袁明旭

（云南大學(xué)公共管理學(xué)院云南昆明650091）

政治穩(wěn)定的公共政策悖論解析*

袁明旭

（云南大學(xué)公共管理學(xué)院云南昆明650091）

公共政策事關(guān)國(guó)家興衰和政治穩(wěn)定的全局大局。由公共政策在政治系統(tǒng)中的地位和功能所決定，在一定意義上可以說(shuō)，公共政策是政治系統(tǒng)為解決社會(huì)公共問(wèn)題實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定而制定實(shí)施的對(duì)策措施。沒(méi)有良好的公共政策，政治穩(wěn)定是難以實(shí)現(xiàn)和缺乏保障的。公共政策是政治穩(wěn)定的內(nèi)生變量，是影響政治穩(wěn)定的深層次原因。本文采用規(guī)范的分析方法，對(duì)政治穩(wěn)定與公共政策的關(guān)系進(jìn)行探討，本文認(rèn)為，緣于國(guó)家悖論，公共政策對(duì)政治穩(wěn)定的作用也是一個(gè)悖論，公共政策既是實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定的手段和關(guān)鍵，也是人為的政治不穩(wěn)定的根源。好政策促進(jìn)政治穩(wěn)定，不良政策破壞政治穩(wěn)定。只有通過(guò)對(duì)公共政策的持續(xù)優(yōu)化，才能維系和促進(jìn)政治穩(wěn)定。

政治穩(wěn)定；公共政策；政策悖論；政策過(guò)程；政策優(yōu)化

政治穩(wěn)定是政治系統(tǒng)運(yùn)行的基本狀態(tài)和結(jié)果，是一個(gè)國(guó)家政治系統(tǒng)在運(yùn)行過(guò)程中所呈現(xiàn)出來(lái)的連續(xù)性、適應(yīng)性、有序性與合法性。公共政策是政治系統(tǒng)為了維護(hù)自身的存在和發(fā)展在與環(huán)境的互動(dòng)過(guò)程中解決系統(tǒng)內(nèi)部與外部問(wèn)題而制定的對(duì)策方案，在本質(zhì)上是對(duì)社會(huì)價(jià)值和成本的一種權(quán)威性分配，在國(guó)家公共管理活動(dòng)中居于中心地位，發(fā)揮著重要功能?！肮舱叩闹行墓δ軕?yīng)當(dāng)是支持和增強(qiáng)社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)秩序?！保?］（P380）公共政策作為政治系統(tǒng)的權(quán)威性輸出，是由人類社會(huì)對(duì)公共秩序的需要而產(chǎn)生的，是政治系統(tǒng)建構(gòu)社會(huì)秩序和實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定的有效工具?！皬膬r(jià)值的角度來(lái)看，公共政策的首要價(jià)值目標(biāo)就是在人類的社會(huì)公共生活中建立有效的公共秩序?！保?］（P81）公共政策與政治穩(wěn)定具有內(nèi)在的一致性，政策在形式上是政治系統(tǒng)解決各種社會(huì)問(wèn)題的對(duì)策措施，在本質(zhì)上是政治系統(tǒng)維護(hù)自身生存、穩(wěn)定、發(fā)展的工具手段。在現(xiàn)代國(guó)家和社會(huì)，政治穩(wěn)定在很大程度上是政治系統(tǒng)及其統(tǒng)治者利用公共政策自覺(jué)地對(duì)社會(huì)矛盾進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)控的結(jié)果，但這種人為的強(qiáng)制性調(diào)控對(duì)政治穩(wěn)定是一柄雙刃劍，既可能促進(jìn)政治穩(wěn)定，也可能帶來(lái)無(wú)法預(yù)期的嚴(yán)重后果，導(dǎo)致政治不穩(wěn)定。在公共政策與政治穩(wěn)定的關(guān)系中，公共政策是自變量，政治穩(wěn)定是因變量?！爱?dāng)我們研究公共政策的后果時(shí)，政策是自變量，它們對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化影響則成為因變量?！保?］（P5）公共政策是政治系統(tǒng)解決社會(huì)問(wèn)題、維護(hù)政治穩(wěn)定的基本手段，但又是產(chǎn)生社會(huì)問(wèn)題的結(jié)構(gòu)性根源，是政治不穩(wěn)定的內(nèi)源性因素。當(dāng)下，人們習(xí)慣于把政治不穩(wěn)定的根源歸因于外在的社會(huì)因素，而輕忽公共政策這一深層次的內(nèi)在原因。在社會(huì)政治生活中，公共政策對(duì)政治穩(wěn)定的悖論性作用是一種客觀存在，應(yīng)引起人們的關(guān)注和思考。

一、政治穩(wěn)定進(jìn)程中政策悖論的源起

在政治穩(wěn)定進(jìn)程中，作為政治系統(tǒng)產(chǎn)品的公共政策對(duì)政治穩(wěn)定發(fā)揮著一種悖論式的影響作用，公共政策既是實(shí)現(xiàn)和維系政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)和手段，也是導(dǎo)致政治不穩(wěn)定的內(nèi)源性因素。公共政策的這種悖論源于國(guó)家悖論。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共選擇理論認(rèn)為國(guó)家是一個(gè)悖論，“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源。”［4］（P20）國(guó)家壟斷和掌控著公共權(quán)力，一方面，國(guó)家可能會(huì)擔(dān)當(dāng)起謀求公共利益、提供公共服務(wù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、維護(hù)社會(huì)公正、造福民眾的職責(zé)。另一方面，國(guó)家也會(huì)假借民意利用公共權(quán)力為個(gè)人或集團(tuán)謀取私利、暴掠人民、阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、破壞社會(huì)正義，導(dǎo)致國(guó)家衰敗、停滯甚至衰亡?！皣?guó)家是首要的分配機(jī)構(gòu)，其政策和實(shí)踐促成了社會(huì)正義和不正義?！保?］（P21）國(guó)家的這兩種作用同時(shí)并存，從而影響和決定政治穩(wěn)定和國(guó)家興衰。政府是國(guó)家的實(shí)體性機(jī)構(gòu)，政府的組織形式和管理方式是由人建構(gòu)的，政府的運(yùn)行也是由人所操縱的，受人的有限理性及組織的局限性所制約，政府行為及其政策必然具有一定的局限性。政府既可能是一只“幫助之手”，也可能是一只“掠奪之手”。美國(guó)政治家阿德萊·斯蒂文森認(rèn)為“政府的真正基礎(chǔ)是政策。壞的政府會(huì)毀掉好的政策，而好的政府永遠(yuǎn)都無(wú)法避免壞的政策。”［6］（P63）因此，侵犯公民權(quán)益和導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩的主要威脅來(lái)自政府，源自政府的錯(cuò)誤政策。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，“凡是協(xié)調(diào)好政府權(quán)力與個(gè)人權(quán)利保障之間關(guān)系的國(guó)家，便會(huì)走向繁榮，反之則衰?。环睒s與衰敗在國(guó)家林立的國(guó)際環(huán)境中方會(huì)凸顯其意義；由此，經(jīng)濟(jì)上繁榮與否的問(wèn)題便轉(zhuǎn)換成了政治權(quán)力形成與運(yùn)用是否得當(dāng)?shù)膯?wèn)題。”［7］（P2）也即社會(huì)的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的繁榮、政治的穩(wěn)定問(wèn)題就轉(zhuǎn)換成政府公共政策過(guò)程和行為是否合法、合理、科學(xué)的問(wèn)題。

國(guó)家的作用是通過(guò)公共政策的制定和實(shí)施具體表現(xiàn)出來(lái)的。公共政策作為政治系統(tǒng)的產(chǎn)品，源于國(guó)家悖論，公共政策也是一個(gè)悖論的存在物。德博拉·斯通在《政策悖論：政治決策中的藝術(shù)》中指出，政治現(xiàn)實(shí)中的政策制定不是按照理性客觀主義的政策分析找到唯一真理的過(guò)程，政策本身就是一種自相矛盾的反論，無(wú)論是政策目標(biāo)的選擇，還是政策工具的運(yùn)用，都同時(shí)存在著幾種不同的甚至是相互對(duì)立的真理，公共政策的價(jià)值取向之間存在著內(nèi)在的沖突［8］（P375-376），公共政策在公共管理活動(dòng)中所發(fā)揮的作用具有雙重性。從公共政策對(duì)政治穩(wěn)定的影響來(lái)看，也存在著政策悖論，即公共政策既是促進(jìn)政治穩(wěn)定的主要手段，又是導(dǎo)致政治不穩(wěn)定的重要誘因。好政策促進(jìn)政治穩(wěn)定，不良政策破壞政治穩(wěn)定。

二、好政策是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)政治穩(wěn)定的基本手段和重要基礎(chǔ)

公共政策有好壞之分，“所謂好政策，就是指這樣一種立法或政府行為，一方面，它帶給社會(huì)中一部分人的額外滿足，大于那些為了支持這種立法或行為而作出犧牲的人所付出的代價(jià)；另一方面，由于一項(xiàng)政策的實(shí)施，是以放棄若干其它同類政策作為代價(jià)的。因此，與其它具有同類特點(diǎn)的政策相比，這種政策所帶來(lái)的凈收益最大?！保?］（P70）從政治穩(wěn)定的視角來(lái)看，具有公正性、合法性、穩(wěn)定性等特性，決策具有較高的科學(xué)化、民主化水平，能夠帶來(lái)政治的長(zhǎng)治久安的政策就是好政策。好政策在公共管理活動(dòng)中能夠有效發(fā)揮導(dǎo)向、控制、協(xié)調(diào)、分配、管理、規(guī)范、監(jiān)督等正功能，促進(jìn)政治穩(wěn)定。

具有公正性的政策是實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)。具有公正性的政策就是在政策活動(dòng)中堅(jiān)持以社會(huì)公正為價(jià)值取向，在對(duì)社會(huì)價(jià)值和成本的分配上實(shí)現(xiàn)相對(duì)公平的政策。“公共政策即為‘公共’而制定的‘政策’。”［10］（P2）即公共政策是公共部門進(jìn)行社會(huì)公共管理，維護(hù)社會(huì)公正，實(shí)現(xiàn)公共利益，保障政治穩(wěn)定的工具和手段?！肮菫檎臏?zhǔn)繩，因?yàn)閷?shí)施公正可以確定是非曲直，而這就是一個(gè)政治共同體秩序的基礎(chǔ)?！保?1］（P7）公正是產(chǎn)生和維系社會(huì)群體團(tuán)結(jié)的粘合劑，公正是公共政策的首要價(jià)值和原則，正如“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正象真理是思想體系的首要價(jià)值一樣?！保?2］（P1）公共政策通過(guò)實(shí)現(xiàn)和體現(xiàn)社會(huì)利益的公正分配來(lái)達(dá)到社會(huì)和諧與政治穩(wěn)定。首先，政策制定中利益表達(dá)的公正性有利于促進(jìn)政治穩(wěn)定。利益表達(dá)的公正性主要表現(xiàn)在公民在政治生活中擁有平等充分的權(quán)利和利益表達(dá)渠道，能夠把利益訴求充分傳達(dá)給政治決策系統(tǒng)。充分、平等、公正的利益表達(dá)既可以增強(qiáng)公民對(duì)政治系統(tǒng)的歸屬感、認(rèn)同感、信任感，可以使公民在利益和意見(jiàn)表達(dá)過(guò)程中把平時(shí)積淀下來(lái)的對(duì)社會(huì)和政治系統(tǒng)的不滿怨恨情緒宣泄出來(lái)，稀釋和化解對(duì)抗情緒，預(yù)防和減少反社會(huì)行為，還可以使政治決策機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確、全面、正確把握民情民意，及時(shí)對(duì)來(lái)自各階層的利益訴求進(jìn)行協(xié)調(diào)整合，以形成充分體現(xiàn)最大多數(shù)公民利益和愿望的政策方案。其次，政策方案規(guī)劃的公正性有利于社會(huì)價(jià)值和成本的相對(duì)公平分配，形成良好的社會(huì)心理，從根源上預(yù)防和消除由利益矛盾引發(fā)的社會(huì)沖突。政策方案的公正性表現(xiàn)在政策議程的設(shè)置以人為本，關(guān)注社情民意，以改善民生為重點(diǎn)，在利益綜合中兼顧社會(huì)各階層，有效協(xié)調(diào)、整合、體現(xiàn)各種不同的利益訴求，使絕大多數(shù)公民的政策要求進(jìn)入到政策議程之中。這種政策規(guī)劃的公正性不僅能夠增強(qiáng)政策的代表性、綜合性，而且能夠在制度化的框架中鈍化緩和各種明顯對(duì)抗的利益沖突，增強(qiáng)政策的權(quán)威性、整合力和凝聚力，使一些容易引發(fā)社會(huì)群體性事件的矛盾沖突及時(shí)得到緩解和避免，從根源上預(yù)防和減少社會(huì)利益矛盾沖突?！皩?duì)社會(huì)公平的強(qiáng)調(diào)是一劑有效的強(qiáng)心針，它向公共政策的制定者和執(zhí)行者傳遞了這樣的信息，即成本和收益的公平分配問(wèn)題與效率和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題同等重要。”［13］（P10）最后，公共政策執(zhí)行的公正性有利于在實(shí)際上滿足絕大多數(shù)人的利益需求，得其所應(yīng)得，使政策的利益分配方案落到實(shí)處，減少和消除利益剝奪感，從根本上消除由于利益矛盾沖突而引發(fā)的社會(huì)動(dòng)蕩。公共政策執(zhí)行的公正性主要體現(xiàn)在政策方案的不折不扣的貫徹落實(shí)，把政策規(guī)劃的目標(biāo)計(jì)劃和利益分配方案轉(zhuǎn)化為滿足公民利益需求的現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，還表現(xiàn)在對(duì)政策目標(biāo)群體的無(wú)歧視性差異性地同等對(duì)待，無(wú)任何例外和特權(quán)。公共政策執(zhí)行的公正性有利于社會(huì)問(wèn)題的及時(shí)有效解決，使民眾的利益需求得到真正滿足，化解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，增強(qiáng)政策的權(quán)威性，減少社會(huì)不穩(wěn)定因素。

具有合法性的政策有助于政治穩(wěn)定。政策的合法性就是公共政策經(jīng)過(guò)合法化程序之后所獲得的一種合法地位和認(rèn)同程度?！昂谜叩臋z驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)在于其獲得政治支持的程度?！保?4］（P351）具有合法性的政策既是公民意志的表達(dá)與社會(huì)公正的集中體現(xiàn)，也是政治穩(wěn)定的內(nèi)在基礎(chǔ)和重要條件。首先，合法性賦予公共政策強(qiáng)制性和權(quán)威性，這種強(qiáng)制性和權(quán)威性不僅是約束規(guī)范政策目標(biāo)群體行為的重要保障，確保目標(biāo)群體及其社會(huì)成員產(chǎn)生最低程度的自愿服從，而且更重要的是對(duì)政策主體的約束與規(guī)范，使公共管理活動(dòng)在法制化的軌道上運(yùn)行，這既是政治穩(wěn)定的表現(xiàn)，也是促進(jìn)政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)。其次，合法性的公共政策可以使社會(huì)利益矛盾沖突在法制的框架下得到解決，能夠從根本上緩解社會(huì)矛盾沖突。公共政策在對(duì)社會(huì)利益和成本的分配上存在著差異性、層次性、非同步性、非均衡性，這不可避免地會(huì)使一些人產(chǎn)生不滿和抵觸。但由于公共政策是由具有合法身份的政治主體按照法定程序制定和執(zhí)行的，是符合國(guó)家法律法規(guī)的，因此，這些人即使對(duì)公共政策和政治系統(tǒng)有意見(jiàn)，但在合法性的公共政策下往往能夠較為理性地接受和遵循政策，不會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的抵制抗?fàn)幮袨?。政府的合法性主要體現(xiàn)在政府行為、公共政策的合法性上，政府的政策行為、公共政策獲得了合法性，就意味著政府的統(tǒng)治和管理取得了合法性基礎(chǔ)，這為政治穩(wěn)定提供了政策基礎(chǔ)。最后，合法性的公共政策是政治系統(tǒng)有序有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，是政治系統(tǒng)權(quán)威性、合法性的表征?！昂戏ㄐ允钦蜗到y(tǒng)使人們產(chǎn)生和堅(jiān)持現(xiàn)存政治制度是社會(huì)最適宜制度之信仰的能力?！保?5］（P55）公共政策具有合法性傳遞的功能，可以使公眾在心理上對(duì)政策和政治系統(tǒng)產(chǎn)生認(rèn)同和服從，這種合法性是政治穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)和表現(xiàn)?！昂戏ㄐ砸馕吨撤N政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值，……統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定性也依賴于自身（至少）在事實(shí)上被承認(rèn)?！保?6］（P184）合法性的公共政策本身就是政治系統(tǒng)有序性和合法性的一種表現(xiàn)，本身就是一種政治秩序。

公共政策的民主化促進(jìn)政治穩(wěn)定。公共政策的民主化就是公民參與政策過(guò)程，公共政策真正反映民意，符合利益普惠原則，政策在根本上由人民的意志所決定，體現(xiàn)大多數(shù)人的利益訴求。公共政策的民主化不僅是民主政治發(fā)展的必然要求，也是民主政治的基本內(nèi)容，現(xiàn)代民主本質(zhì)上是一種決策民主，是人民通過(guò)代議制機(jī)構(gòu)和代表使政治系統(tǒng)在政策過(guò)程中遵循法定的程序，平等地給予不同社會(huì)階層和群體提供與政治系統(tǒng)溝通的權(quán)利和渠道，讓各個(gè)社會(huì)階層群體都能參與公共決策過(guò)程，表達(dá)和體現(xiàn)大多數(shù)人的訴求和意愿，通過(guò)法定的程序制定、實(shí)施和評(píng)估公共政策。公共政策的民主化對(duì)政治穩(wěn)定具有著基礎(chǔ)性作用。其一，公共政策的民主化是確保決策正確的前提。公共政策的民主化可以使社會(huì)各階層公民得以廣泛地進(jìn)行政策參與，使其利益訴求和意愿得以比較充分全面地反映，使政治系統(tǒng)能夠進(jìn)行較為有效的利益綜合和利益平衡，這樣可以最大限度地提高公共政策的正確性，減少和避免決策失誤。決策失誤和政策失敗本身就是導(dǎo)致政治動(dòng)蕩的一個(gè)根源。其二，公共政策的民主化是有效協(xié)調(diào)利益關(guān)系、預(yù)防政策腐敗、確保公共利益得以實(shí)現(xiàn)、強(qiáng)化政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)。民主的本質(zhì)在于通過(guò)對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督制約以最大化地實(shí)現(xiàn)公共利益，“政府即便懷有世間最美好的愿望，但如果它對(duì)于大量的群體需要一無(wú)所知，也不會(huì)有效地滿足這些需要。”［17］（P110）公共政策的民主化可以使人民通過(guò)各種渠道和方式參與政策過(guò)程，對(duì)政策主體進(jìn)行有效監(jiān)督，使政策主體的特殊利益不能以政策的形式和名義肆意妄為，保障公民的合法利益，使政治系統(tǒng)與人民之間形成均衡良性的利益互動(dòng)關(guān)系，確保公共利益最大限度的實(shí)現(xiàn)。公共政策的民主化程度體現(xiàn)和決定著公民政策參與的普遍性、充分性、持久性和有效性，而政策參與的程度則決定著公民利益表達(dá)的廣度、力度和效度，由此決定著公共政策的代表性、公平性、合法性和科學(xué)性，這有助于實(shí)現(xiàn)和維系政治穩(wěn)定。其三，公共政策的民主化可以廣泛充分吸納和整合政治資源，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力。通過(guò)政策參與可以增強(qiáng)公民與政治系統(tǒng)之間的互動(dòng)互信，消除政治排斥和邊緣化，增強(qiáng)公民對(duì)政治系統(tǒng)的認(rèn)同支持，增強(qiáng)決策機(jī)構(gòu)和決策者對(duì)民意民情的了解，增強(qiáng)政治系統(tǒng)的融合力和吸納力。同時(shí)，公共政策的民主化有利于增強(qiáng)公民的自主意識(shí)和責(zé)任感，通過(guò)政策參與中的政策辯論和溝通交流，容易達(dá)成政策共識(shí)，增強(qiáng)對(duì)政治系統(tǒng)的認(rèn)同感和歸屬感。其四，政策民主是政治民主的核心內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定的基本機(jī)制。民主的一個(gè)關(guān)鍵特征是政治系統(tǒng)對(duì)公民的偏好和訴求持續(xù)不斷地作出回應(yīng)。公民的政策參與有利于及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)社會(huì)公共問(wèn)題，把影響政治穩(wěn)定的矛盾沖突消解在萌芽狀態(tài)，有利于民眾宣泄疏緩不滿情緒，釋放所積淀的消極政治能量，緩和社會(huì)矛盾沖突。同時(shí)，通過(guò)制度化的政策參與方式能夠使社會(huì)矛盾沖突在民主程序和法制化的框架下得以解決，減少和避免訴諸極端暴力的方式。政策參與還可以提高公民政治參與意識(shí)和技能，提高政治效能感，有效促進(jìn)政治民主化進(jìn)程，形成持續(xù)性的政治秩序。

公共政策的科學(xué)化促進(jìn)政治穩(wěn)定。公共政策的科學(xué)化是公共政策主體在科學(xué)理論指導(dǎo)下運(yùn)用科學(xué)方法進(jìn)行政策活動(dòng)，遵循客觀規(guī)律，有效解決社會(huì)公共問(wèn)題的活動(dòng)。公共政策的科學(xué)化主要表現(xiàn)在：政策理念的先進(jìn)性，即政策主體的價(jià)值取向和偏好以及政策指導(dǎo)思想符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律，適應(yīng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展要求，有利于解放和發(fā)展生產(chǎn)力；政策方案的合理性，即政策規(guī)劃從實(shí)際出發(fā)，政策方案具有針對(duì)性、可行性、前瞻性；政策程序的嚴(yán)謹(jǐn)性，即政策程序設(shè)計(jì)科學(xué)合理，決策遵循法律法規(guī)，尤其是涉及國(guó)計(jì)民生的重大決策事項(xiàng)符合法定程序；政策出臺(tái)的審慎性，政策的公布實(shí)施既考慮到社會(huì)公眾的承受力，也準(zhǔn)確把握選擇政策出臺(tái)的恰當(dāng)時(shí)機(jī)；政策工具的有效性，即政策方法手段具有先進(jìn)性，政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估等能夠充分利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)方法手段，能夠有效實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)；政策機(jī)制的完善性，即政策系統(tǒng)具有權(quán)威的決策中樞機(jī)制、靈敏的信息傳播機(jī)制、健全的決策咨詢機(jī)制、嚴(yán)密的政策監(jiān)控機(jī)制、高效的決策執(zhí)行機(jī)制、實(shí)時(shí)的問(wèn)題察覺(jué)機(jī)制、順暢的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、廣泛的公眾參與機(jī)制、健全的政策權(quán)責(zé)機(jī)制。公共政策的科學(xué)化是實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定的政策性基礎(chǔ)。首先，公共政策的科學(xué)化是確保政策有效解決社會(huì)公共問(wèn)題的前提。從客觀實(shí)際出發(fā)，按科學(xué)規(guī)律決策，以科學(xué)理論指導(dǎo)，用科學(xué)方法決策，可以有效提高政策質(zhì)量，這是確保政策有效解決問(wèn)題的前提基礎(chǔ)。政治穩(wěn)定是在社會(huì)問(wèn)題的持續(xù)不斷的有效解決中得以實(shí)現(xiàn)和維系的。其次，公共政策的科學(xué)化是提高政治權(quán)威的前提，是民眾政策認(rèn)同的基礎(chǔ)。政策的科學(xué)化是政策主體順利實(shí)現(xiàn)施政目標(biāo)的基礎(chǔ)，是進(jìn)行有效公共管理的前提。同時(shí)，政策的科學(xué)化容易使公共政策得到民眾的認(rèn)可和遵從，提高政策的權(quán)威性，使民眾從對(duì)政策認(rèn)同轉(zhuǎn)向?qū)φ蜗到y(tǒng)的認(rèn)同，從對(duì)政策的遵從轉(zhuǎn)向?qū)φ喂芾淼姆?，從而增?qiáng)政治系統(tǒng)的合法性和權(quán)威性，保障政治生活的有序運(yùn)行。再次，公共政策的科學(xué)化是提高政策績(jī)效的基礎(chǔ)。政策的科學(xué)化是實(shí)現(xiàn)政策績(jī)效最大化的前提基礎(chǔ)，政策績(jī)效的最大化可以有效節(jié)約社會(huì)資源，可以使民眾獲得最大化的利益滿足。這是政治系統(tǒng)獲得合法性和實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)。

具有穩(wěn)定性的政策有助于強(qiáng)化政治穩(wěn)定。政策的穩(wěn)定性就是公共政策在其有效期內(nèi)保持均衡性、連續(xù)性和傳承性，在受到內(nèi)部和外部壓力影響下仍然保持其既定目標(biāo)和內(nèi)容、原則和效力而不作根本性的調(diào)整和改變，是基本政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性。公共政策的穩(wěn)定本身就是政治穩(wěn)定的基本組成部分，是實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)。其一，政策穩(wěn)定是政治系統(tǒng)穩(wěn)定的重要表現(xiàn)，是政治穩(wěn)定的基本要素。政策穩(wěn)定意味著政策系統(tǒng)處于一種均衡狀態(tài)，政治系統(tǒng)處于有序運(yùn)行狀態(tài)。政治穩(wěn)定的各層次各要素之間相互依存、相互作用、相互制約，其中任何層次和要素的失衡都會(huì)對(duì)其他層次以及整個(gè)政治系統(tǒng)的穩(wěn)定性產(chǎn)生直接影響，政策穩(wěn)定能夠?qū)φ麄€(gè)政治系統(tǒng)以及其他政治穩(wěn)定的層次產(chǎn)生良性的互動(dòng)作用。公共政策穩(wěn)定本身也是政治系統(tǒng)穩(wěn)定的重要表征。其二，政策穩(wěn)定有利于形成相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)利益關(guān)系格局和社會(huì)規(guī)范秩序，是形成相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)心理的基礎(chǔ)。“政策的穩(wěn)定性直接關(guān)系到人心的穩(wěn)定和社會(huì)政治的穩(wěn)定?！保?8］（P74）政策穩(wěn)定能夠使社會(huì)成員形成相對(duì)持久穩(wěn)定的心理預(yù)期，保持其行為的連續(xù)性，減少和避免投機(jī)心理以及急功近利的短期行為，減少社會(huì)矛盾和沖突。同時(shí)，政策穩(wěn)定是有效發(fā)揮其管理社會(huì)公共事務(wù)以及解決社會(huì)問(wèn)題的前提條件，是促進(jìn)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。政策穩(wěn)定，政策方案才可能得以貫徹落實(shí)，政策目標(biāo)才能得以實(shí)現(xiàn)，才能使政策在社會(huì)公共事務(wù)的管理和社會(huì)公共問(wèn)題的解決中發(fā)揮有效作用。政策穩(wěn)定能夠保證社會(huì)公共事務(wù)管理的持續(xù)有效有序進(jìn)行，通過(guò)這種有效性和有序性的累積效應(yīng)從而達(dá)成社會(huì)的良性運(yùn)行和政治系統(tǒng)的穩(wěn)定。其三，政策穩(wěn)定是促進(jìn)社會(huì)公正、有效規(guī)范社會(huì)行為的基礎(chǔ)。政策穩(wěn)定實(shí)際上是社會(huì)公正的一種表現(xiàn)。作為社會(huì)資源價(jià)值和成本的權(quán)威性分配的公共政策，其相對(duì)穩(wěn)定性意味著在政策面前人人平等，大多數(shù)人在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)能夠獲得平等的利益，獲得平等的機(jī)會(huì)，分擔(dān)同樣的成本，不會(huì)由于政策的變動(dòng)不居而導(dǎo)致社會(huì)成員之間由于偶然、次要因素而產(chǎn)生機(jī)遇不平等和利益成本分配的較大差異，這有利于人們形成相對(duì)平衡的心理，促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。同時(shí)，公共政策作為調(diào)節(jié)和規(guī)范社會(huì)行為的準(zhǔn)則，其有效性的前提在于其連續(xù)性、普遍性和持續(xù)性。只有保持政策的相對(duì)穩(wěn)定，才能對(duì)社會(huì)公眾的行為進(jìn)行持續(xù)有效的引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和控制，避免由于政策的多變而導(dǎo)致社會(huì)公眾行為的無(wú)所適從或盲目無(wú)序，使無(wú)序的社會(huì)行為保持在一定的秩序范圍之內(nèi)。

公共政策的有效性促進(jìn)政治穩(wěn)定。政策的有效性也叫政策績(jī)效，是公共政策在分配社會(huì)利益、解決公共問(wèn)題、進(jìn)行公共管理活動(dòng)中實(shí)際所達(dá)到的效果，是“政策行為對(duì)目標(biāo)群體需要、價(jià)值和機(jī)會(huì)的滿足程度?！保?9］（P436）公共政策的有效性是促進(jìn)和維系政治穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。首先，公共政策的有效性意味著公共政策發(fā)揮了有效的規(guī)范、監(jiān)督、管理和導(dǎo)向性功能，政府政策行為和社會(huì)公眾行為規(guī)范化和有序化，這是政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)。公共政策作為政治系統(tǒng)進(jìn)行公共管理、解決社會(huì)問(wèn)題的工具是通過(guò)首先對(duì)社會(huì)成員行為的規(guī)范控制實(shí)現(xiàn)的，只有首先實(shí)現(xiàn)對(duì)人的行為的有效引導(dǎo)、約束和規(guī)范，才能通過(guò)人去執(zhí)行、遵從政策由此實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。政策的有效實(shí)施表明政策具有較強(qiáng)的權(quán)威性，社會(huì)成員行為得到了有效規(guī)范，社會(huì)處于有序狀態(tài)。其次，公共政策的有效性意味著在利益綜合、利益協(xié)調(diào)、利益分配、利益實(shí)現(xiàn)等方面實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，這是實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定的根本。公共政策是在利益訴求的基礎(chǔ)上進(jìn)行的利益綜合、協(xié)調(diào)、分配、實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，政策的有效性說(shuō)明這一過(guò)程的順利進(jìn)行并達(dá)到了預(yù)期目的，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)利益的權(quán)威性和公正性分配，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)成員利益的滿足和增進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)利益關(guān)系的協(xié)調(diào)和均衡，這在根本上有助于政治穩(wěn)定的實(shí)現(xiàn)和穩(wěn)固。再次，政策的有效性意味著政治系統(tǒng)的有效性，說(shuō)明政治系統(tǒng)具有較強(qiáng)的合法性、權(quán)威性和政治能力，能夠?qū)ι鐣?huì)進(jìn)行有效的管理和掌控，這本身就是政治穩(wěn)定的一個(gè)重要表現(xiàn)。政策能力是政治系統(tǒng)的一種基本能力?？?jī)效是能力的結(jié)果，能力是實(shí)現(xiàn)績(jī)效的基礎(chǔ)，高績(jī)效意味著高能力，一個(gè)缺乏績(jī)效的政治系統(tǒng)本身就是無(wú)能的政治系統(tǒng)，無(wú)能的政治系統(tǒng)不可能帶來(lái)持續(xù)的政治穩(wěn)定。政策績(jī)效的大小往往說(shuō)明政治系統(tǒng)有效性和政治能力的高低，政策的有效性是實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定的能力基礎(chǔ)。最后，政策有效性的不斷累積過(guò)程正是實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)有機(jī)的政治穩(wěn)定的過(guò)程。政策的有效性不是特指某項(xiàng)政策績(jī)效，而是政治系統(tǒng)的大多數(shù)政策普遍達(dá)到了預(yù)期效果，這種政策績(jī)效的不斷累計(jì)過(guò)程同時(shí)也是政治系統(tǒng)權(quán)威性、合法性、公信力的持續(xù)增長(zhǎng)過(guò)程，是政治穩(wěn)定不斷得以實(shí)現(xiàn)和維系的過(guò)程。20世紀(jì)80年代，中國(guó)政府實(shí)行改革開(kāi)放政策，其政策的有效性不僅使中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)取得舉世矚目的成就，而且促進(jìn)和鞏固了國(guó)家的政治穩(wěn)定。

三、不良政策是誘致政治不穩(wěn)定的重要因素

在古今中外的社會(huì)騷亂和政治動(dòng)蕩中，幾乎都可以發(fā)現(xiàn)決策失誤和政策失敗的陰影。好政策是實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定的手段和基礎(chǔ)，不良政策卻是誘致政治動(dòng)蕩的重要因素。不良政策就缺失公正性、合法性、穩(wěn)定性，決策的科學(xué)化民主化水平低，以及產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)的政策?！安涣嫉恼咴O(shè)計(jì)和不良的政策執(zhí)行可能造成新的觸發(fā)機(jī)制。而擬定良好、實(shí)施成功的政策可能使長(zhǎng)期惡化的公共問(wèn)題得到平息?！保?0］（P104-105）

不公正的政策是導(dǎo)致政治不穩(wěn)定的深層次原因。不公正的政策是政治系統(tǒng)在政策規(guī)劃和政策執(zhí)行中對(duì)社會(huì)價(jià)值和成本分配時(shí)損害大多數(shù)人的根本利益而使極少數(shù)人或集團(tuán)獲取最大化的利益，具體表現(xiàn)為嚴(yán)重不當(dāng)?shù)恼邇A斜、政策歧視、政策排斥等。政策的不公正會(huì)加劇社會(huì)的不信任，降低政府公信力，導(dǎo)致政府合法性的流失和下降，成為引發(fā)政治不穩(wěn)定的誘因?！罢x是支撐（人類社會(huì)）整個(gè)大廈的主要頂梁柱，倘若這頂梁柱被去掉，人類社會(huì)這一龐然大廈必定頃刻間土崩瓦解?！薄胺钦x必定導(dǎo)致對(duì)社會(huì)的破壞。”［21］（P107-108）首先，政策公正性的缺失是加劇社會(huì)不平等和貧富兩極分化的根源之一，而嚴(yán)重的不平等和巨大的貧富差距是導(dǎo)致政治不穩(wěn)定的根源。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家小加爾布雷思在對(duì)美國(guó)收入差距進(jìn)行的研究過(guò)程中發(fā)現(xiàn)造成貧富差距過(guò)大的主要原因是政策的顯失公正。公共政策顯失公正不僅導(dǎo)致社會(huì)不同行業(yè)、不同部門、不同地區(qū)、不同群體、不同階層的嚴(yán)重的利益分化，加速貧富差距的擴(kuò)大和深化，而且極易引發(fā)頻繁的社會(huì)利益沖突，導(dǎo)致社會(huì)失序和動(dòng)蕩。“在復(fù)雜的社會(huì)中，財(cái)富的分配顯然是利益沖突的最重要根源?！保?5］（P17）在所有社會(huì)問(wèn)題中，政治不穩(wěn)定可能是由不公正的政策所導(dǎo)致的利益分配不平等所產(chǎn)生的最為嚴(yán)重的后果。其次，政策公正性的缺失容易使社會(huì)成員產(chǎn)生“相對(duì)剝奪感”和嚴(yán)重的心理不平衡，產(chǎn)生對(duì)政治系統(tǒng)的不滿和抵觸，導(dǎo)致政治系統(tǒng)合法性權(quán)威性的流失，這是引發(fā)政治不穩(wěn)定的基本的心理因素。社會(huì)心理平衡是政治穩(wěn)定的內(nèi)在心理基礎(chǔ)，政治穩(wěn)定是社會(huì)心理平衡的外在表現(xiàn)。政策的顯失公正,會(huì)使社會(huì)成員認(rèn)為自身利益受到了損害，在心理上產(chǎn)生對(duì)政府的不滿、憤恨，對(duì)政治系統(tǒng)產(chǎn)生疏離感和對(duì)立情緒。由政策公正的缺失而導(dǎo)致嚴(yán)重的貧富分化往往使低收入群體的某些人的心理承受能力受到挑戰(zhàn)，如果超過(guò)其能夠容忍的極限，就會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的不滿和對(duì)抗情緒，在外在因素的驅(qū)動(dòng)下，就有可能導(dǎo)致各種極端行為發(fā)生。相對(duì)剝奪感的強(qiáng)度越高、規(guī)模越大，所產(chǎn)生的社會(huì)不滿情緒就越強(qiáng)烈，人們就越容易產(chǎn)生一種本能的訴諸暴力的非理性暴力沖動(dòng)，就越容易發(fā)生群體性突發(fā)事件，這極大地威脅著社會(huì)穩(wěn)定。政治不穩(wěn)定往往發(fā)生在相對(duì)剝奪感普遍而又強(qiáng)烈的時(shí)期。最后，政策的顯失公正容易導(dǎo)致政治系統(tǒng)的認(rèn)同危機(jī)、合法性危機(jī)、信任危機(jī)、貫徹危機(jī)和整合危機(jī)，從而導(dǎo)致政治不穩(wěn)定狀態(tài)。政策公正性的缺失，使公民合法合理的利益訴求、利益表達(dá)無(wú)法在公共政策中得以體現(xiàn)，政治系統(tǒng)也沒(méi)有對(duì)社會(huì)利益進(jìn)行公平合理的協(xié)調(diào)、整合，不僅難以滿足社會(huì)大多數(shù)成員的利益需求，甚至還會(huì)使相當(dāng)一部分人的合法權(quán)益受到了侵害，這就會(huì)使公眾產(chǎn)生對(duì)公共政策的質(zhì)疑、漠視、不滿和抵制，進(jìn)而產(chǎn)生對(duì)政治體系的疏離感和對(duì)立性，蠶食政治系統(tǒng)及其公共政策的權(quán)威性與合法性，導(dǎo)致政治秩序的混亂。如果人們認(rèn)為公共政策不公平，他們對(duì)法律政策的服從就有可能減弱?！斑`反公共秩序的行為——示威、騷亂、恐怖行動(dòng)和游擊戰(zhàn)爭(zhēng)——通常都同種族、宗教和社會(huì)沖突相聯(lián)系，同不得人心的公共政策相聯(lián)系，或是同公共政策未能解決嚴(yán)重的不滿有關(guān)?！粋€(gè)在社會(huì)中很少有利益相關(guān)的人或是強(qiáng)烈感到社會(huì)中存在非正義、種族歧視的人，或是感到前途無(wú)望的人，都可能去鋌而走險(xiǎn)，或是卷入集體性破壞公共秩序的活動(dòng)中?！保?2］（P478）美國(guó)政府在建國(guó)之初對(duì)黑人實(shí)行不公正的歧視性政策，最終引發(fā)了幾乎導(dǎo)致國(guó)家走向分裂的南北戰(zhàn)爭(zhēng)。這是由政策缺失公正性而導(dǎo)致政治嚴(yán)重危機(jī)的典型的歷史明證。

公共政策的合法性的缺失是引發(fā)政治不穩(wěn)定的制度性因素之一。公共政策合法性的缺失就是公共政策活動(dòng)沒(méi)有經(jīng)過(guò)合法化的程序，政策內(nèi)容與法律相抵觸，政策行為不合法，沒(méi)有取得社會(huì)公眾的廣泛認(rèn)可與支持。“在任何地方，我們的政府都是有說(shuō)服力的教員。不論是好是壞，他的榜樣教育著全體公民，如果政府本身成為犯法者，那么他就孕育著對(duì)法律的蔑視，他鼓勵(lì)著所有的人‘各自為法’，從而助長(zhǎng)混亂?！保?3］公共政策合法性的缺失是引發(fā)政治動(dòng)蕩的因素。其一，政策合法性的缺失是對(duì)社會(huì)法治秩序的破壞，是對(duì)政治穩(wěn)定法治基礎(chǔ)的侵蝕。法治在根本上是對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督制約，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)有序運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定的最重要的制度基礎(chǔ)。政策行為是政治系統(tǒng)的高度規(guī)范化的公共管理活動(dòng)，政策合法性的缺失意味著政策過(guò)程偏離了法定程序，政策行為凌駕于法律之上，政策活動(dòng)脫離法制化的軌道，這不僅是對(duì)法治的公然破壞，而且是消解政治系統(tǒng)合法性的行為，是政治失序失范的表現(xiàn)。其二，政策合法性的缺失意味著政治系統(tǒng)可以公開(kāi)以強(qiáng)制性的所謂合法的形式和手段侵害公民的合法權(quán)益，這極易導(dǎo)致政治系統(tǒng)與社會(huì)公眾的普遍化的對(duì)抗，激化社會(huì)矛盾，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。公共政策的合法性的缺失正是某些政治主體違反法律規(guī)定，利用作為“公器”的公共政策謀求自身利益的不法行為，而這種謀求自身非正當(dāng)利益的行為往往是以損害社會(huì)公眾的利益為結(jié)果的，也必然引發(fā)政治系統(tǒng)的自利性與廣大社會(huì)成員公共利益之間的對(duì)立沖突，導(dǎo)致社會(huì)政治的不穩(wěn)定。其三，政策合法性的缺失往往容易導(dǎo)致政策與法律、政策、道德之間的沖突，導(dǎo)致社會(huì)行為尤其是公共部門、公務(wù)人員的行為失范，致使社會(huì)規(guī)范失效，導(dǎo)致社會(huì)普遍失序失范失控，使社會(huì)陷入弱肉強(qiáng)食的“叢林法則”主宰之中，引發(fā)社會(huì)混亂與動(dòng)蕩。其四，政策合法性的缺失導(dǎo)致社會(huì)法治意識(shí)的弱化和淡漠，這是社會(huì)失序、政治不穩(wěn)定的思想意識(shí)根源。政府是法治意識(shí)的秉持者、傳播者、引導(dǎo)者和強(qiáng)化者，政策合法性的缺失不僅弱化了政府的這種角色作用，而且向社會(huì)公眾傳達(dá)出了一種可以隨意違法的信號(hào)，有意無(wú)意地起到了一種破壞法治秩序的惡劣的示范效應(yīng)。政策合法性的缺失實(shí)際上是一種權(quán)大于法、以權(quán)代法、以權(quán)違法、濫用權(quán)力的行為，這是導(dǎo)致政治系統(tǒng)合法性權(quán)威性流失、使社會(huì)處于碎片化無(wú)序狀態(tài)的主要原因。

公共政策民主化的缺失是引發(fā)政治不穩(wěn)定的潛在性因素。政策民主化的缺失就是在公共政策過(guò)程中，公民缺乏政策參與的權(quán)利和渠道，被阻隔于政策過(guò)程之外，公共決策常常成為極少數(shù)統(tǒng)治者暗箱操作的產(chǎn)物，決策者獨(dú)斷專行，很少借助外腦的智力支持，政策沒(méi)有充分體現(xiàn)和維護(hù)大多數(shù)人的利益，這是侵蝕破壞政治穩(wěn)定基礎(chǔ)的重要原因之一。民主在避免和減少?zèng)Q策失誤、防止發(fā)生大的社會(huì)騷亂和政治動(dòng)蕩方面起著特殊重大作用，“當(dāng)事情進(jìn)展順利時(shí)，人們可能不大在意民主的可允性作用，但當(dāng)政策大失誤發(fā)生時(shí)，民主的空白將會(huì)是災(zāi)難性的”［24］（P178）。其一，政策民主化的缺失是導(dǎo)致政策民意缺失、利益分配不公的重要原因之一，利益分配不公是誘發(fā)民眾不滿和社會(huì)動(dòng)蕩的直接因素。政策民主性的缺失意味著公民的利益訴求缺乏應(yīng)有的制度化渠道和方式公開(kāi)向政治系統(tǒng)進(jìn)行表達(dá)，這往往導(dǎo)致公民采取游行示威、罷工、靜坐甚至暴力等非制度化方式進(jìn)行利益表達(dá)，這些非制度化的方式極易引發(fā)社會(huì)的動(dòng)蕩不安。同時(shí)，利益表達(dá)的缺失，民眾政策參與不足，使政治系統(tǒng)在進(jìn)行決策時(shí)，難以把握公民的真實(shí)利益需求信息，或者置民眾的利益需求于不顧，使政治系統(tǒng)難以進(jìn)行有效的利益整合和利益協(xié)調(diào)，導(dǎo)致政策無(wú)法代表民眾的利益愿望，導(dǎo)致利益分配的不公正，無(wú)法滿足公民的利益需求，這往往容易導(dǎo)致政策難以得到民眾認(rèn)同，甚至使民眾產(chǎn)生不滿，引發(fā)政治不穩(wěn)定。其二，政策民主化的缺失容易導(dǎo)致政策失誤，而政策失誤會(huì)使社會(huì)問(wèn)題更加惡化，使社會(huì)矛盾更趨激烈，這是引發(fā)政治動(dòng)蕩的主要根源?！霸谏鐣?huì)利益結(jié)構(gòu)的變動(dòng)過(guò)程中，社會(huì)利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜、瞬息萬(wàn)變。如果決策機(jī)構(gòu)不能以民主原則、科學(xué)態(tài)度來(lái)指導(dǎo)決策行為，難免使決策行為錯(cuò)漏百出，帶來(lái)社會(huì)政治局部或全局的混亂和動(dòng)蕩。”［25］（P240-241）政策參與的缺失使政治系統(tǒng)難以有效整合民眾、專業(yè)人員的信息傳播、智力支持作用，導(dǎo)致無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)問(wèn)題，無(wú)能科學(xué)規(guī)劃政策方案，決策上的獨(dú)斷專行往往是導(dǎo)致重大政策失誤的根本原因。在現(xiàn)代社會(huì)，政策失誤是最大的失誤，不僅導(dǎo)致稀缺資源的極大浪費(fèi)，而且使社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾更趨復(fù)雜化和尖銳化，有時(shí)成為群體性事件的直接導(dǎo)火線。其三，政策民主化的缺失是產(chǎn)生政策腐敗的重要根源，是引發(fā)社會(huì)不滿、政治不穩(wěn)定的原因。政策的非民主化意味著政策過(guò)程缺乏有效的監(jiān)督制約和民眾政策參與的缺失，公共權(quán)力與責(zé)任的分離，必然導(dǎo)致政策主體對(duì)決策成本和收益漠不關(guān)心，使政策的制定者、執(zhí)行者隨意妄為，使公共政策成為少數(shù)人進(jìn)行權(quán)錢交易、謀取私利的工具，導(dǎo)致政策腐敗，最終影響政治穩(wěn)定。其四，政策民主化的缺失阻礙和延滯政治民主化的進(jìn)程，侵蝕著政治穩(wěn)定的基石。政策民主化的缺失意味著政治民主化的缺失，意味著政治生活公開(kāi)性、責(zé)任性、參與性的缺失。政治民主化是實(shí)現(xiàn)持續(xù)性的動(dòng)態(tài)的政治穩(wěn)定的根本，而政策的非民主化則是政治失序、政局動(dòng)蕩的深層根源。

公共政策科學(xué)性的缺失是引發(fā)政治不穩(wěn)定的重要原因。在現(xiàn)代社會(huì)，政策科學(xué)性的缺失是導(dǎo)致政策失敗的最重要原因，而政策失敗往往容易激化社會(huì)矛盾、引發(fā)政治不穩(wěn)定。其一，政策科學(xué)性的缺失意味著公共管理活動(dòng)的失敗。政策方案的不科學(xué)不僅導(dǎo)致政策難以執(zhí)行，即使得到施行還會(huì)導(dǎo)致政策資源的極大浪費(fèi)，產(chǎn)生嚴(yán)重的不良后果，導(dǎo)致公共管理活動(dòng)的失敗，這表明了政治系統(tǒng)管理能力的低下，極易消解政治系統(tǒng)的權(quán)威性與合法性，導(dǎo)致社會(huì)失序和政治動(dòng)蕩。其二，政策的非科學(xué)化是政策失效和政策失敗的直接原因，是威脅政治穩(wěn)定的重要因素。公共政策的非科學(xué)性意味著政治系統(tǒng)在進(jìn)行決策時(shí)缺乏正確的理論依據(jù)、事實(shí)依據(jù)、心理依據(jù)、法律依據(jù)和經(jīng)驗(yàn)依據(jù)，違背決策的可行性、針對(duì)性、民主性、公共性、系統(tǒng)性、連續(xù)性等基本原則，忽視科學(xué)理論方法，不進(jìn)行認(rèn)真調(diào)查研究，未從實(shí)際出發(fā)，不遵循社會(huì)發(fā)展客觀規(guī)律和政策運(yùn)行規(guī)律，不注重發(fā)揮專家咨詢機(jī)構(gòu)的作用，政策活動(dòng)缺乏規(guī)范性、創(chuàng)新性、靈活性、規(guī)律性、時(shí)效性，這是導(dǎo)致政策失效、失敗的直接原因。“政策失效不僅意味著政策不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用和政策投入的浪費(fèi)，而且往往還會(huì)給社會(huì)造成巨大的破壞，危害公眾的利益，損害政府在公眾中的威信?！保?6］（P238）政策失敗是公共政策未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)或偏離了其應(yīng)有價(jià)值的現(xiàn)象。政策失敗比政策失效所帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)和危害性更為嚴(yán)重，意味著政策不僅不能作為分配、維護(hù)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的有效保證，并且還會(huì)對(duì)公共利益的最佳配置和分配、社會(huì)問(wèn)題的有效解決等帶來(lái)極大的破壞性，產(chǎn)生政策腐敗，引發(fā)社會(huì)混亂。“許多原本旨在同那些具體的惡行或危害作斗爭(zhēng)的政策，實(shí)際上并沒(méi)有解決那些問(wèn)題，反而使情況變得更糟了。”［27］（P118）

公共政策多變動(dòng)搖政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)。政策多變不僅直接影響政策效力的正常發(fā)揮，擾亂政策秩序，而且導(dǎo)致社會(huì)行為的投機(jī)性、短期性和失范性，影響政治穩(wěn)定。在現(xiàn)代社會(huì)，公共政策實(shí)際上是公共部門和有關(guān)社會(huì)部門以及公民之間的契約，政策的朝令夕改導(dǎo)致公共部門和社會(huì)之間互信關(guān)系的破裂，導(dǎo)致政策體系的結(jié)構(gòu)性紊亂，造成政府公信力的喪失和公共權(quán)威的降低，導(dǎo)致政治秩序的破壞?！罢卟环€(wěn)定必然會(huì)導(dǎo)致各方面的動(dòng)蕩和混亂。政策穩(wěn)定了才能穩(wěn)定政局。穩(wěn)定社會(huì)、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)定人心?！保?8］其一，政策多變直接導(dǎo)致社會(huì)公正的缺失，侵蝕政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)。政策的重大變化是對(duì)既定的利益格局和關(guān)系的調(diào)整，容易導(dǎo)致社會(huì)緊張狀態(tài)，在政策主體與目標(biāo)群體以及政策主體之間產(chǎn)生矛盾沖突。同時(shí)，政策多變往往導(dǎo)致政策顯失公正。政策頻繁變動(dòng)直接導(dǎo)致政治系統(tǒng)對(duì)社會(huì)價(jià)值分配的不公正，因?yàn)橥活愋偷恼邥?huì)因?yàn)殡S意改動(dòng)而造成分配社會(huì)價(jià)值的先后標(biāo)準(zhǔn)不同，致使先后的利益相關(guān)者因政策標(biāo)準(zhǔn)的變化而產(chǎn)生利益分配結(jié)果的較大差異性，導(dǎo)致社會(huì)成員在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)等方面地位待遇的不平等，破壞社會(huì)公平公正原則，人為地導(dǎo)致社會(huì)成員因政策的多變而產(chǎn)生利益分配機(jī)會(huì)的不平等、利益分配結(jié)果的不公正，有的甚至導(dǎo)致利益的巨大損失?！罢呷狈Ψ€(wěn)定性或頻繁變化可能造成針對(duì)同一問(wèn)題適用不同的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，增加個(gè)人或組織社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，進(jìn)而影響公眾對(duì)于政策的穩(wěn)定預(yù)期，政策信用受到質(zhì)疑。”［26］（P335）這些利益受損者會(huì)由此產(chǎn)生對(duì)政策的嚴(yán)重不滿和抵制，導(dǎo)致嚴(yán)重的心理失衡和極端的社會(huì)行為。政策的頻繁變動(dòng)還可能成為既得利益者維護(hù)其特權(quán)地位的工具，阻礙社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)。其二，政策多變是政策失范失序的表現(xiàn)，是社會(huì)混亂的先導(dǎo)。政策多變致使其難以有效地解決社會(huì)問(wèn)題，導(dǎo)致政策失效，使政治系統(tǒng)的公共管理活動(dòng)陷入困境。政策的頻繁變動(dòng)往往導(dǎo)致政策體系的結(jié)構(gòu)性紊亂，政策多變意味著政策數(shù)量的急劇增多，容易導(dǎo)致政策之間的矛盾沖突，導(dǎo)致政策與法律、道德之間的沖突，這意味著政策本身的混亂和失范。政策的失序失范，致使政策難以發(fā)揮規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問(wèn)題、進(jìn)行公共管理的基本功能，使社會(huì)成員無(wú)所適從，導(dǎo)致大量的投機(jī)行為和短視行為，造成公共政策失去對(duì)社會(huì)行為的調(diào)節(jié)功能而導(dǎo)致社會(huì)失控，使社會(huì)陷入無(wú)序狀態(tài)，成為投機(jī)行為、政治腐敗和其他違法犯罪行為滋生的土壤，還導(dǎo)致社會(huì)資源的極大浪費(fèi)，還導(dǎo)致政治系統(tǒng)權(quán)威性、合法性、公信力的降低和流失。其三，政策多變?cè)谝欢ǔ潭壬媳砻髁苏蜗到y(tǒng)的混亂和無(wú)能，這容易導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)政治系統(tǒng)失去信任和服從，這不利于政治穩(wěn)定的維系。政策的頻繁變動(dòng)會(huì)導(dǎo)致政策之間的脫節(jié)，產(chǎn)生政策調(diào)節(jié)的真空，成為社會(huì)摩擦和沖突的根源，導(dǎo)致社會(huì)失序失控。政策多變還容易使社會(huì)公眾對(duì)政治系統(tǒng)的權(quán)威性、合法性產(chǎn)生質(zhì)疑，失去對(duì)政治系統(tǒng)的信任和信心，影響民心穩(wěn)定，導(dǎo)致社會(huì)公眾與政治系統(tǒng)之間信賴關(guān)系的斷裂，降低社會(huì)凝聚力，這是社會(huì)混亂和動(dòng)蕩的信號(hào)。

公共政策的無(wú)效性消解政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)。政策的無(wú)效性在結(jié)果上就是政策的實(shí)施沒(méi)有達(dá)到預(yù)期政策目標(biāo)，沒(méi)有解決社會(huì)公共問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)有效公共管理，而在內(nèi)容上則表現(xiàn)為不科學(xué)、不公正、不合法的政策得到了施行以及基本合法、公正、科學(xué)的政策未得到有效落實(shí)。政策的無(wú)效性主要表現(xiàn)為政策失靈和政策失敗。政策失靈是政府失靈、失敗的基本表現(xiàn)。政策失靈會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)造成巨大損失，使公眾利益受到直接損害，對(duì)政府信用和形象產(chǎn)生嚴(yán)重危害，直接威脅社會(huì)政治穩(wěn)定。“錯(cuò)誤的決策與不民主的決策一樣，總是會(huì)危及統(tǒng)治階層的利益，特別是危及統(tǒng)治者的政治合法性，甚至有可能使社會(huì)公眾對(duì)其政治存在與發(fā)展的合理性產(chǎn)生程度不同的懷疑。這一點(diǎn)對(duì)于在民主尚不成熟的國(guó)家、地區(qū)中主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政黨政府來(lái)說(shuō)更是致命的?！保?9］（P5）其一，政策的無(wú)效性意味著社會(huì)利益矛盾沖突和社會(huì)問(wèn)題沒(méi)有得到解決，政治不穩(wěn)定的誘因依然存在，意味著政策沒(méi)有得到真正執(zhí)行，這是一種失信于民的行為，這會(huì)導(dǎo)致民眾對(duì)政府的不信任與不滿。政策的無(wú)效性在一定程度上表明政治系統(tǒng)進(jìn)行利益分配、利益綜合、利益協(xié)調(diào)的失敗，意味著社會(huì)公眾利益訴求、利益表達(dá)和利益需要沒(méi)有得到實(shí)現(xiàn)和滿足，使社會(huì)公眾對(duì)政治體系產(chǎn)生不滿和怨恨，導(dǎo)致舊的社會(huì)問(wèn)題積重難返、新的社會(huì)矛盾層出不窮，這成為引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩和政治不穩(wěn)定的重要原因。其二，政策的無(wú)效性造成政策資源和公共利益的大量浪費(fèi)，導(dǎo)致社會(huì)公眾利益受損而產(chǎn)生對(duì)政治系統(tǒng)的不滿。政策的無(wú)效性表明政策活動(dòng)中所投入的人力、物力、財(cái)力、信息、時(shí)間、權(quán)威等資源沒(méi)有取得應(yīng)有效益，造成政策資源的大量浪費(fèi)。政策資源的浪費(fèi)必然導(dǎo)致公共利益受損，導(dǎo)致社會(huì)公眾的利益需要無(wú)法得到滿足，這是引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)政治系統(tǒng)不滿的深層次原因。其三，政策的無(wú)效性致使社會(huì)矛盾不斷積累激化，成為社會(huì)動(dòng)蕩和政治不穩(wěn)定的誘因。政策的無(wú)效性表明政策作為解決社會(huì)問(wèn)題和矛盾的工具和手段的失效，政策在實(shí)施中沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)利益進(jìn)行公平分配、有效整合協(xié)調(diào)的目的，沒(méi)有解決社會(huì)貧富差距擴(kuò)大和社會(huì)利益沖突的問(wèn)題?！耙坏┱呓Y(jié)果帶來(lái)的是社會(huì)不公，必定會(huì)引發(fā)出大多數(shù)公民的被剝奪的感覺(jué)，政策合法性也就急劇下降，難以得到民眾的支持，也難以達(dá)到預(yù)期政策目標(biāo)，”［30］（P5）容易導(dǎo)致政治的不穩(wěn)定。政策無(wú)效性的持續(xù)產(chǎn)生意味著社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題的不斷積累，這是造成社會(huì)矛盾激化、引發(fā)群體性事件的重要原因。2001年阿根廷政府在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)中由于接連的政策失誤失效，引發(fā)全國(guó)性的搶劫浪潮和暴力沖突，使國(guó)家陷入嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)和政治動(dòng)蕩之中，導(dǎo)致政府更迭頻繁，在不到兩周的時(shí)間內(nèi)連換五任總統(tǒng)。

結(jié)語(yǔ)：以公共政策優(yōu)化夯實(shí)政治穩(wěn)定基礎(chǔ)

公共政策在建構(gòu)社會(huì)問(wèn)題的基礎(chǔ)上解決政策問(wèn)題，進(jìn)而建構(gòu)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系以及政府與公眾的關(guān)系，建構(gòu)政策過(guò)程中政策主體的權(quán)力與責(zé)任，在此基礎(chǔ)上建構(gòu)社會(huì)政治秩序。好政策促進(jìn)政治穩(wěn)定，不良政策導(dǎo)致政治失序。要破解公共政策對(duì)政治穩(wěn)定的這種悖論式作用，必須優(yōu)化公共政策，提高政策質(zhì)量，即提高公共政策的公正性、民主性、合法性、科學(xué)性、有效性、穩(wěn)定性，減少和消除不良政策，以好政策實(shí)現(xiàn)和鞏固政治穩(wěn)定。公共政策優(yōu)化包括政策理念優(yōu)化、政治系統(tǒng)優(yōu)化、決策系統(tǒng)優(yōu)化、政策過(guò)程優(yōu)化等。公共政策優(yōu)化是一項(xiàng)復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)工程，當(dāng)今世界許多國(guó)家都在通過(guò)各種方式千方百計(jì)優(yōu)化公共政策，通過(guò)持續(xù)有效的政策優(yōu)化促進(jìn)政治穩(wěn)定。

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（責(zé)任編輯 劉強(qiáng)）

D63-31

A

1671-0681（2014）01-0004-07

袁明旭（1967-），男，云南宣威人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士，碩士生導(dǎo)師。

2013-09-16

本文系云南省教育廳科學(xué)研究基金重點(diǎn)項(xiàng)目“轉(zhuǎn)型期民族政策對(duì)邊疆社會(huì)穩(wěn)定的影響研究”（09C0012）階段性研究成果。