（中國人民武裝警察部隊學院，河北 廊坊 065000）

城市基礎設施作為城市功能有效發(fā)揮的基礎和核心，決定了其服務性的基本特征。城市基礎設施與社會經(jīng)濟發(fā)展水平協(xié)調(diào)是經(jīng)濟發(fā)展的必然需求，否則就會對整個城市經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生阻礙。目前建設資金問題是制約城市基礎設施可持續(xù)發(fā)展的關鍵，而解決該問題的有效途徑是建立多元化的投資制度。政府制定有效政策，營造激勵非政府財政資金投入環(huán)境則是形成多元化投資制度的關鍵保障。

一、多元化投資制度產(chǎn)生分析

1.城市基礎設施建設滯后迫切要求多元化投資

城市基礎設施不是為個別利益載體（包括個人、家庭和單位）服務，而是為整個城市提供社會化服務，具有地方公共物品的性質(zhì)。其投資效果和經(jīng)營管理效果，不表現(xiàn)在自身投資回收期的長短及獲取利潤的多少，而表現(xiàn)在服務對象效益的提高，即投資建設城市基礎設施的總收益（間接效益+直接收益）會遠遠大于項目本身所能帶來的收益，但許多城市基礎設施項目的直接效益根本無法彌補其投資成本。因此，城市基礎設施的投資建設無法完全由以追求利潤為最高目標的私人廠商來完成，需要政府對城市基礎設施建設介入以彌補市場供給的不足。這也就造成政府是公共產(chǎn)品唯一供給主體的偏頗認識，形成了城市基礎設施建設由政府單一投資和管理的局面。

長期以來，在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，城市基礎設施建設由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，從項目決策、計劃編制、組織實施到資金籌集使用，均由政府包辦。隨著我國政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展和變遷，這種政府對城市基礎設施建設的大包大攬，一方面造成民眾容易形成“城市建設是政府任務，應由政府負責”的慣性意識，使得社會團體、企業(yè)組織及公民個人在心理上依賴政府，缺乏主動參與，直接后果是地方政府財政在城市基礎設施建設方面的投入短缺，城市基礎設施資金供給嚴重不足，與城鎮(zhèn)化發(fā)展進程不相匹配。數(shù)據(jù)顯示，“十一五”平均每年投資需求為5 775億元，而“十五”期間，我國市政公用設施投資總額20 300億元，每年是4 060億，缺口很大。城市基礎設施投資規(guī)模與同時期社會經(jīng)濟總量相比仍然偏低，僅占GDP的2.9%，與國外大規(guī)模建設時期通常占3%～8%相比，仍有相當?shù)牟罹唷?/p>

另一方面，城市化進程在加快，城市人口劇增。面對由政府免費提供這些基礎設施，人們就可能過度消費這些設施。依據(jù)公共經(jīng)濟學理論得知，當城市的人口不斷聚集到一個相當大的數(shù)量時，基礎設施消費則達到了擁擠點[1]，如果在擁擠點控制范圍內(nèi)，每增加一個城市人口，不會增加設施的管理成本，人口無限膨脹，超過擁擠點后，增加的城市人口將會與原有的居民爭奪相對有限的基礎設施服務，從而降低了全體居民的效用，同時直接加大了未來人口的消費邊際成本和基礎設施服務的擁擠性，甚至帶來社會不穩(wěn)定，各類歧視和排斥事件發(fā)生。

這些急需解決的問題必然要求政府創(chuàng)新城市基礎設施投資制度，利用更多的市場化手段，引入競爭，打破基礎設施生產(chǎn)與供給的政府壟斷局面，采用各種有效手段引導和鼓勵社會各種組織主體以及民眾主動參與城市基礎設施的建設投資，形成基礎設施多渠道投入，提高基礎設施服務充分供給。

2.供給機制多樣化為多元化投資提供了理論基礎

公共產(chǎn)品理論的發(fā)展解釋了公共產(chǎn)品供給主體的多元化存在的基礎?？扑埂盁羲崩碚撜f明了公共產(chǎn)品可以由市場機制供給。布坎南的俱樂部產(chǎn)品理論從產(chǎn)權角度解決了公共事物悲劇問題，提出了準公共產(chǎn)品借助市場化手段有效供給的模式。埃莉諾·奧斯特羅姆的“多中心治理”理論，說明了“事實上政府已經(jīng)無法成為唯一的治理者，它必須依靠與民眾、企業(yè)、非營利部門共同治理與共同管理”[2]。即公民是由大量的各不相同的公共服務產(chǎn)業(yè)服務，其中大多數(shù)公共服務產(chǎn)業(yè)都含有重要的私人成分[3]。這些證明了城市基礎設施作為公共產(chǎn)品其供給機制是多樣化的，供給主體包括政府供給、市場供給和共同分擔供給機制。

公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供過程的科學分離是公共產(chǎn)品供給機制多樣化的根本原因?！吧a(chǎn)是指物理過程，據(jù)此公益物品或服務得以成為存在物，而提供則是消費者得到產(chǎn)品的過程”[4]生產(chǎn)公共產(chǎn)品的主體可以不再是傳統(tǒng)的政府單獨生產(chǎn)，各種主體都可以成為生產(chǎn)主體。政府可以在提供過程中通過相應的制度規(guī)范和契約安排，例如，制定相應的監(jiān)管標準，控制和監(jiān)督城市服務的生產(chǎn)承諾，合理引導各種主體主動投資城市基礎設施建設，以有效彌補政府單一供給不足，緩解基礎設施服務需求與供給的緊缺矛盾，增進社會福利。

二、政府推行多元化投資制度的博弈分析

在城市基礎設施建設中，政府并非是唯一的投資主體，還有企業(yè)、民間個人資金以及外資等。但由于政府和非政府之間對城市基礎設施建設投資的績效目的不同，他們之間存在著非合作博弈。我們將通過博弈模型分析，政府必須創(chuàng)新投資制度，塑造良好的投融資環(huán)境，才能有效激勵多元化投資。

1.假設

首先，我們用完全信息靜態(tài)博弈模型描述地方政府之間的博弈行為。假設有三個地方政府在城市基礎設施建設上是完全理性的，即都積極吸引非政府財政資金的投入；而且地方政府之間對彼此的資源稟賦和博弈策略信息也十分清楚。這樣在博弈過程中，雙方的策略以及相應的策略發(fā)生狀態(tài)下相互反應等信息是對稱的，都享有充分的信息。

其次，在非政府財政資金參與基礎設施投資的博弈中，各個地方政府雖然相互共享各種投資方面的信息，但也僅是通過根據(jù)自己所掌握的信息，以“理性人”的假設，預測對手實際的策略，并依此調(diào)整自己的最優(yōu)策略選擇。

2.庫諾特博弈模型分析

由于外部資金投資規(guī)模取決于地方政府的相應的引資政策以及當?shù)氐淖匀毁Y源。通過柯布·道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)來描述這一關系：

其中，f為常數(shù)，T和U分別代表當?shù)氐囊Y政策和自然資源水平，r和s分別反映了外部資金投資主體對當?shù)氐耐顿Y激勵政策和自然資源水平的偏好程度。因為自然資源水平屬于中長期變量，簡化分析，在博弈中暫不考慮，（1）式簡化為

（三）實驗探究能力和信息獲取能力須提高。一輪復習補知識，二輪復習補能力。對考生區(qū)分度最高的兩項能力就是實驗探究和信息獲取，平時練習刻意找這兩類題型進行專項訓練。

該式表明在短期內(nèi)，外部資金投資規(guī)模q受到地方政府引資策略的影響。外部資金投資規(guī)模則成為地方政府的策略集合中可選策略，而地方政府的引資策略可能成為相應策略選擇的決定因素。

假設地方政府1、地方政府2和地方政府3，三個地方政府的基礎設施建設策略都是通過制定的優(yōu)惠引資政策吸引外部資金投資規(guī)模。用qi代表第i個地方的外部資金投資規(guī)模；支付是收益，是外部資金投資規(guī)模q1與q2以及q3的函數(shù)。

根據(jù)搏弈策略選擇，建立一個逆需求函數(shù)，將其簡化為：P=α-Q，Q=q1+q2+q3

Ci（q1）為地方政府i的投資激勵政策成本函數(shù)，設定其最簡單形式Ci（q1）=d i*q2i，地方政府的收益為：

則最優(yōu)化一階條件分別為：

同理，計算得：

通過（4）（5）（6）建立聯(lián)立矩陣方程，解得出納什均衡解：

3.結論

根據(jù)模型分析，外部資金投入規(guī)模決策是以自身最大利益為目標，選擇α/（4+2d1）單位投資，三個地方容納投入規(guī)?？偭繛?α/（4+2d1），三方各自博弈收益為：

三個地方政府的收益總和為3α2（1+d1）/（4+2d1）2，從而說明初始自然資源相同的三個地方政府由于投資引資環(huán)境基本一致，而且引資政策的使用成本相同，所以，三個地方政府的外部資金投資規(guī)模完全相同，博弈收益也相同。

當三地激勵投資政策成本不同時，假設地方政府1＞地方政府2＞地方政府3，d1＞d2＞d3，得到（1+2d2）/（1+2d1）＜1則q*1＜q*2；（1+2d3）/（1+2d3）＜1則q*2＜q*3，推出q*1＜q*2＜q*3。

說明使用投資激勵政策的邊際成本遞增速度越快的地方，外部資金投資規(guī)模就越小。當初始自然資源不一樣時，財政收入較高且資源豐富的地區(qū)在用財政補貼等手段吸引外部資金方面明顯比其他地區(qū)有優(yōu)勢。

引資政策的成本系數(shù)主要取決于稅收優(yōu)惠政策、其他財政措施、非財政措施以及公共管理部門的服務水平和效率。地方政府難以主觀能決定前三個因素，地方政府能改變的因素只有公共管理部門的服務水平和效率，而這一因素對引資政策效應的發(fā)揮有著更大的影響力。所以，進行投資制度創(chuàng)新，營造良好的投資環(huán)境是城市基礎設施建設中有效吸納各種非政府組織多元化投入的關鍵。

三、創(chuàng)新城市基礎設施建設多元化投資制度的措施

1.建立有效的基礎設施項目產(chǎn)權，培育多元化市場投資主體

產(chǎn)權制度是一個經(jīng)濟運行的基礎，有什么樣的產(chǎn)權制度，就會有什么樣的組織效率[5]。地方政府界定清楚基礎設施建設項目產(chǎn)權，才能有效運用市場機制調(diào)節(jié)供給，非政府組織才會關注投資成本和收益，主動參與供給，而且會對產(chǎn)業(yè)投資進行科學決策，避免重復建設，根據(jù)市場變化，及時動態(tài)調(diào)整投資結構，從而提高基礎設施有效供給效率，緩解公共服務的短缺矛盾。為此，地方政府一方面應該通過注入資本金、貸款貼息、稅費優(yōu)惠等措施政策有序引導非政府組織，采取獨資、合資、合作、聯(lián)營、項目融資等方式，將社會資本引入城市基礎設施建設，參與經(jīng)營管理；另一方面，政府通過改進以審批制為代表的一些不合理的行政制度，構建明確市場準入制度和科學的項目登記制度，公開簡化審批程序，以高效的服務效率吸引各種社會資本。

2.以轉(zhuǎn)變政府管理職能為切點，創(chuàng)新投融資體制

首先，在多元化投資主體格局中，政府投資要逐步實現(xiàn)從主導到引導的角色轉(zhuǎn)變。政府職能也隨之進行相應轉(zhuǎn)變，不僅要將政府社會管理職能和投資職能分開，而且在公共事業(yè)領域，政府投資與產(chǎn)業(yè)開發(fā)投資也要分開，促進政府從單一投資主體向規(guī)劃型、政策型、服務型和監(jiān)督型的市場管理方式轉(zhuǎn)變，以塑環(huán)境，吸引多元化投資，為基礎設施多元化建設提供制度保障。

其次，優(yōu)化多元投資模式，在逐步完善以政府投資為主，地方、社會、外資多方參與的融資體制基礎上，形成“政府引導、市場運作、多方投入”并行的投資模式。一方面爭取國家財政的更多支持，同時加大地方政府財政投入力度；另一方面，在合理規(guī)劃機動財力和預算外收入投入基礎上，開征特種稅費融資，積累穩(wěn)定的城市基礎設施建設資金；積極爭取金融部門支持，加強銀企溝通與合作，利用以債券、股票為主要形式的證券市場，加強項目推介，切實抓好申請開行、世行與亞行貸款的工作，使直接融資、建設債券、國際資本也成為重要資金來源。

第三，針對城市基礎設施的不同性質(zhì)，選擇性推進，逐步深化投融資體制改革。例如在污水處理、垃圾處理等經(jīng)營性基礎設施項目可以大膽試點改革，引入市場化運作方式，以明確項目產(chǎn)權、吸納各類社會資金、采取多種投資方式進入基礎設施建設。

3.加強多元化投融資金管理，保障城市基本設施建設效率

（1）進行融資成本比較，提高融資效益。

根據(jù)前文分析，政府作為城市基礎設施建設的組織者，降低融資成本，有助于擴大外部資金投資規(guī)模。城市基礎設施建設的融資方式較多，在能夠滿足資金需求的前提下，應當對各種方式的融資成本進行慎重比較，選擇融資成本低的可行方案。

（2）平衡城市基礎設施建設融資的短期效果和長期效果。

城市基礎設施建設融資要充分利用各種方式的優(yōu)勢。城市維護建設稅和城市機動財力投入城市基礎設施建設，可以減免利息和紅利支出，而要想在短期內(nèi)籌集大量的建設資金可以采取貸款、發(fā)行債券、股票以及PPP等融資形式，但資金成本較高。為此，城市基礎設施建設融資必須要在充分考慮短期籌資成本和長期支付資金之間的矛盾下，綜合平衡利用各種融資方式，既保證建設資金的充裕，又要控制運營成本，實現(xiàn)財務穩(wěn)定[6]。

（3）對城市基礎設施服務項目進行合理的價格管制。

追求利潤最大化是各種社會資本運營的目標，必然存在著獲取壟斷利潤的內(nèi)在需求。城市基礎設施服務由于缺乏清晰的價格對比，作為消費者的城市居民無法進行其他選擇，從而造成基礎設施服務的壟斷管理性特征。政府應該積極發(fā)揮管理職能，在尊重消費者意愿和合理保護其利益的基礎上，進行必要的價格管制。另一方面，為了實現(xiàn)基礎設施建設與經(jīng)營的可持續(xù)發(fā)展，價格管制的實施應以為城市基礎設施的所有者和經(jīng)營者保留適度的利潤為前提。

（4）完善投資回報補償機制，提高社會資本投資積極性。

優(yōu)惠的融投資政策有助于投資主體多元化，擴大融資規(guī)模。但是，經(jīng)濟發(fā)展的不確定性，造成經(jīng)濟波動包含許多變數(shù)，有些是政府無法預測和控制。一旦情況變化，對各方預期利益產(chǎn)生重大影響。為此，在政府財力的允許下，有必要建立投資回報補償機制。對不同的項目可采取不同的補償方法，進一步刺激社會資本投資，主動降低成本，提高效率，滿足公共利益的需要。

一是建立價格補償機制。在自來水、燃氣等有一定投資回報和發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)營性城市基礎設施建設和運營領域，由于政府定價水平偏低，社會資本投資無法獲利，政府可按市場加以配置，加快推進價格改革，對企業(yè)中標價格和政府定價之間的差額進行補償。

二是完善公益性工程耗費補償機制。例如，水利工程是公共基礎設施的重要組成部分，自身無直接效益，但其效益具有社會性，對于促進城市經(jīng)濟增長，保障城市社會生活發(fā)揮著巨大作用。水利工程在從事公益性活動中所發(fā)生的耗費支出必須得到補償，否則就無法保證公益性水利工程的正常營運管理，無法實現(xiàn)公益性水利工程為社會提供防洪、排澇、水土保持等公益性服務的預期目標。

三是建立利差回報機制。主要針對投資回收周期長，風險較高的基礎設施建設。如隧道、橋梁等項目，政府以較長的經(jīng)營期限確保公司投資回報基數(shù)，穩(wěn)定投資信心，經(jīng)營期滿后，政府收回項目的產(chǎn)權歸屬。

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