wù)，是政府的基本職能之一，這就決定了政府應(yīng)是服務(wù)提供者。同時(shí)，由于養(yǎng)老服務(wù)是一基本公共服務(wù)，這也決定了政府提供的服務(wù)應(yīng)是滿足全體公民基本養(yǎng)老需求的服務(wù)。但在實(shí)際生活中，政府的這一定位有一定程度的偏差，表現(xiàn)在：一是定位于行業(yè)形象的引領(lǐng)者。各地方各級(jí)政府部門都辦有由自己直接主管的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由于不正確的政績觀，各地都想把自己辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為本地養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的形象、窗口，于是花費(fèi)大量物力、財(cái)力、人力于增添設(shè)備、改善環(huán)境，這導(dǎo)致公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間在起點(diǎn)的不公。進(jìn)而導(dǎo)致掌握豐富社會(huì)資源的家庭老年人進(jìn)公力養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，普通老年人只能進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。就出現(xiàn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條件好，需要排隊(duì)入住，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要么條件豪華，要么條件簡陋，入住率都不高，床位閑置率較高。同時(shí)，由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及地方政府財(cái)力不均，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展不公平。二是定位于行業(yè)的補(bǔ)缺者。許多政府將提供基本的養(yǎng)老服務(wù)理解為提供最起碼的衣食住行服務(wù)，于是僅為“三無老人”或“五保老人”提供剛能滿足生存需求的服務(wù)，對(duì)于廣大處于溫飽之上的老人，其養(yǎng)老問題則由其家庭或本人自行解決。這種行業(yè)補(bǔ)缺者的偏差定位導(dǎo)致了需求群眾之間的不公。

（三）監(jiān)督執(zhí)行偏差

各地為推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，制定了許多優(yōu)惠政策與措施，但由于沒的強(qiáng)有力的監(jiān)督措施，導(dǎo)致許多優(yōu)惠政策沒有得到很好落實(shí)，有的政策甚至只是紙上空文。這導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)業(yè)與其它行業(yè)的發(fā)展處于不公平的狀態(tài)，也導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)公辦與民辦之間不公平擴(kuò)大。各地都出臺(tái)了相應(yīng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法，旨在加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，但這些政策普遍存在一定程度不完善，如沒有規(guī)定退出機(jī)制，沒有設(shè)計(jì)責(zé)任追究機(jī)制，這就造成對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管手段不足、力度不夠，也導(dǎo)致部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)打著發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的幌子，利用國家對(duì)社會(huì)福利事業(yè)用地采取劃撥地的優(yōu)惠政策，有目的地圈取、套用土地，或做與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)無關(guān)的事情。

四、公平視野下養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)中政府職能調(diào)整策略

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義，深化社會(huì)體制改革，改革收入分配制度，促進(jìn)共同富裕，推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。同時(shí)提出，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，必須加快社會(huì)事業(yè)改革，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，更好滿足人民需求。建立更加公平、可持續(xù)的社會(huì)保障制度。［10］養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)中存在的前述不公，原因是多方面的，但其影響卻是深遠(yuǎn)，一方面會(huì)打擊民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資者的信心，也會(huì)讓不同群體產(chǎn)生不同程度的不公平感，還會(huì)影響到養(yǎng)老行業(yè)的發(fā)展，影響民從對(duì)國家的信心。為此，應(yīng)調(diào)整政府職能，采取一系列措施，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)公平發(fā)展。

（一）觀念調(diào)整：養(yǎng)老服務(wù)是政府的基本公共職能，不處于從屬地位

社會(huì)中的每一個(gè)成員在有生之年都為國家社會(huì)做出過一定貢獻(xiàn)，在他們年老體衰時(shí)，有權(quán)利享受國家對(duì)他們生活的基本照顧，這是國家對(duì)每一社會(huì)成員的關(guān)懷，同時(shí)國家也有義務(wù)向每一社會(huì)成員提供基本的養(yǎng)老服務(wù)。因此，如同發(fā)展經(jīng)濟(jì)是國家基本職能一樣，提供基本養(yǎng)老服務(wù)也是政府的基本職能，養(yǎng)老服務(wù)不處于從屬地位，也不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的附屬物。

基本養(yǎng)老服務(wù)的是指為老年人提供滿足其基本衣、食、住、行、樂所需要的生活照料服務(wù)，其基本內(nèi)涵是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而發(fā)展的，而不是個(gè)體最起碼的生活條件，也不是“三無老人”、“五保老人”照料服務(wù)。民政部于2007年提出我國社會(huì)福利將由向適度普惠型轉(zhuǎn)型。普惠型福利是相對(duì)選擇型福利而言的，是以政府為責(zé)任主體，以全體國民為對(duì)象，旨在滿足國民福利需求，改善民眾生活水平的社會(huì)政策選擇，它具有福利主體的多元性、對(duì)象的廣泛性、提供方式多樣性，福利水平和內(nèi)容豐富程度要高于選擇型。［9］現(xiàn)階段，提供普惠型養(yǎng)老福利服務(wù)成為政府基本的養(yǎng)老服務(wù)職能。

（二）力度調(diào)整：建立養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財(cái)政投入及增長機(jī)制

由于不正確的理念指導(dǎo)，我國政府長期在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中處于補(bǔ)缺的地位，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投入較少。目前中央和地方政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投入主要見于《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》、《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》等文件中規(guī)定的一些優(yōu)惠政策，而這些政策要么很難落實(shí)，要么落實(shí)較差、要么根本就沒有落實(shí)。各級(jí)政府還沒將家庭養(yǎng)老、居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老所需資金列入固定的財(cái)政預(yù)算，有的只是臨時(shí)性給予一些支持。民政部門在福利彩票收益金中有一部分用于支持養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，但這是通過社會(huì)集資形成的公共福利資源。在養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展所需經(jīng)費(fèi)中，部分西方國家的社會(huì)開支占GDP的20%以上。我國養(yǎng)老服務(wù)歸入民政社會(huì)事業(yè)開支，只占政府財(cái)政開支的2．43%，比例很小，政府投入不足是我國構(gòu)建適度普惠型社會(huì)福利目標(biāo)的最大障礙。［11］

受社會(huì)福利多元化思想的影響，許多人主張養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)由國家、社會(huì)、家庭、社會(huì)及個(gè)人多方共同投入。社會(huì)福利多元化的本來含義并不是減輕政府的在養(yǎng)老服務(wù)中的責(zé)任，也不是減少政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的投入，而是指政府可以在提供方式、方法方面采取靈活多樣。況且在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)存在諸多方面不公平的時(shí)期，國家政府應(yīng)該成為推進(jìn)這一基本公共服務(wù)均等化最為重要的主體。［4］

為此，政府應(yīng)加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的投入，應(yīng)在中央及在地方各級(jí)政府中為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)安排相應(yīng)比例的財(cái)政預(yù)算，并與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成同步增長機(jī)制。

（三）思路調(diào)整：實(shí)施抓放結(jié)合、靈活高效的養(yǎng)老服務(wù)供給方式

不同的服務(wù)供給方式會(huì)有不同的效果，也會(huì)對(duì)供給者提出不同的要求。為促進(jìn)公平，提高養(yǎng)老服務(wù)供給效果，政府應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況實(shí)施抓放結(jié)合、靈活高效的養(yǎng)老服務(wù)供給方式。首先要放。取消由各省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)主辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，把這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)直接交給社會(huì)力量主辦，或?qū)ΜF(xiàn)有的機(jī)構(gòu)進(jìn)行轉(zhuǎn)制，轉(zhuǎn)變成社會(huì)力量辦或民辦，以改革城市中民辦與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的雙元制問題。其次要抓。要大力抓好農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、不發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，要對(duì)這些基層的、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)加大投入，加強(qiáng)養(yǎng)老設(shè)施條件及服務(wù)能力建設(shè)，讓所有老年人公平地共享受社會(huì)發(fā)展的成果。第三要根據(jù)實(shí)情，提供靈活高效的養(yǎng)老服務(wù)。對(duì)于養(yǎng)老設(shè)施設(shè)備，可采用民辦公助、公建民營、床位補(bǔ)貼、建設(shè)補(bǔ)貼等方式。對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)，應(yīng)建立覆蓋全體老年人的養(yǎng)老服務(wù)購買體系，只要達(dá)到年齡，就可以向政府申請(qǐng)養(yǎng)老代金券，憑養(yǎng)老代金券享受居家養(yǎng)老服務(wù)或社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)或機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。這樣就可以有效促進(jìn)養(yǎng)老行業(yè)內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間公平地競爭養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。

（四）角色調(diào)整：做小抓大，構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的良好環(huán)境

政府在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中不要做大政府，要做小政府，要把一些具體的事務(wù)如提供養(yǎng)老服務(wù)、交給中介組織或養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。相反要抓養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃建設(shè)、制定養(yǎng)老服務(wù)法規(guī)、制定養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老人才隊(duì)伍建設(shè)、養(yǎng)老政策落實(shí)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革監(jiān)督等方面的大事，通過這些方面的建設(shè)，構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的良好環(huán)境。

［1］關(guān)信平.當(dāng)前我國社會(huì)保障制度公平性分析［J］.蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，（3）：1-9.

［2］楊士進(jìn).國內(nèi)學(xué)者近幾年來對(duì)社會(huì)公正問題的研究綜述［J］.理論視野，2007，（4）.

［3］魏昌東，田軍.公民物質(zhì)幫助權(quán)尚需保障機(jī)制［N］.檢察日?qǐng)?bào)，2004-06-08.

［4］董曄璐.論馬克思的公平正義觀對(duì)基本公共服務(wù)均等化的指導(dǎo)意義［J］.前沿，2013，（5）：119-121.

［5］鄭雙勝，王翔，余爽.福利經(jīng)濟(jì)學(xué)視域下基本公共服務(wù)均等化研究之辯［J］.改革與戰(zhàn)略，2012，（3）：172-174.

［6］從我國民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展困境看民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的問題及對(duì)策——基于全國民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)調(diào)查數(shù)據(jù)的分析［EB/OL］.中國養(yǎng)老社工網(wǎng)，http://www.chinayanglao.org/ ShowInfo.asp?id=472&Page=1.

［7］游華麗.西安市民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策研究［D］.陜西師范大學(xué)，2011.

［8］馮占聯(lián)，詹合英.中國城市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的興起：發(fā)展與公平問題［J］.人口與發(fā)展，2012，（6）：16-23.

［9］李長遠(yuǎn)，張舉國.養(yǎng)老服務(wù)本土化中政府責(zé)任的偏差及調(diào)整［J］.人口與發(fā)展，2013，（06）.

［10］十八屆三中全會(huì)公報(bào)（全文）［EB/OL］.央廣網(wǎng)，2013-11-12，http://news.cnr.cn/native/gd/201311/t20131112_514111965.shtm l.

［11］華民.中國社會(huì)福利制度發(fā)展與轉(zhuǎn)型:一個(gè)制度主義分析［J］.福建論壇（人文社會(huì)科學(xué)版），2011，（1）:169－176.

（責(zé)任編輯 李保林）

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A

1671-0681（2014）05-0136-04

張仲兵（1973—），男，四川長寧人，重慶城市管理職業(yè)學(xué)院副教授，學(xué)報(bào)副主編，主要從事老年福利事業(yè)研究；武曉平（1974—），婦，四川瀘州人，重慶城市管理職業(yè)學(xué)院講師，主要從事公共事業(yè)管理研究。

2014-05-14

重慶城市管理職業(yè)學(xué)院科研創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目，編號(hào)：KYTD20140108