張 卿

引 言

核能高效，富集，清潔，經(jīng)濟，〔1〕參見黃振中等:《中國能源法學》，法律出版社2009年版，第293～294頁。是具有廣闊運用前景的新能源，對于我國保障能源安全，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，改善大氣環(huán)境〔2〕參見央廣網(wǎng):“全國多地重污染:專家稱發(fā)展核電可解決霧霾困擾”，載http://www．cenews．com．cn/sylm/hjyw/201312/t20131209_752892．htm，最后訪問時間:2013年12月30日。有著重要的戰(zhàn)略意義。據(jù)2007年公布的《核電中長期發(fā)展規(guī)劃(2005—2020年)》，2020年，我國核電運行裝機容量將達到4000萬千瓦;2011年，“十二五”規(guī)劃再次明確，要在五年內(nèi)“加快沿海省份核電發(fā)展，穩(wěn)步推進中部省份核電建設，開工建設核電4000萬千瓦”;雖然，自2011年3月日本福島核事故以來，我國暫停了一切新建核電項目的審批，并啟動核電安全大檢查，但2012年6月，環(huán)境保護部等發(fā)布的《核安全與放射性污染防治“十二五”規(guī)劃及2020年遠景目標》(下稱《核安全“十二五”規(guī)劃》)，為核電項目的審批重新打開了“半扇門”;〔3〕參見彭峰:“中國核能政策與立法若干問題思考”，載《中國環(huán)境法治》(2012年卷上)，法律出版社2012年版，第55頁。去年年初，國務院《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》重申，到2015年，運行核電裝機容量應達到4000萬千瓦。根據(jù)該規(guī)劃，2010年底“十一五”結(jié)束之時，我國核電裝機尚只有1082萬千瓦，但在建規(guī)模已達2924萬千瓦，占世界核電在建規(guī)模的40%以上;去年9月份，國務院在《大氣污染防治行動計劃》中進一步強調(diào)“安全高效發(fā)展核電”，要求2017年運行核電裝機容量達到5000萬千瓦。由此可見，目前中國正大力推進核電站建設，民用核能產(chǎn)業(yè)駛?cè)肓恕翱燔嚨馈薄?/p>

但與此同時，公眾的“核恐懼”一直揮之不去，成為核能發(fā)展的致命阻力，例如20世紀80年代建設大亞灣核電站時，香港百萬人簽名要求停建緩建;秦山核電站動工之初，也曾在浙江海鹽引起很大震動;2011年年初，福島核泄“鹽荒子孫”風波乍定，同年年底，江西彭澤核電項目爭議再起。雖然政府乃至媒體通過舉辦核電專家講座、請代表參觀核電站、提供展覽、現(xiàn)場咨詢、披露權(quán)威信息、社區(qū)科普等方式平息了前三起核恐慌事件，〔4〕參見新華網(wǎng):“讓真相跑在‘謠鹽’前面——專家點評上海72小時平息‘碘鹽搶購風’”，載http://www．sh．xinhuanet．com/2011－03/22/content_22345138．htm，最后訪問時間:2013年12月29日。但彭澤核電站由于位于福島核災后收緊核電審批的特殊時期，加上遭到鄰縣安徽望江的強烈抗議，現(xiàn)仍處于停建狀態(tài)，30多億前期資金幾成水漂，千億投資夢中斷，相關(guān)服務業(yè)項目也隨之停滯，造成了極大的資源浪費?！?〕參見第一財經(jīng)日報:“彭澤核電停建逾兩年，千億投資夢中斷”，載 http://stock．sohu．com/20131225/n392344202．shtml，最后訪問時間:2013年12月25日。

核能雖是利用過程中不產(chǎn)生溫室氣體的清潔能源，但強劑量的核輻射一旦失控，輕則損傷人體，重則數(shù)月致死，切爾諾貝利的慘劇、“福島五十勇士”的悲壯，〔6〕參見中國新聞網(wǎng):“日本福島核電站50勇士會在數(shù)周內(nèi)多半死去嗎?”，載http://www．itravelqq．com/2011/0323/121131_2．html，最后訪問時間:2014年1月1日。無時無刻不在警示著核事故的災難性后果，民用核能與公眾安全和健康密切相關(guān)，反過來，民眾對核技術(shù)的信心也決定著核能的可持續(xù)發(fā)展。回顧技術(shù)變革的民主化進程，一方面，公眾參與直接帶來了重大的技術(shù)改進，如70年代初，婦女發(fā)起自然分娩運動，最終促使醫(yī)院減少藥物使用，允許丈夫進入產(chǎn)房，于1978年形成了新一套人性化醫(yī)療程序，適應了公眾需求;但另一方面，有些公共干預并沒有取得圓滿的結(jié)局，核能即是其中一例，由于60年代核工業(yè)的不安全設計，在與公眾觀點的正面交鋒中，技術(shù)敗下陣來，核電站甚至一度重新啟用化石燃料?！?〕參見［美］安德魯·芬伯格:《可選擇的現(xiàn)代性》，陸俊等譯，中國社會科學出版社2003年版，第1～2頁。我國同樣面臨著此種“載舟覆舟”的變局:政府對核利益的重視與公眾對核風險的認知之間存在脫節(jié)，容易誘發(fā)矛盾，彭澤核電停擺即是此矛盾造就的雙輸局面，核公眾參與機制作為兩方重要的溝通橋梁，直接決定公眾對核能的接受與否，應對其進行反思。因此，本文將以彭澤核電爭議為切入點，考察其背后的民用核能公眾參與現(xiàn)狀，總結(jié)教訓，探尋癥結(jié)，并嘗試提出完善進路，希望能為相關(guān)問題的改進帶來一些有益的啟示。

此外，還需注意，核能在民用領域中有多種用途，如核裂變產(chǎn)生的熱量可用于發(fā)電、供熱，產(chǎn)生的核輻射可用于醫(yī)學化療、食品殺菌等，而核電是其中首要的利用形式，因為無論是廉價的電力，抑或是潛在的風險，都攸關(guān)廣大公眾利益。所以，核電站建設決策、安全監(jiān)管、危機應對等環(huán)節(jié)，須納入更多的公眾參與，并予以制度保障，本文的主要著眼點，即在于此，同時，以核電利用為例提出的公眾參與改善建議，亦可運用于其他類型的民用核能之中，提高相關(guān)決策和管理的科學性。

一、彭澤事件中體現(xiàn)的我國民用核能公眾參與現(xiàn)狀

上文已談到，彭澤核電站由于在敏感時期遭到鄰縣民眾的強烈反對，至今未正式動工，回顧彭澤核電爭議的發(fā)展脈絡，不難發(fā)現(xiàn)民眾的質(zhì)疑很大程度上緣于失范的公眾參與，如信息公開不充分，民意征求不嚴謹?shù)?。彭澤核電項目早?996年就率先通過國家“初步可行性研究”審查，目前一期工程核準所需的34個批復文件已取得29個，〔8〕參見光明網(wǎng):“中國內(nèi)陸核電站期待盡快重啟”，載 http://news．xinhuanet．com/yzyd/energy/20131230/c_118762704．htm，最后訪問時間:2014年1月2日。行政審批一直進展順利，卻因過不了“民意”一關(guān)而緩建，充分體現(xiàn)了政府考量與公眾接受的抵牾，具有較強的代表性。所以，本文將以此為切入點管窺當前我國民用核能的公眾參與。

(一)回顧事件

2009年4月24日，中國電力投資集團彭澤核電項目一期工程選址階段的廠址安全分析報告書和環(huán)境影響報告書正式獲得環(huán)保部(國家核安全局)批復，但隨后就遭到了與核電站隔江相望的安徽省望江縣的強烈反對。原望江政協(xié)主席等四名退休干部(被當?shù)厝撕兔襟w稱為“反核四老”)公開發(fā)布《吁請停建江西彭澤核電廠的陳情書》，其中指出核電廠人口數(shù)據(jù)失真、地震標準不符、鄰近工業(yè)集中區(qū)、民意調(diào)查走樣等問題。在該陳情書基礎上，望江政府起草了一份《關(guān)于請求停止江西彭澤核電廠項目建設的報告》(下稱《報告》)，于2011年11月15日發(fā)往國家能源局，將爭議引向高潮。

據(jù)了解，彭澤核電站提交的民眾調(diào)查支持率達96．99%，但調(diào)查形式值得商榷:為了做民調(diào)，核電站管理方先后前往望江縣磨盤村，因為僅一江之隔，彼此很熟悉，他們通過關(guān)系找到當時的村干部，以“填表有獎”的形式搜集民意。有的居民為了得到禮品，一人帶全家四五個身份證來填調(diào)查表;在第一次調(diào)查中，某村民提出反對意見，調(diào)查組的人不但當場撕掉調(diào)查表，還對他怒吼“你一個農(nóng)民知道什么?”

民意調(diào)查的比例也存在問題?！胺春怂睦稀敝环焦馕耐嘎叮虾：斯ぴ鹤隽藘纱蚊褚庹{(diào)查，總計1000份的問卷中，望江縣只占了10%，而其人口至少占50%;此外，聽證會同樣備受質(zhì)疑。核工院先后組織了兩次聽證會，在參與的52人中，只有1人來自望江，還是被彭澤的表兄拉去的。設計階段的環(huán)評報告則公示于《九江日報》和九江市政府網(wǎng)站。

實際上，上海核工院與中電投江西核電有限公司是捆綁在一起的，其承擔了中電投集團在彭澤核電上的項目設計總包和核島設計任務。方光文透露，上海核工院一直在指導彭澤核電項目做環(huán)評、安評工作。〔9〕參見《中國經(jīng)濟和信息化》雜志:“江西彭澤核電疑云:前期投入30多億或打水漂”，載http://finance．sina．com．cn/chanjing/sdbd/20120525/053112143870．shtml，最后訪問時間:2013年12月25日。

然而，另一方面，彭澤核電站選址地被專家譽為“不可多得的內(nèi)陸核電理想廠址之一”。據(jù)官方介紹，2008年1月，位于彭澤縣馬當鎮(zhèn)的彭澤核電項目被納入國家核電中長期發(fā)展規(guī)劃，成為首批內(nèi)陸核電項目之一，總投資約1050億元。彭澤核電廠是江西省有史以來帶動地方發(fā)展性最強、科技含量最高、社會經(jīng)濟效益較好的項目。〔10〕參見第一財經(jīng)日報:“江西彭澤退休干部上書多名高官質(zhì)疑核電廠項目”，載http://news．10jqka．com．cn/20120209/c525831628．shtml，最后訪問時間:2013年12月25日。

2012年，中國核能行業(yè)協(xié)會更是組織50余位專家，歷時一年開展內(nèi)陸核電廠環(huán)境影響評估，涉及內(nèi)陸核電廠選址、輻射影響、嚴重事故后的環(huán)境風險和緩解措施等。研究表明，我國擬建的內(nèi)陸核電項目安全標準高，不會影響環(huán)境與公眾健康，更不可能發(fā)生類似日本福島的嚴重事故?！?1〕參見光明網(wǎng):“中國內(nèi)陸核電站期待盡快重啟”，載 http://news．xinhuanet．com/yzyd/energy/20131230/c_118762704．htm，最后訪問時間:2014年1月2日。同一個核電站，卻得到了截然相反的兩種評價，公眾成見已深，政企溝通不力，最終致項目擱置，鑄成遺憾。

(二)管窺現(xiàn)狀

良好的公眾參與是公眾接受的前提，彭澤事件中，失范的公眾參與忽視了望江民眾的利益訴求，成為抵制情緒滋生的溫床，從一個側(cè)面體現(xiàn)出我國民用核能公眾參與的現(xiàn)狀:

1．缺乏專門立法規(guī)制

截止至2012年8月，我國共頒行核能領域?qū)ｉT法律1部，涉核行政法規(guī)10個，部門規(guī)章21個，“核安全導則”約70個，“技術(shù)文件”近百個，并加入7項相關(guān)的國際公約和條約，〔12〕參見彭峰:“中國核能政策與立法若干問題思考”，載《中國環(huán)境法治》(2012年卷上)，法律出版社2012年版，第59～60頁?；緲?gòu)建了以《放射性污染防治法》為核心的核安全規(guī)范體系。然而，根據(jù)筆者2014年1月3日的“北大法寶”數(shù)據(jù)庫檢索，目前仍然沒有中央層面的專門法律法規(guī)對民用核能公眾參與進行指導和規(guī)制。雖然數(shù)十篇行政法規(guī)和部門規(guī)章看似面面俱到，條文專業(yè)，但絕大多數(shù)集中于核原料、核材料、核設施管制，防治核擴散，核電安全利用，放射性物質(zhì)管理和核事故應急五個方面，〔13〕參見黃振中等:《中國能源法學》，法律出版社2009年版，第305頁。對公眾參與著墨不多。核能政策和規(guī)劃對此也重視不足，如前所述，內(nèi)容多立足國家宏觀的能源布局，集中于推廣核電規(guī)模，《核電中長期發(fā)展規(guī)劃(2005－2020年)》甚至通篇未出現(xiàn)“公眾”、“民眾”字眼。

一些指引公眾參與的規(guī)定散見于與民用核能利用相關(guān)的法律法規(guī)之中，如《環(huán)境影響評價法》第二十一條，“……對環(huán)境可能造成重大影響、應當編制環(huán)境影響報告書的建設項目，建設單位應當在報批建設項目環(huán)境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見”;《民用核安全設備監(jiān)督管理條例》第七條，“任何單位和個人對違反本條例規(guī)定的行為，有權(quán)向國務院核安全監(jiān)管部門舉報。國務院核安全監(jiān)管部門接到舉報，應當及時調(diào)查處理，并為舉報人保密?！?核能產(chǎn)業(yè)先進地區(qū)亦進行了一定嘗試，深圳市2012年修正的《大亞灣核電廠周圍限制區(qū)安全保障與環(huán)境管理條例》第八條提出，核電廠應當在人力、物力等方面積極配合市民防委員會辦公室通過電視、廣播、報紙及培訓等形式對附近的公眾進行核安全、輻射防護和核事故應急知識的普及教育。第十一條則號召，核電廠應當積極支持和協(xié)助限制區(qū)經(jīng)濟和社會的發(fā)展，主動與限制區(qū)居民搞好關(guān)系。

雖然上述條文涵蓋核電廠環(huán)評、安全監(jiān)管、核知識宣傳教育，限制區(qū)共建等階段，但由于所屬的法律法規(guī)并非專門指導公眾參與的規(guī)則，因此多為原則性規(guī)定，內(nèi)容較為籠統(tǒng)，可操作性有限，實踐中常被忽略或淪為“走過場”:“論證會、聽證會、或者其他形式”，彭澤縣政府、彭澤核電站建設單位等核電管理方便采取了簡便的“填表有獎”，引發(fā)廣泛質(zhì)疑;“接到舉報，應當及時調(diào)查處理”，調(diào)查處理的形式、后果等都不清楚;至于深圳市的條例，第八條中，如何確保核知識普及教育的落實?“人力”、“物力”、“積極配合”的界定?這些問題都尚待研究。第十一條中，何為“積極支持發(fā)展”，“搞好關(guān)系”?難道是促進就業(yè)，回饋社區(qū)?這兩條實際上仍是倡議性規(guī)定，難以直接適用，有待進一步具體化。

其實，為了提高公眾參與，尤其是民用核能公眾參與的規(guī)范性，環(huán)保部曾于2006年發(fā)布《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》(下稱《暫行辦法》)，詳細規(guī)定了公開信息、調(diào)查意見、座談會和論證會、聽證會等公眾參與形式的操作流程，并于2008年在該辦法的基礎上編寫了《核電廠環(huán)境影響評價公眾參與實施辦法(征求意見稿)》(下稱《辦法(征求意見稿)》)，針對核電廠涉及面廣，公眾知識缺乏且普遍存在“核恐懼”的特殊性，專門對核電廠環(huán)評過程中的公眾參與環(huán)節(jié)做出了更細化、更嚴格的規(guī)定，如要求建設單位在廠址審批階段征詢意見之前，應通過“直觀有效”的方式向公眾普及核電知識，明確被征詢意見公眾的選擇原則為廠址半徑15km內(nèi)，包括但不限于直接受影響公眾、政府部門、企事業(yè)單位、專家、環(huán)保組織等。暫且不提這兩個指導文件的合理性，若彭澤核電管理方依此規(guī)則而行，綜合考慮地域，受影響程度等因素，認真選取對象，統(tǒng)計分析結(jié)果，做好歸檔工作，而非恣意行動，又怎會招致“民意調(diào)查走樣”的抨擊?

綜上可知，僅有專門規(guī)則是不夠的，現(xiàn)下尚缺乏具強制力的專門立法〔14〕包括一般意義上由立法機關(guān)制定的法律和“行政立法”，后者指享有制定行政法規(guī)或規(guī)章權(quán)力的行政主體依法定職權(quán)和法定程序制定的行政法規(guī)和規(guī)章。來保障公眾參與，《暫行辦法》“暫行”了7年，一直未“轉(zhuǎn)正”;《辦法(征求意見稿)》于2008年開始征求意見，當時據(jù)環(huán)保部有關(guān)人士透露，在征求意見并接受專家論證后，《實施辦法》最早有望于2009年上半年正式出臺，〔15〕參見財經(jīng)網(wǎng):“中國擬加強核電項目的公眾參與”，載http://www．caijing．com．cn/2008－12－29/110043435．html，最后訪問時間:2014年1月3日。但至今未形成正式規(guī)范，背后核能信息保密與民用核能透明化運作的政治博弈不得而知。專門立法缺位，一方面導致公眾參與核設施決策管理無規(guī)可依，運作隨意性強，結(jié)論難獲接受;另一方面難以適用法的約束機制追究，違規(guī)成本低，立法的難產(chǎn)易對相關(guān)主體產(chǎn)生“國家不重視公眾意見，只要核能項目決定上馬，就一定能成行”的錯覺，助長“有規(guī)不依”的亂象，為矛盾激化后的群體性事件埋下隱患，實乃當前民用核能公眾參與的最大問題。

2．涉核信息不對稱

首先，從公眾接受的角度看，核電管理方通常擁有更多涉核信息，如果對公眾有意隱瞞一些信息，會造成公眾與核電廠、政府部門之間存在信息的不對稱性，公眾就會不愿意接受自己不能掌控的風險?！?6〕參見李小燕、濮繼龍:“試論核能發(fā)展的公眾介入和公共宣傳”，載《中國核能行業(yè)協(xié)會2008年中國核能可持續(xù)發(fā)展論壇論文集》(北京，2008年5月)，第147頁。因為根據(jù)信息不對稱原理，此時地位不利，加上核知識宣傳教育的缺乏，戰(zhàn)爭歷史固化的“核恐怖”陰影，公眾將遵循理性人的考量而采拒絕姿態(tài)。

再者，信息公開是有效公眾參與的基礎，保障公眾知情權(quán)是公眾行使參與決策管理權(quán)的前提。核電利用包括核電站的選址，建設，運營，放射性廢物及乏燃料處理，核危機應急等環(huán)節(jié)，應在各階段向利益相關(guān)群體通報信息，如選址建設階段的環(huán)評報告，專家意見，運營階段的監(jiān)測數(shù)據(jù)等，否則，公眾參與就成了無源之水，無本之木，易在信息不對稱導致的“核恐懼”作用下，走向失序的極端，產(chǎn)生“陳情書”等非常規(guī)行動，徒增社會成本。

具體在彭澤事件中，從望江縣的強烈反應，便可推知信息溝通的匱乏。如前述，設計階段的環(huán)評報告只公示于《九江日報》和九江政府網(wǎng)站，對安徽望江人了解信息造成了障礙;安徽省發(fā)改委副主任、能源局局長朱也牧說:“彭澤核電項目沒有跟安徽打過任何招呼，我們是后來才知道他們選擇離望江幾公里的地方”〔17〕《中國經(jīng)濟和信息化》雜志:“江西彭澤核電疑云:前期投入30多億或打水漂”，載http://finance．sina．com．cn/chanjing/sdbd/20120525/053112143870．shtml，最后訪問時間:2013年12月25日。。當前核信息公開的不充分和不易獲取，于此可見一斑。

對此，政府部門乃至核電廠層面都作出了努力，環(huán)保部(含原國家環(huán)?？偩?制定了《環(huán)境信息公開辦法(試行)》，《關(guān)于加強核電廠核與輻射安全信息公開的通知》和《核與輻射安全監(jiān)管信息公開方案(試行)》，〔18〕參見陳潤羊:“公眾參與機制推動核安全文化走向成熟”，載《環(huán)境保護》2013年第5期，第50頁?！掇k法(征求意見稿)》也在第四章單獨規(guī)定了信息公開的方式、主要內(nèi)容和時間要求;大亞灣核電廠則將“核與輻射安全信息”放上網(wǎng)絡平臺，包括工業(yè)安全、運行事件、三廢管控、環(huán)境監(jiān)測等七大類別，并附有圖文并茂的數(shù)據(jù)和說明，兼顧信息公開和核能知識教育，清晰、易懂?！?9〕詳見大亞灣核電運營管理有限責任公司網(wǎng)站:“核與輻射安全信息”，載http://www．dnmc．com．cn/n332/n338/n339/index．html，最后訪問時間:2014年1月4日。然而，相關(guān)規(guī)則位階較低，知會范圍小，影響力依舊成疑，核電廠的嘗試具有局部性，輻射力有限，難消公眾的普遍質(zhì)疑，與前述專門立法的缺失，亦不無關(guān)系。

3．民意征求淺嘗輒止

我國的核電廠建設分為廠址普選、初步可行性研究、可行性研究、初步設計、施工設計、調(diào)試等多個階段。在國家發(fā)改委核準核電項目之前，主要有兩份環(huán)境影響評價報告，分別在選址階段和設計階段時作出?！?0〕參見彭峰:“中國核能政策與立法若干問題思考”，載《中國環(huán)境法治》(2012年卷上)，法律出版社2012年版，第62頁。根據(jù)前引《環(huán)境影響評價法》第二十一條、《暫行辦法》第六條“．．．．．．按照國家規(guī)定應當征求公眾意見的建設項目，其環(huán)境影響報告書中沒有公眾參與篇章的，環(huán)境保護行政主管部門不得受理”等規(guī)定，公眾參與是這兩份環(huán)評報告中不可缺少的組成部分之一。此外，正如前述，為了打破信息不對稱的格局，提高公眾接受度，其他階段在實踐中也應開展信息公開、民意調(diào)查、聽證會等多種形式的公眾參與，參與時間越早，開展得越實質(zhì)，效果越突出。

信息公開是民用核能管理方朝向民眾的信息流動，目的在于履行告知義務，保障公眾，尤其是利益受影響群眾的知情權(quán)和參與權(quán);反過來，民眾意見反映則是人們擁有的信息流向民用核能管理方，旨在維護自身合法權(quán)益，如面臨核風險的健康權(quán)，移民安置中的不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)等，同時提高決策的科學性。由于公眾具有多種背景和訴求，不同于組織嚴密，目標趨同的政府核能監(jiān)管機構(gòu)或核電營運企業(yè)，所以需要民用核能管理方主動采取調(diào)查表、座談會、聽證會等形式征求民意。

彭澤事件顯示，為了保障項目的順利實施，目前核電管理方傾向于用調(diào)查表的形式征求民意，因其簡單，便捷，變數(shù)小，配合“有獎填表”等手段，同意率更是可觀，但此舉缺乏面對面交流，容易使公眾參與流于形式，只能作為輔助手段，且須科學設計。彭澤核電相關(guān)方事前未通知安徽省，準備了1000份問卷，只在一衣帶水的望江縣中發(fā)放10%，事中未審查填表村民的資格，任由一人代填數(shù)表的情況發(fā)生，且對民眾的疑問不予回應，甚至粗暴斥罵，事后也未將詳細分析結(jié)果公示或作為進一步征求民意的依據(jù)，明顯有悖于民意調(diào)查的科學設計和公開透明原則，結(jié)果不能全面反映民意。即使是最直觀表達民意的聽證會，彭澤核電管理方也敷衍以對，首先，聽證會的唯一組織者上海核工院作為建設參與方，與項目審批結(jié)果具有直接利害關(guān)系，公正性成疑;其次，在參與的52人中，只有1人來自望江，還是“關(guān)系戶”，并非通過正常申請程序參加，代表組成欠妥，沒有形成政府、核電廠、專家和相關(guān)公眾的真正對話和討論，信息交流受阻，導致最終對核電站的兩極評價。

淺嘗輒止的民意征求，不但無助于民用核能管理方和公眾爭議的解決，反而加深了彼此之間的鴻溝，因為絕大多數(shù)事后知情的公眾會認為自己被信息優(yōu)勢的決策者所應付，意見和權(quán)益都得不到尊重。雖然目前相關(guān)法規(guī)還比較籠統(tǒng)，但政府、企業(yè)其實可以做得更多，隨意組織公眾參與，看似節(jié)省了決策成本，卻不知日后沸騰的“民意”很可能會腰斬建設進程，造成更大的浪費。這些問題，都值得我們認真反思。

二、對現(xiàn)狀的反思:強調(diào)行政控制，應付公眾參與

隨著一國經(jīng)濟活動對環(huán)境影響的加劇，會對民主主義產(chǎn)生更進一步的要求，提升民主主義，重要進路之一便是推進公眾參與，日本學者山村恒年舉例說，在美國，為了恢復形骸化的民主主義，措施之一便是依《行政程序法》在有關(guān)規(guī)則制定程序方面實行了公開草案與公民參與。〔21〕參見［日］山村恒年:“環(huán)境行政法的理論與現(xiàn)代的課題”，載《法律時報》1993年第5期，第14頁。轉(zhuǎn)引自汪勁:《環(huán)境法律的理念與價值追求:環(huán)境立法目的論》，法律出版社2000年版，第267頁。在瑞典、瑞士、奧地利、意大利等國家，甚至能通過公眾投票直接將核能淘汰?！?2〕參見曾志偉等:“試析我國核電發(fā)展中的公眾參與現(xiàn)狀及其提升對策”，載《南華大學學報(社會科學版)》2013年第2期，第1頁。俄羅斯同中國一樣，在核電站建造許可方面，由政府作出最終決定，但根據(jù)其《原子能利用法》第28條的規(guī)定，決定除符合有關(guān)法律規(guī)定，還應考慮征詢公眾意見或建議后的結(jié)論性觀點?！?3〕參見胡德勝:“俄羅斯核能產(chǎn)業(yè)法律與政策研究”，載中國法學會能源法研究會編:《中國能源法研究報告2011》，立信會計出版社2012年版，第257頁。

然而，在我國，如前述，一方面政府強力推進核電上馬，未在核能規(guī)劃和決策中充分考慮民眾意見，也不重視通過立法、政策等方式疏通公眾參與渠道;另一方面，往往出現(xiàn)一個大型事件，例如核事故、公民抗議等，便迅速叫停相關(guān)地區(qū)，甚至全國的核電建設，“運動式”色彩濃厚，缺乏“核電的科學決策程序”〔24〕第一財經(jīng)日報:“彭澤核電停建逾兩年，千億投資夢中斷”，載http://stock．sohu．com/20131225/n392344202．shtml，最后訪問時間:2013年12月25日。，民用核能公眾參與機制遲遲難以成形，公民知情權(quán)和參與權(quán)得不到有效維護，實踐中任意性強，民主性不足，降低了決策的科學性。究其癥結(jié)，在于當下核能發(fā)展中過分強調(diào)行政控制，注重“大局利益”，卻忽略了個體權(quán)益，從而消極應付公眾參與。

(一)強調(diào)行政控制的動機——“大局利益”

申言之，民用核能背后，蘊藏著巨大的利益，核電富集高效，回報十分驚人，毛利率一般在30%以上，遠高于整個電力行業(yè)的盈利水平，近年來電煤價格上漲，使核電的經(jīng)濟優(yōu)勢更加凸顯，成為各地爭相搶占的戰(zhàn)略“制高點”。彭澤事件中，據(jù)方光文介紹，《報告》報安徽省發(fā)改委、能源局后，一直被壓著，后來迫于輿論壓力，才報予國家能源局。畢竟，安徽省樅陽縣也有建核電站的計劃，省里只希望望江縣反對彭澤建核電站，而非反對所有內(nèi)陸核電站。〔25〕參見《中國經(jīng)濟和信息化》雜志:“江西彭澤核電疑云:前期投入30多億或打水漂”，載http://finance．sina．com．cn/chanjing/sdbd/20120525/053112143870．shtml，最后訪問時間:2013年12月25日。由此顯見，望江縣高調(diào)“反核”，表面上是順應公眾呼聲，其實亦是地區(qū)利益博弈后的結(jié)果，決定望江縣代言“民意”的不是對公眾權(quán)利的關(guān)切，而是對發(fā)展“大局”的考慮。

在“大局形勢”的驅(qū)使下，旨在提高決策和執(zhí)行效率的行政控制手段成為首選，任何細致的民意征求都因增加了運行成本而遭到摒棄，只余“走過場”的消極應付，參與的民眾因參與體驗差，逐漸失去參與意愿，未參與的民眾又大多置身事外，相關(guān)方嘗到應付公眾帶來的高效“甜頭”，更不思改進，若非出現(xiàn)大規(guī)模的激進請愿，此種惡性循環(huán)只怕會一直繼續(xù)，但誰又能斷言彭澤事件不是一個偶然發(fā)生的孤例?消極應付公眾在全球民用核能發(fā)展史上長期存在，原世界核協(xié)會戰(zhàn)略和研究理事Steve Kidd指出，“核工業(yè)在輿論上遇到的許多問題可以歸咎于過去的過失。發(fā)言人盛氣凌人、高人一等地對公眾講話和不公開重要信息，是核工業(yè)費了好長時間才擺脫的遺留問題?！薄?6〕Steve Kidd，“Nuclear Acceptance，”IAEA Bulletin 50(2008):32．我國目前處于核電發(fā)展初期，急于改善核能占比過小的局面，過于重視用行政指揮棒推進建設，仍未擺脫這個“遺留問題”，容易給地方釋放錯誤訊息，“因為核電項目具有投資規(guī)模大、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性強等特點，巨大的利益驅(qū)動必然會吸引著地方政府、相關(guān)企業(yè)為了爭奪核電項目建設資質(zhì)，不惜犧牲區(qū)域安全和生態(tài)環(huán)境，甚至可能會采取非道德手段來提升項目申請資格”，〔27〕曾志偉等:“試析我國核電發(fā)展中的公眾參與現(xiàn)狀及其提升對策”，載《南華大學學報(社會科學版)》2013年第2期，第3頁。然而，僅以“大局利益”為指針，忽視公眾權(quán)益，罔顧環(huán)境和生產(chǎn)安全，最終犧牲的仍是核能的可持續(xù)發(fā)展，必須予以正視。

(二)行政控制松綁的趨勢——以不同時期相關(guān)指導文件的強調(diào)重點為例

不過，近十年來，隨著公眾意識的覺醒和“以人為本”執(zhí)政觀的深化，國家開始考慮在核設施選址、建造、運行、退役、危機應急等階段中納入更多的公眾參與，相關(guān)指導文件因此在不同時期強調(diào)了不同的重點，體現(xiàn)了民用核能領域行政控制的逐漸“松綁”，下面將以四個現(xiàn)行規(guī)范為例進行淺析:

在2003年施行的《放射性污染防治法》中，共出現(xiàn)10個“審批”，16個“批準”，如第十八條規(guī)定核設施選址應編制環(huán)境影響報告書，報國務院環(huán)保部門審查批準，第十九條規(guī)定營運單位在進行核設施建造等活動前，必須依規(guī)進行相關(guān)審批手續(xù)。而同法只有3則條文涉及公眾參與:第五條要求地方政府組織面向公眾的放射性污染防治宣傳教育;第六條規(guī)定個人有權(quán)對造成放射性污染的行為提出檢舉和控告;第三十三條規(guī)定，發(fā)生放射性污染事故時，地方政府應及時將有關(guān)情況告知公眾。雖然根據(jù)《環(huán)境影響評價法》等法律法規(guī)，環(huán)境影響報告書中應含有公眾參與部分，但該法并未細化涉核環(huán)評的公眾參與方式，其他指導公眾參與的條文也流于簡略的原則性規(guī)定，遠不及對“審批”、“批準”的反復強調(diào)，作為當前民用核能領域的唯一一部法律，《放射性污染防治法》流露出濃厚的行政控制氣息。

2013年修訂的《國家核應急預案》，對核危機應急時的公眾參與作出了更具體的規(guī)定:在各級響應的“應急處置”中，強調(diào)相關(guān)核應急組織應“做好公眾溝通工作”;在Ⅰ級響應中，核設施營運單位除了與公眾溝通，還應“及時提出公眾防護行動建議”，做好“信息發(fā)布”;此外，在核事故事后恢復行動中，預案也提出要“開展科普宣傳，提供咨詢和心理援助等”。為配合公眾參與的進行，國家核事故應急指揮部也將根據(jù)需要設立信息發(fā)布和宣傳報道工作組，體現(xiàn)了行政調(diào)配服務于公眾知情權(quán)的良好取向。

但是，在預案“3．1．8信息報告和發(fā)布”中，雖然規(guī)定了事故的逐級報告流程，“要及時、持續(xù)向國務院報告有關(guān)情況”，但卻未明確“第一時間發(fā)布準確、權(quán)威信息”的時限、形式和途徑，提到的“核事故信息發(fā)布辦法”也至今未制訂，信息公開效果存疑。實踐中，易偏重報告上級而忽視信息交流。

有學者認為，由于人們對核和放射性物質(zhì)在心理上極為敏感，當核危機出現(xiàn)后，極易造成社會的恐慌。因此，須建立健全的核危機應對機制，有效減少騷亂，保障社會安定。危機應對機制包括“三及時二確?！?，“三及時”首要便是及時通告原則，要求及時向社會大眾通告核電站危機等級、相應情況及處理的進程，然后才是及時處理和及時匯報;“二確保”則是指確保各項信息的真實可靠性和民眾的最基本利益;同時還要形成危機新聞預警機制和危機新聞應急發(fā)布制度，多部門協(xié)作，培訓媒體從業(yè)人員，確保權(quán)威信息的發(fā)布?！?8〕參見石先鈺、白森文:“核電站危機應對的制度安排——以日本福島事件為視角”。載中國法學會能源法研究會編:《中國能源法研究報告2011》，立信會計出版社2012年版，第244～245頁。預案對于信息公開的優(yōu)先和內(nèi)容強調(diào)不足，也未提出危機新聞預警機制，加上公眾溝通、科普宣傳等也多缺乏實施細則，因此，整體上仍呈現(xiàn)重行政控制而輕公眾參與的跡象，并不能完全根治核事故中的“核恐懼”。

近期出臺的部分涉核文件開始將“加大公眾參與力度”作為強調(diào)重點，2013年5月，國家核安全局發(fā)布《核與輻射安全監(jiān)管系統(tǒng)落實“環(huán)保五項改革”的意見》(下稱《意見》)，明確要“提高公眾在核設施選址、建造、運行和退役等過程中的參與程度”，并指出了改進的三個方向:一是完善相關(guān)制度，細化核設施各階段環(huán)評公眾參與辦法，并盡快出臺實施細則，確?？刹僮餍裕瑫r建立環(huán)評民意調(diào)查結(jié)果的核查辦法、公眾調(diào)查追溯機制和責任機制;二是擴大參與范圍，創(chuàng)新參與方式，在核設施重大決策過程中實行信息公開，將核安全與環(huán)境專家委員會引入核安全重大決策之中;三是積極回應公眾意見和問題，定期在網(wǎng)上進行解答，及時澄清謠言，并研究開設認證微博等事宜。

2013年9月，環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于當前環(huán)境信息公開重點工作安排的通知》，其中強調(diào)，涉及核安全與輻射環(huán)境管理信息公開的相關(guān)工作，也要按照《政府信息公開條例》和《當前政府信息公開重點工作安排》要求，繼續(xù)加大相關(guān)領域的信息公開力度。

上述兩個文件，不但重申了信息公開、民意征求等公眾參與的制度保障，還提出了追責機制、微博宣傳等創(chuàng)新手段，雖然執(zhí)行情況和可操作性還有待進一步觀察，但已在指導方針中將公眾參與置于更突出位置，不再唯一強調(diào)行政控制。伴隨著行政控制的“松綁”，繼專家之外，應讓公眾等社會力量逐步參與到核設施決策管理之中，形成對行政權(quán)力的制衡，扭轉(zhuǎn)“大局利益”忽視環(huán)境成本的弊端，促進現(xiàn)狀的完善。

三、對我國民用核能公眾參與的完善建議

針對上述現(xiàn)狀中存在的問題，立足當前行政控制“松綁”的趨勢，為了促進核能的健康發(fā)展，使其真正造福于國計民生，建議我國應逐步建立系統(tǒng)科學的民用核能公眾參與機制，具體可嘗試從以下三個方面入手:

(一)指導層面

“在環(huán)境問題領域，法通過真摯的對話過程促進社會意識的形成，保障分析問題的社會機會和場所，因此法可能從體制上提供解決方向”，〔29〕汪勁:《環(huán)境法律的理念與價值追求:環(huán)境立法目的論》，法律出版社2000年版，第251頁。立法有助于在全社會樹立公眾參與的重要性，從宏觀上構(gòu)建溝通交流平臺，同時可以運用細則指導實際操作，并通過強制力切實保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。縱然，完善法制需要大量社會成本，但其仍是固定核公眾參與機制的最終進路。

長遠來看，應在醞釀已久的核能基本法《原子能法》中明確公眾參與的地位，鞏固信息公開、民意征求、宣傳教育、核查追責等制度。當下，可先制定靈活性和規(guī)范性兼具的通行文件指導民用核能的公眾參與，如政策、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)范性文件等，就參與的方式、內(nèi)容、公眾意見采納的原則、法律責任等問題作出明確規(guī)定，妥善處理好民用核能公眾參與，信息保密與國家核能發(fā)展之間的關(guān)系。〔30〕參見陳潤羊:“公眾參與機制推動核安全文化走向成熟”，載《環(huán)境保護》2013年第5期，第51頁?！掇k法(征求意見稿)》便是個很好的嘗試，遺憾的是該意見稿未涉及“法律責任”條款，先進的制度設計缺乏“牙齒”，且在行政控制占主流的情勢下，久未通過，得不到應有的重視。低位階規(guī)范文件的先行先試，關(guān)鍵在于喚起民用核能管理方對公眾參與的重視，鼓勵用局部試驗帶動整體立法，改進規(guī)則虛置、隨意實踐的現(xiàn)狀，提高決策管理的科學性，扭轉(zhuǎn)因眼前“高效”而犧牲長遠發(fā)展的誤區(qū)，最終形成“機制—法制”的良性互動。

2012年，環(huán)保部(國家核安全局)、國家發(fā)改委、財政部、國家能源局和國防科技工業(yè)局聯(lián)合發(fā)布《核安全“十二五”規(guī)劃》，作為具有一定強制性的部門規(guī)范性文件，規(guī)劃在核安全與放射性污染防治“保障措施”中特別強調(diào)“深化公眾參與，增強社會信心”，提出構(gòu)建信息交流平臺，制定核設施信息公開制度，在基礎教育中增加相關(guān)科普知識，建立長效宣傳教育機制，完善突發(fā)事件應對體系等，一一回應當前核公眾參與的改善重點，打開了新局面。優(yōu)先制定指導文件的重要性，由此可見一斑。

(二)運行層面

如前所述，公眾參與實質(zhì)上是管理方和受影響群體雙向的信息流動，因此民用核能公眾參與機制的運行層面包括信息公開制度和征求民意制度，為保障公眾參與的有效性，筆者單獨將最直觀體現(xiàn)民意的聽證會抽出，形成核能開發(fā)利用的強制聽證制度，簡述如下:

1．全過程核信息公開制度

要使公眾了解核技術(shù)并樹立信心，就需要提供各種核材料利用過程對經(jīng)濟和社會發(fā)展利和弊的信息?！?1〕參見陳剛:“論核電法律體系”，載肖國興、葉榮泗主編:《中國能源法研究報告2009》，法律出版社2010年版，第136頁。2003年，國際原子能機構(gòu)《核法律手冊》的“透明度原則”要求，在民用時期，公眾對核技術(shù)的了解和信任已經(jīng)客觀上要求，必須將使用不同核技術(shù)涉及的風險和利益的所有可能信息公之于社會公眾等利益群體。并要求涉及核能開發(fā)、使用和規(guī)制的組織或機構(gòu)應使所有關(guān)于核能使用的方式、過程等信息讓公眾容易獲取?！?2〕參見馬忠法、李路根:“論我國核能利用立法的首要原則和基本框架”，載中國法學會能源法研究會編:《中國能源法研究報告2011》，立信會計出版社2012年版，第229，231頁。涉核信息公開的其他重要意義前文已有專門論及，此處不再贅述。綜上，可知民用核信息公開的要點有二，一是無論利弊，核能利用全過程信息均須及時公開;二是民用核能管理方應從內(nèi)容和方式兩個角度保障公眾獲取信息的便利性。

法國在核工業(yè)起步之初，就著手建立了一套以信息透明為基礎的管理體制和龐大的公眾宣傳、溝通體系，向公眾披露可靠而又通俗易懂的所有與核電有關(guān)的信息?！?3〕參見岳文輝:“我國核能制度現(xiàn)狀與完善建議”，載中國法學會能源法研究會編:《中國能源法研究報告2011》，立信會計出版社2012年版，第224頁。2010年11月3日，歐盟甚至專門提出一個關(guān)于在歐盟建立放射性廢物及乏燃料管理共同體框架指令的修正案，其中第十二條責成各成員國“確保為公眾提供乏燃料和放射性廢物管理的有關(guān)信息”，但未增加相應的義務及“同大眾商議”的規(guī)定，執(zhí)行力仍有有待觀察。〔34〕參見Ana Stani?:“歐盟法律就放射性廢物及乏燃料管理邁進的一步”，吳凡譯，載中國法學會能源法研究會編:《中國能源法研究報告2011》，立信會計出版社2012年版，第237，240頁。所以，全過程核信息公開的難點不在于各階段的信息透明化，而是暢通信息到達公眾的渠道。

核能大國的經(jīng)驗或許能給我們一些啟示:法國核安全局十幾年來一直對公眾出版發(fā)行《核安全監(jiān)督》月刊，在每個報刊都能輕易購得，精確記載著全國所發(fā)生的每一起核故障，哪怕是一個極其微小的失誤也會記錄在案，公眾可在相關(guān)機構(gòu)網(wǎng)站上查詢;〔35〕參見李小燕、濮繼龍:“試論核能發(fā)展的公眾介入和公共宣傳”，載《中國核能行業(yè)協(xié)會2008年中國核能可持續(xù)發(fā)展論壇論文集》(北京，2008年5月)，第147頁。美國核管理委員會則制定了核監(jiān)管公眾參與的手冊，其中詳細介紹了公眾參與核監(jiān)管過程中的各種方式，而有關(guān)信息公眾可以通過核管理委員會公共文檔室、地方圖書館、報紙、互聯(lián)網(wǎng)等渠道獲得?！?6〕參見陳潤羊:“公眾參與機制推動核安全文化走向成熟”，載《環(huán)境保護》2013年第5期，第51頁。通過人們每天接觸的大眾傳媒發(fā)布涉核信息，的確能提高傳播效率，我國已在《意見》中提出要利用網(wǎng)絡、微博等創(chuàng)新方式發(fā)布信息，應該進一步推廣此類試驗，并和專業(yè)人士(如中國核能行業(yè)協(xié)會的專家團隊)、民間團體(如以通俗科普著稱的科學松鼠會)合作，提高信息的真實性和可讀性。對關(guān)于選址、建造等重要信息的公開，建議依照《辦法(征求意見稿)》的指引，核電管理方設立公眾接待中心，前往相關(guān)居民區(qū)公告和發(fā)放材料，必要時可以主動聯(lián)系公眾代表。此外，還應補齊現(xiàn)有規(guī)則的空白，例如，建立核危機應急新聞預警發(fā)布制度，加強信息公開，媒體播報的專業(yè)培訓等。

2．征求意見制度

征求意見的對象包括公眾和專家，方式包括調(diào)查表、咨詢會、座談會和論證會，《暫行辦法》、《辦法(征求意見稿)》等規(guī)則已對核電廠環(huán)評中的征求意見進行了詳細規(guī)定，關(guān)鍵在于規(guī)則的遵守，如在民調(diào)比例原則指導下科學選擇被征詢意見公眾，確保代表性;尊重公眾代表的不同意見，認真記錄;事后做好分析、歸檔工作;綜合運用多種形式，在調(diào)查表統(tǒng)計結(jié)果基礎上，還應進一步通過座談會等形式征求意見，提煉出公眾真正關(guān)注的要點。

針對核能開發(fā)的特殊性，筆者認為，應以聽證會作為征求民意的強制手段，相較問卷統(tǒng)計，專家意見、座談紀要等民調(diào)成果，公開嚴謹?shù)穆犠C會的筆錄無疑具有最強的民意代表性。尤其在核設施選址、建造等重要環(huán)節(jié)，其他征求方式只能作為聽證會的輔助，以免重演失范的公眾參與。不過，由于調(diào)查表、座談會等手段輕松、靈活，可運用于其他核設施營運階段而不僅僅限于環(huán)評，如社區(qū)科普的開展，信息公開的優(yōu)化，回饋社區(qū)的行動等，甚至可以設計茶話會、聯(lián)歡會等新形式，拉近民用核能管理方和公眾的距離。

3．強制聽證制度

民用核設施涉及面廣，管理方與公眾之間存在信息不對稱，“核恐懼”明顯。對此，應在核電站選址設計、申請建造和運行許可證、利用過程安全審查、辦理退役審批等關(guān)鍵環(huán)節(jié)強制召開聽證會，因為實質(zhì)化的聽證會代表組成合理，程序公開嚴謹，能形成政府核能管理機構(gòu)、核設施運營單位、地方住民、其他公眾、專家和民間組織的對話平臺，通過項目介紹、數(shù)據(jù)說明、提出疑惑，咨詢解答，自由辯論等環(huán)節(jié)，有利于充分收集民意，溝通信息，消弭非理性情緒。

當前聽證會與調(diào)查表、座談會并列，僅為民用核能公眾參與的可選形式，由于其組織耗時耗力，常被棄用或遭敷衍，導致“民意”失真，埋下矛盾導火索，彭澤事件中的聽證會即是一例，除了在民用核能領域?qū)嵭袕娭坡犠C制度，還須注意以下三個問題:

一是聽證會應由第三方機構(gòu)組織，畢竟在反對者眼中，各行各業(yè)都是利己主義的，若依現(xiàn)有規(guī)則由建設單位或其委托的環(huán)評機構(gòu)組織聽證，因為項目批準后，此二者方能得利，所以難形成真正充分的討論。建議目前由政府組織，為防地方保護主義干擾，可由涉事地方核監(jiān)管機構(gòu)共同組織或交由共同上級部門組織。

二是促成民用核能管理方與地方住民在聽證中的對等，雖然存在信息不對稱，但核設施管理方與公眾并不存在智識高下之分，前者固然擁有高度專業(yè)的知識與豐富資料，但若后者充分收集，仍可能獲得前者忽略掉之新證據(jù)與資料，如該地區(qū)之特殊性及固有性，正可通過聽證而傳達給前者?！?7〕陳春生:《核能利用與法之規(guī)制》，元照出版公司1995年版，第89頁。所以，一方面要切實保障公眾代表事先閱覽資料的權(quán)利，并輔以講解;另一方面，聽證會組織者亦應尊重公眾代表的合理意見，“謹慎地與當?shù)厝嗣窈献髂軒砉糙A的局面。在地區(qū)問題上，要把住民當作專家來對待，立足當?shù)貙嶋H做好溝通交流，”〔38〕See Steve Kidd，“Nuclear Acceptance，”IAEA Bulletin 50(2008):33．確保雙向磋商的平等和充分。

三是在必要時候強制引入聽證，不僅僅在核設施重大階段實行強制聽證，在政府決策與公眾接受存在抵牾時，更有必要引入正式的聽證程序。例如，在彭澤事件時，針對望江縣對核電站選址評估、環(huán)境影響和安全分析三方面提出的質(zhì)疑，強制召開相關(guān)方參與的聽證，有助于更好地剖析爭議，尋求完善，避免矛盾激化。

(三)保障層面

民用核能公眾參與的保障主要包括核知識宣傳教育制度和追責救濟制度，前者為形式保障，通過糾正違規(guī)，救濟權(quán)利，保證公眾參與機制的運行正常;后者則為實質(zhì)保障，通過教授知識，解答疑惑，讓人們了解核能，熟悉反映意見的渠道，提高參與決策管理的積極性和有效性，確保公眾參與機制的運行質(zhì)量。

1．核知識宣傳教育制度

目前，核知識宣傳教育的改善要點在于三個方面:內(nèi)容、途徑和方式。內(nèi)容上，需避免單純灌輸枯燥的核能原理和數(shù)據(jù)，而應注重采取生動的形式傳播核能利用的理念，讓公眾擺脫“核”與“危險”的傳統(tǒng)聯(lián)想，建立“核”與“能源”的新式思維，這些看似非一夕之功，其實只要從細節(jié)做起，就能收獲可觀的成效，如將新聞中的“核廢料”換成“乏燃料”。對此，政府、企業(yè)可以與專家、民間團體等一起制定宣教大綱，集思廣益，不斷優(yōu)化;途徑上，除了社會核知識宣教，還應該在學?；A教育中引入核知識講授，并進一步通過媒體提升核知識宣傳的廣度;方式上，可采用講座、展覽、紙媒、網(wǎng)媒、基地等多種形式，現(xiàn)已有豐富實踐，例如，彭澤事件后，中電投江西核電公司今年來在當?shù)嘏e辦了一系列核電科普宣傳活動，包括知識競賽、專題講座、核電展覽、編寫《問答手冊》等，〔39〕參見中國電力網(wǎng):“中電投江西核電公司舉辦核電科普宣傳系列活動”，載http://www．chinapower．com．cn/newsarticle/1199/new1199904．a(chǎn)sp，最后訪問時間:2014年1月5日。但仍以事后補救為主。深圳市早在1995年就將大亞灣核電站確定為“愛國主義教育基地”，如今核電站周邊已被打造成濱海勝地，連同作為核電“第一課堂”的公關(guān)中心等地，成為“深圳一日游”的景點，人們在附近垂釣、觀海，〔40〕詳 見 百 度 百 科:“大 亞 灣 核 電 站 ”，載 http://baike．baidu．com/link? url= HaO9zlAh_JkDfrQyrjlUtiTlGy8jVgdUJXkQpVH7kqPY－X_gpxCso4l1TVt2MmEu，最后訪問時間:2014年1月5日。核能不再代表著風險和恐懼，而是現(xiàn)代與文明。深圳對于核知識宣傳教育的事前戰(zhàn)略規(guī)劃值得借鑒。

隨著實踐的成熟及《環(huán)境教育法》等相關(guān)法律的出臺，專業(yè)宣教人員認證，財政保障，學校教育強制課時，法律責任等問題也應逐步納入考慮。

2．追責救濟制度

《意見》已放出訊息，要建立公眾調(diào)查追溯機制和責任機制，體現(xiàn)了追責制度對于公眾參與順利運行的重要意義，該制度應分為行政和司法兩大方面，一者，核監(jiān)管部門有義務追究拖延公開信息、公開虛假信息、征求民意失范等核設施管理方違規(guī)情形，進行行政處分或行政處罰，并為公眾的訴訟行動提供支持和指引;二者，法院也應該重視涉核行政訴訟和公益訴訟，及時救濟受侵犯的知情權(quán)和參與權(quán)。民用核能公眾參與責任制度尚在論證之中，需要相關(guān)部門共同協(xié)作，先制定出指導規(guī)則，爭取早日將法條中蒼白的“舉報”、“控告”和“檢舉”具體化。

結(jié) 語

2012年12月，全國人大環(huán)資委在《關(guān)于第十一屆全國人民代表大會第五次會議主席團交付審議的代表提出的議案的審議意見》中指出，基于福島核事故帶來的公眾反應，當前國家對核能發(fā)展高度審慎，在此背景下，建議盡快啟動核安全法立法工作。2013年，《核安全法》列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃第二類“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”項目，希望即將出臺的《核安全法》能響應民眾呼聲，確立重視公眾參與的原則，鞏固相關(guān)制度，進而助力民用核能公眾參與“指導—運行—保障”機制的建立。

目前，針對現(xiàn)狀，應首先加強核設施選址，建造等重大環(huán)節(jié)中的公眾參與，運用強制聽證會等制度工具，完善信息公開和征求民意的雙向溝通，提高決策管理的科學性。日后，可逐漸在國家核能規(guī)劃，核能政策立法的制定過程中引入公眾參與。

呼喚法治總是輕易而萬能的，但高屋建瓴的法制能否改善現(xiàn)狀，仍在于主體的執(zhí)行。推進民用核能公眾參與只是手段，真正的目的是:在公眾參與的制衡下，核設施管理方得以轉(zhuǎn)變理念，認識到應付民眾并非可持續(xù)發(fā)展之道，從而在考慮環(huán)境和住民利益的前提下，主動以最佳方式安全生產(chǎn)出大量廉價的產(chǎn)品，并通過協(xié)助就業(yè)，興辦實業(yè)等方式回饋當?shù)?，提高地區(qū)生活水平，讓居民切實享受核能這一清潔能源帶來的好處，擺脫“核恐懼”，走向共贏。此等愿景，需要我們社會每一份子的共同努力。