陳志平

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府與市場(chǎng)關(guān)系構(gòu)建研究

陳志平

改革開放以來(lái)，盡管市場(chǎng)機(jī)制在我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，但沒(méi)有根本扭轉(zhuǎn)政府與市場(chǎng)關(guān)系的失調(diào)態(tài)勢(shì)。新型城鎮(zhèn)化道路需要回歸城市發(fā)展的本源，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。為更好地發(fā)揮政府與市場(chǎng)在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的作用，應(yīng)著力構(gòu)建新型的城鎮(zhèn)行政體制、新型的城鎮(zhèn)空間布局、新型城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化體制。

新型城鎮(zhèn)化；政府與市場(chǎng)；市場(chǎng)決定性

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向工業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型的演進(jìn)過(guò)程，其本質(zhì)是人的生產(chǎn)生活方式從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)換。從國(guó)內(nèi)外城鎮(zhèn)化歷程來(lái)看，完善的市場(chǎng)機(jī)制與有效的政府治理是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的基本保障與動(dòng)力資源。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，既要堅(jiān)持使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，又要更好發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)管理等方面的職能作用。正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，對(duì)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化至關(guān)重要。

一、對(duì)新型城鎮(zhèn)化道路的基本認(rèn)知

改革開放以來(lái)，盡管我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了顯著的成就，但也暴露出越來(lái)越多的問(wèn)題，如人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化、就業(yè)非農(nóng)化滯后于戶籍非農(nóng)化、大中小城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)化發(fā)展與資源生態(tài)環(huán)境不協(xié)調(diào)等。針對(duì)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的弊端，2012年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出要走新型城鎮(zhèn)化道路，但新型城鎮(zhèn)化“新”在何處，本身是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。

新的核心，就是堅(jiān)持以人為本，走以人為核心的城鎮(zhèn)化道路，實(shí)現(xiàn)從“物的城鎮(zhèn)化”到“人的城鎮(zhèn)化”的根本轉(zhuǎn)變，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，真正做到為人民群眾提供安身之所、生活之便、創(chuàng)業(yè)之需，確保市民生活質(zhì)量在城市化的進(jìn)程中不斷得到改善和提高。

新的理念，就是要堅(jiān)持包容發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、城鎮(zhèn)文明向農(nóng)村輻射，破除城鄉(xiāng)二元體制，破除城市內(nèi)部新二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

新的方式，就是堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)化資源節(jié)約，環(huán)境友好，走集約、高效、綠色、低碳之路，使城鎮(zhèn)成為資源節(jié)約、環(huán)境友好的首善之區(qū)。

新的路徑，就是堅(jiān)持走工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展道路，相互協(xié)調(diào)推動(dòng)城鎮(zhèn)化。

新的形態(tài)，就是堅(jiān)持以城市群為主體形態(tài)，形成以中心城市為核心，以干線鐵路、公路為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展軸，以小城市、縣城和中心鎮(zhèn)為結(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)化的城市群空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)均衡發(fā)展。

新的動(dòng)力，就是靠改革、制度建設(shè)、體制機(jī)制創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式不同，新型城鎮(zhèn)化更強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用，保障不同市場(chǎng)主體的合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、遷徒權(quán)、擇業(yè)權(quán)、交易權(quán)，強(qiáng)調(diào)在公平競(jìng)爭(zhēng)下讓人口與要素在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間自由流動(dòng)。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府與市場(chǎng)關(guān)系的準(zhǔn)確定位

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)在長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成了城鄉(xiāng)分離的二元制度、以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的城市行政體制以及相應(yīng)的配套政策措施，其特征是政府的有形之手主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的作用受到抑制。改革開放以來(lái)，盡管市場(chǎng)在城鎮(zhèn)化發(fā)展中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，但沒(méi)有根本扭轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)化發(fā)展中政府與市場(chǎng)關(guān)系失調(diào)的態(tài)勢(shì)。

新型城鎮(zhèn)化模式需要回歸城市發(fā)展的本源，以人的城鎮(zhèn)化為導(dǎo)向，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)、政府調(diào)控的協(xié)同機(jī)制，厘清政府與市場(chǎng)的邊界，明確政府與市場(chǎng)的職能，協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)的作用手段。

（一）政府與市場(chǎng)職能相匹配

在公共領(lǐng)域，政府既不能撒手不管，更不能過(guò)度膨脹，各級(jí)政府、部門在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的事權(quán)、財(cái)權(quán)與權(quán)利、責(zé)任的分配需要明確、合理，其運(yùn)行需要公開、透明，各級(jí)政府、部門的行政邊界與權(quán)責(zé)范圍既要符合法律法規(guī)的規(guī)則剛性，也要適應(yīng)不同地區(qū)發(fā)展階段的差異保持一定的制度彈性。在私人領(lǐng)域，市場(chǎng)既不能放任自由，避免出現(xiàn)過(guò)度郊區(qū)化，更不能裹足不前，避免出現(xiàn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的過(guò)度城鎮(zhèn)化，圍繞農(nóng)民工市場(chǎng)化這個(gè)重點(diǎn)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在提供就業(yè)崗位、滿足生活需求中的作用，讓企業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展交由市場(chǎng)說(shuō)了算，逐步清理針對(duì)企業(yè)不合理的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、準(zhǔn)入門檻，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)吸納農(nóng)民工就業(yè)較多的企業(yè)、行業(yè)的扶持與服務(wù)?？傮w而言，在全面深化改革的要求下，形成推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的有限政府與有效市場(chǎng)。

（二）政府與市場(chǎng)手段相協(xié)調(diào)

在厘清政府與市場(chǎng)邊界、明確政府與市場(chǎng)職能的基礎(chǔ)上，也要讓政府與市場(chǎng)相互補(bǔ)位、協(xié)同作用。就政府而言，要在市場(chǎng)擔(dān)任主角的領(lǐng)域做好配角服務(wù)：一是對(duì)微觀主體的市場(chǎng)行為分類予以矯正、引導(dǎo)、扶持，比如，對(duì)中小企業(yè)少取多予放活，對(duì)農(nóng)民工的人力資本投資予以補(bǔ)助，優(yōu)化公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境；二是對(duì)中觀產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其布局的規(guī)劃與引導(dǎo)，在不扭轉(zhuǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的前提下提供公共服務(wù)，為產(chǎn)業(yè)孵化發(fā)展導(dǎo)航。就市場(chǎng)而言，市場(chǎng)機(jī)制是提高公共產(chǎn)品供給效率的重要手段，在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入社會(huì)資本、市場(chǎng)主體，形成多主體參與的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方式，引導(dǎo)以政府采購(gòu)的方式加大向市場(chǎng)購(gòu)買公共服務(wù)。在綜合協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)手段時(shí)，既要避免政府、部門“公司化”對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的過(guò)度干預(yù)，也要避免簡(jiǎn)單地把城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等推向市場(chǎng)。

（三）政府與市場(chǎng)作用相契合

在全面深化改革的新形勢(shì)下，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要政府與市場(chǎng)的作用相契合。從城市發(fā)展本源來(lái)看，政府主要承擔(dān)城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供給，包括水、電、路、氣、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，教育、醫(yī)療、社保、救助、文化等公共服務(wù)，以及制定政策措施、規(guī)劃指導(dǎo)等，而人流、物流、資金流、信息流等經(jīng)濟(jì)要素在城鎮(zhèn)的集聚主要由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，市場(chǎng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)等領(lǐng)域。在政府與市場(chǎng)的共同作用下，公共產(chǎn)品供給與經(jīng)濟(jì)要素集聚影響著城鎮(zhèn)規(guī)模、布局及其相互關(guān)系，最終決定了新型城鎮(zhèn)化模式下的城鎮(zhèn)形態(tài)。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府與市場(chǎng)關(guān)系構(gòu)建的著力點(diǎn)

發(fā)揮政府與市場(chǎng)在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的作用，需著力推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新。

（一）構(gòu)建新型的城鎮(zhèn)行政管理體制

1.減少城市行政層次

多層級(jí)的城鎮(zhèn)管理體制使得不同行政級(jí)別的城市無(wú)法獲得平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，而市管縣體制進(jìn)一步加劇了“市”級(jí)城市與“縣”級(jí)城市之間發(fā)展的不平等，“市”級(jí)城市通過(guò)行政優(yōu)勢(shì)擠占了“縣”級(jí)城市的公共資源。解決的辦法可以考慮如下幾點(diǎn)：一是擴(kuò)大省直管縣財(cái)政改革，實(shí)現(xiàn)財(cái)政意義上的市縣分治；二是在條件成熟的地方推進(jìn)省直管縣行政改革，實(shí)現(xiàn)隸屬關(guān)系上的市縣分治，使市與縣在法律地位與行政級(jí)別上平行；三是在條件成熟的地方逐步試點(diǎn)取消副省級(jí)城市、地級(jí)市。通過(guò)減少城市行政層次，使不同層級(jí)城市政府之間的關(guān)系得到有效梳理，以縣為主的中小城市獲得更大的發(fā)展空間，掌握較充分的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展自主權(quán)，破除市對(duì)縣財(cái)政、資金、行政審批權(quán)等公共資源的抽取與截留，促進(jìn)城市之間的平等競(jìng)爭(zhēng)與公共資源的合理配置。

2.優(yōu)化城市行政區(qū)劃

全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要優(yōu)化城市行政區(qū)劃。一是把常住人口規(guī)模作為設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員編制的重要依據(jù)，將吸納人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到建制城市標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)縣或強(qiáng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型為省直轄的縣級(jí)市，并賦予其與管轄人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。二是把推進(jìn)中心城市行政區(qū)劃改革，針對(duì)中心城市對(duì)周邊縣市帶動(dòng)能力強(qiáng)的特點(diǎn)，根據(jù)中心城市與周邊縣市的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度等，將周邊縣市并入中心城市、轉(zhuǎn)型為市轄區(qū)，為中心城市向大城市、特大城市發(fā)育預(yù)留發(fā)展空間。三是適度整合縣域行政區(qū)管轄規(guī)模，將部分人口規(guī)模較小的縣按照地理位置相鄰、發(fā)展水平相近、歷史聯(lián)系緊密等原則予以合并。通過(guò)優(yōu)化城市行政區(qū)劃，推動(dòng)各級(jí)城市通過(guò)市場(chǎng)力量發(fā)育壯大，從而促進(jìn)不同性質(zhì)、類別與等級(jí)規(guī)模城市間的融合發(fā)展。

3.調(diào)整城市權(quán)責(zé)分配

全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要優(yōu)化中央與地方之間、各級(jí)城市政府之間的權(quán)責(zé)分配，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一。一是重新定位省級(jí)政府與縣級(jí)城市政府的職能性質(zhì)與權(quán)責(zé)分配，弱化省級(jí)政府直接參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)和資源權(quán)力分配的行為，強(qiáng)化省級(jí)政府作為廣域性行政組織的公共管理職能與區(qū)域統(tǒng)籌作用。二是穩(wěn)步推進(jìn)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革，將工商、稅收、投資、土地等管理權(quán)限有序下放到縣級(jí)城市政府，使縣級(jí)政府真正成為有權(quán)有責(zé)有財(cái)?shù)耐暾鸩叫纬煽h級(jí)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制。三是穩(wěn)定推進(jìn)合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)與強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，賦予經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件較好的中心鎮(zhèn)建立一級(jí)獨(dú)立財(cái)政和行政管理體制，擁有社會(huì)保障、集鎮(zhèn)規(guī)劃、戶籍管理、財(cái)政稅費(fèi)等部分縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，按常住人口安排基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)，緩解中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與公共服務(wù)滯后之間的矛盾。

（二）構(gòu)建新型的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)

1.推進(jìn)城市群公共工程建設(shè)

城市群是新型城鎮(zhèn)化空間結(jié)構(gòu)的主體形態(tài)，其發(fā)展導(dǎo)向是打造中心大城市與外圍中小城市、小城鎮(zhèn)一體化發(fā)展的“城市群共同體”，需要推進(jìn)資源環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)三個(gè)方面的基礎(chǔ)工程建設(shè)。一是對(duì)城市群內(nèi)土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化布局不同類型的環(huán)境功能區(qū)，搭建環(huán)境監(jiān)管一體化平臺(tái)，建立同保共育的生態(tài)安全體系。二是以樞紐型、網(wǎng)絡(luò)化的重大基礎(chǔ)設(shè)施為重點(diǎn)，建設(shè)交通、能源、信息等基礎(chǔ)設(shè)施一體化體系；統(tǒng)籌布局城市群內(nèi)重大能源基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)油、氣、電輸送網(wǎng)絡(luò)一體化建設(shè)；加快城市群城際網(wǎng)絡(luò)的高速互聯(lián)與城市網(wǎng)絡(luò)的光纖覆蓋，推進(jìn)三網(wǎng)融合的信息服務(wù)一體化體系。三是在城市群內(nèi)推動(dòng)基本公共服務(wù)信息、資源、技術(shù)、設(shè)備等要素開放共享與合理配置；實(shí)行城市群內(nèi)基本公共服務(wù)待遇互認(rèn)，推動(dòng)基本公共服務(wù)無(wú)障礙流轉(zhuǎn)；在允許存在制度差異的條件下，實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)各基本公共服務(wù)框架、內(nèi)容、實(shí)施步驟的對(duì)接。

2.引導(dǎo)城市群產(chǎn)業(yè)空間重組

城市群的健康發(fā)展需要以先進(jìn)制造業(yè)、優(yōu)勢(shì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，形成空間集聚、產(chǎn)業(yè)集群、功能集成、高度協(xié)作、合理分工的產(chǎn)業(yè)一體化空間布局。一是東部地區(qū)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大城市群需要積極培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高端化，在全球產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)中搶占國(guó)際產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)高地；在中西部與東北地區(qū)通過(guò)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，利用產(chǎn)業(yè)配套與資源優(yōu)勢(shì)，做大做強(qiáng)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，培育發(fā)展先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成支撐若干新興城市群的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。二是在城市群內(nèi)部實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)間分工與產(chǎn)業(yè)鏈分工，產(chǎn)業(yè)間分工客觀要求服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)等向中心城市集聚，傳統(tǒng)加工工業(yè)、低附加值制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)向城市群外圍城市轉(zhuǎn)移，產(chǎn)業(yè)鏈分工客觀要求產(chǎn)業(yè)的研發(fā)設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)、決策管理環(huán)節(jié)、物流銷售環(huán)節(jié)集中分布于中心城市，產(chǎn)業(yè)的制造加工裝配環(huán)節(jié)分散于城市群的外圍城市。三是圍繞城市群的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局一體化，構(gòu)建資源共享的科技與智力支撐平臺(tái)，大力發(fā)展科技情報(bào)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)評(píng)估、成果轉(zhuǎn)化等公共服務(wù)，加快重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程技術(shù)中心、檢驗(yàn)檢測(cè)平臺(tái)等載體建設(shè)，打造一批開放共享的重大科技創(chuàng)新平臺(tái)與孵化基地。

3.加快城市群治理模式創(chuàng)新

城市群的健康發(fā)展需要健全城市群組織協(xié)調(diào)機(jī)制，建立完善城市群公共財(cái)政與儲(chǔ)備機(jī)制。一是應(yīng)由國(guó)務(wù)院或相應(yīng)的省級(jí)人民政府牽頭，組建國(guó)家級(jí)城市群或地方級(jí)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展管理委員會(huì)，并賦予其以總體規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等管理權(quán)限。二是建立健全非正式治理機(jī)制，促進(jìn)城市群內(nèi)政府之間、政府與民間的合作交流，修訂統(tǒng)一各成員城市的地區(qū)性政策。實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入、統(tǒng)一的商標(biāo)保護(hù)等措施，為各類市場(chǎng)主體創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。三是建立城市群公共財(cái)政機(jī)制，通過(guò)協(xié)調(diào)平衡城市群公共資金的投入方向、地區(qū)、時(shí)間等引導(dǎo)城市群建設(shè)，建立城市群公共財(cái)政儲(chǔ)備制度，共建共享區(qū)域公共物品，探索城市群公共財(cái)政支出的監(jiān)督體系。

（三）構(gòu)建新型的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化體制

1.探索財(cái)權(quán)事權(quán)統(tǒng)一的成本分擔(dān)機(jī)制

全面推進(jìn)農(nóng)民工市民化，需要依據(jù)基本公共服務(wù)的外溢性、受益和財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱原則，合理界定各層級(jí)政府為農(nóng)民工提供基本公共服務(wù)的支出責(zé)任。一是中央政府要統(tǒng)籌負(fù)責(zé)全國(guó)內(nèi)農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障、教育醫(yī)療等基本公共服務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，重點(diǎn)解決跨省遷移農(nóng)民工市民化成本；在中央統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，省級(jí)政府重點(diǎn)負(fù)責(zé)省內(nèi)跨市縣遷移農(nóng)民工市民化并承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，城市政府負(fù)責(zé)各項(xiàng)公用設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、衛(wèi)生健康服務(wù)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)等地方性公共事項(xiàng)的支出。二是根據(jù)中央與地方、不同層級(jí)城市政府對(duì)農(nóng)民工提供公共服務(wù)的分工責(zé)任，優(yōu)化相應(yīng)的財(cái)稅分配比例，適當(dāng)提高基層政府所占的財(cái)稅份額，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的自主支配財(cái)力。三是建立與常住人口掛鉤的教育、醫(yī)療等公共資源配置和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，建立農(nóng)民工市民化專項(xiàng)補(bǔ)助資金，形成“錢隨人走”、“錢隨事走”的機(jī)制，加大對(duì)中小城市、小城鎮(zhèn)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，平衡大中小城市間、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)間的財(cái)力差距，將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為保證中小城市（小城鎮(zhèn)）和欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供基本公共服務(wù)的途徑。

2.建立健全地隨人轉(zhuǎn)的城鄉(xiāng)土地制度

適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，需要建立健全地隨人走的城鄉(xiāng)土地制度。一是探索實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)定居規(guī)模相掛鉤、與吸納外來(lái)人口定居規(guī)模相掛鉤的政策，保障農(nóng)民工經(jīng)過(guò)過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施與保障性住房建設(shè)的用地需求。二是完善農(nóng)民承包地、宅基地的確權(quán)登記頒證，探索“兩地”依法自愿有償、公平公開合理的市場(chǎng)化退出機(jī)制，試點(diǎn)承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，審慎推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地折股到人，引導(dǎo)與規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股；實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。三是積極推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，探索新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的跨區(qū)交易，改革土地出讓金征收制度，將一次性征收改成長(zhǎng)期受益或者不動(dòng)產(chǎn)稅形式，引導(dǎo)規(guī)范農(nóng)民宅基地及其附屬物置換為城鎮(zhèn)住房等。

3.推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)

全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，需使戶籍回歸社會(huì)管理功能的本位，推動(dòng)城鄉(xiāng)居民平等共享各項(xiàng)公共服務(wù)與社會(huì)福利。一是全面實(shí)行流動(dòng)人口居住證制度，逐步完善大城市、中小城市與小城鎮(zhèn)的落戶政策，逐步建立統(tǒng)一、開放的人口管理機(jī)制，把以農(nóng)民工為主體的外來(lái)流動(dòng)就業(yè)人口納入人均GDP、人均財(cái)政收入、人均建設(shè)用地、人均教育支出、人均衛(wèi)生支出、人均社會(huì)保障費(fèi)用等指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)范疇，將農(nóng)民工公共服務(wù)與社會(huì)福利支出列入各級(jí)城市政府年度財(cái)政預(yù)算。二是城鎮(zhèn)總體規(guī)劃應(yīng)逐步覆蓋與城鎮(zhèn)連片的農(nóng)村集體建設(shè)用地，城市給排水、供電、交通、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施與教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)向與城鎮(zhèn)連片的農(nóng)村集體建設(shè)用地延伸。三是在條件成熟的地方，探索城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等共享的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，建立標(biāo)準(zhǔn)化管理的一攬子基本公共服務(wù)包，主要涵蓋義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共文化、公用事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、就業(yè)服務(wù)七個(gè)大類，城鄉(xiāng)居民均等共享標(biāo)準(zhǔn)化管理的基本公共服務(wù)，各級(jí)政府根據(jù)基本公共服務(wù)受益范圍、類型屬性的不同承擔(dān)各自的職責(zé)。

［1］黃亞生，等.真實(shí)的中國(guó)中國(guó)模式與城市化變革的反思［M］.上海：中信出版社，2013.

［2］李鐵城.鎮(zhèn)化是一次全面深刻的社會(huì)變革［M］.北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2013.

［3］馬曉河，等.中國(guó)城鎮(zhèn)化的若干重大問(wèn)題與未來(lái)總體戰(zhàn)略構(gòu)想［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2010，（11）.

陳志平，中共湖南省委直屬機(jī)關(guān)黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室主任、教授，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、城市經(jīng)濟(jì)，湖南長(zhǎng)沙，410001

F299.22

A

1007-7723（2014）05-0029-0004