馬海明

(華中師范大學政治學研究院，湖北武漢 430079)

公民參與公共政策研究是公共政策過程研究的重要內(nèi)容。目前，我國關于公共政策參與的研究還處于歸類分析的初級階段，有些研究雖然借助了國外的分析工具，但是缺少系統(tǒng)性和整體性，且沒有自身的理論創(chuàng)新和理論貢獻。本文以現(xiàn)代化作為時代背景，結(jié)合相關理論，試圖建構(gòu)一種新的關于公民參與公共政策的理論分析框架。筆者認為公民參與公共政策的質(zhì)量受到一個社會內(nèi)部公民文化結(jié)構(gòu)、權威民主化水平和公共行動能力三個變量的影響:公民文化結(jié)構(gòu)——由公共文化需求與供給的平衡程度決定;權威民主化水平——由行政權力與自治權力的分離程度決定;公共行動能力——由市場理性與公共理性的融合程度決定。

一、公民文化結(jié)構(gòu)

這里提到的公民文化，廣義上是指一個社會內(nèi)部的現(xiàn)代公共文化體系作為政策系統(tǒng)的外部因子對于政策過程的影響狀態(tài)。狹義上是指公共文化結(jié)構(gòu)在政策參與者——公民與官僚身上的文化折射，并由此形成的對于公民參與公共政策的影響狀態(tài)。新制度經(jīng)濟學認為，良好的政策要有適當?shù)闹贫茸鳛榛A。阿爾蒙德的公民文化理論，更是從政治文化的角度論述了社會文化系統(tǒng)的政治文化分析系統(tǒng)與公共政策的密切關系。［1］29公共政策運行的每一個環(huán)節(jié)都受到這種政治文化的影響，這種政治文化反映到具體層面，就表現(xiàn)為一個國家或者地區(qū)的公民文化結(jié)構(gòu)。這種公民文化結(jié)構(gòu)是與現(xiàn)代公共政策參與所需要的公共文化體系密切相連的，是現(xiàn)代公共文化體系對公共政策參與的一種支持結(jié)構(gòu)狀態(tài)。根據(jù)文化與公共政策參與之間的關聯(lián)性，公共政策參與中的公民文化結(jié)構(gòu)主要包括文化結(jié)構(gòu)的延續(xù)性、個體文化的自主性和政治文化的開放性三個關鍵變量決定。這三個變量能否在公共文化體系中實現(xiàn)需求與供給的平衡，決定了公民參與公共政策的文化背景是否健康。

(一)文化結(jié)構(gòu)的延續(xù)性

文化結(jié)構(gòu)的延續(xù)性代表著在現(xiàn)代化的背景下社會內(nèi)部傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化之間的良性延續(xù)，這是公民文化結(jié)構(gòu)的整體背景。公民文化結(jié)構(gòu)需要一個健康有序的良性互動的文化延續(xù)性，這對于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的國家來說是至關重要的。在諾思看來，文化作為一種非正式制度是制度變遷與社會發(fā)展的重要的推動因素，只有傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代文化實現(xiàn)有序的連接與過渡，文化產(chǎn)生的“誘致性變遷”才能發(fā)揮其理想的作用。當文化結(jié)構(gòu)出現(xiàn)延續(xù)性的斷裂或者錯位時，誘致性變遷就無法配合以正式制度為代表的強制性變遷，非正式制度和正式制度之間就會出現(xiàn)矛盾和沖突。結(jié)果是，現(xiàn)有的文化結(jié)構(gòu)無法滿足公民參與公共政策的現(xiàn)代文化需求，現(xiàn)代公共文化需求與供給之間出現(xiàn)了失衡。文化結(jié)構(gòu)的延續(xù)性狀態(tài)包括結(jié)構(gòu)平衡、結(jié)構(gòu)錯位與結(jié)構(gòu)斷裂。結(jié)構(gòu)平衡是傳統(tǒng)文化向現(xiàn)代文化過渡的健康狀態(tài)，社會內(nèi)部的公共文化結(jié)構(gòu)能夠為公民參與公共政策提供足夠的公民文化支撐，包括培養(yǎng)現(xiàn)代公民意識、權利意識、民主意識、公民道德、合作博弈精神、共同體文化以及參與型文化。結(jié)構(gòu)錯位是在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，傳統(tǒng)文化并沒有實現(xiàn)向現(xiàn)代文化的有序過渡，反而從不同的路徑和機制改變著現(xiàn)代文化的結(jié)構(gòu)，并導致現(xiàn)代公民文化的失效。結(jié)構(gòu)斷裂是傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化之間并沒有實現(xiàn)有效的連接，由于制度、體制等因素的影響，傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化分別在不同的時空領域內(nèi)獨自發(fā)展，兩者沒有明顯的交叉。

(二)個體文化的自主性

公民參與公共政策的過程本質(zhì)上可以看成是公民個體對于政策的自主選擇過程，這就對文化結(jié)構(gòu)內(nèi)部獨立的公民文化有較高的要求。這種要求來源于現(xiàn)代民主社會發(fā)展對公民獨立自主的人格與行動需求，即現(xiàn)代民主發(fā)展過程中政治參與的擴大化要求公民具有獨立自主的民主精神，并將這種精神轉(zhuǎn)化為這種公民個體的文化實踐?，F(xiàn)代公共政策參與要求公民具備這種個體文化的精神，同時要求文化發(fā)展本身具有培養(yǎng)這種公民文化的導向，以區(qū)別并取代傳統(tǒng)臣民文化。傳統(tǒng)臣民文化具有明顯的依附性特征，個體公共行為要么依附于權力機構(gòu)、要么依附于權力人物，具有明顯的私權力的特征?，F(xiàn)代公共政策參與要求社會成員具有現(xiàn)代公民文化的種種特質(zhì)，這種特質(zhì)的核心就是參與過程中的自主性。個體文化的自主性要求除了個體本身以外，還要求改變個體與傳統(tǒng)權威共同體的依附性關系，建立自主的開放的參與的新型共同體文化。從一定程度上講，個體文化的成長依賴于社會內(nèi)部權威共同體文化的現(xiàn)代民主變革。只有突破傳統(tǒng)共同體文化的束縛，個體文化才能真正實現(xiàn)自主性的大發(fā)展，而只有個體文化的現(xiàn)代塑造，才能從主體的角度推動公民參與公共政策。

(三)政治文化的開放性

與個體文化相對應的是政治文化的開放性，這主要是從政策參與另外一個主要主體——政府的角度來塑造現(xiàn)代公民參與公共政策的文化需求。公民參與公共政策是公民通過一定的途徑和方式影響政府決定做或者不做某項事情的過程。這就說明公民參與公共政策的過程既是一種政治參與過程，也是政府如何回應的過程。公民參與公共政策過程的質(zhì)量要求作為政策決策與執(zhí)行主體的主體——政府對自身官僚機制與文化中作出相應的調(diào)整。政府與官僚們面對公民參與擴大化的現(xiàn)實應該逐漸建構(gòu)開放性的政治文化理念，即努力建構(gòu)一個開放的民主的透明的官僚機構(gòu)運作理念。政治文化的開放性與政治系統(tǒng)內(nèi)官僚的執(zhí)政態(tài)度密切相關，同時與官僚機構(gòu)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)文化即等級觀念密切相關。轉(zhuǎn)變官僚態(tài)度與等級觀念成為政治文化開放性的主要內(nèi)容。

總的來說，公共政策參與中的公民文化結(jié)構(gòu)需求由文化結(jié)構(gòu)的延續(xù)程度、個體文化的自主程度以及政治文化的開放程度共同構(gòu)成。其中文化結(jié)構(gòu)的延續(xù)性是公民文化結(jié)構(gòu)的整體宏觀文化背景，并直接影響到個體文化的自主性和政治文化的開放性。公民文化結(jié)構(gòu)內(nèi)部能否實現(xiàn)這三個方面需求與供給的平衡，決定了公民政策參與中文化困境的主要內(nèi)容。

二、權威民主化水平

在民主政治現(xiàn)代化的過程，亨廷頓就曾將“權威的合理化”作為現(xiàn)代化進程的一個重要方面。就目前世界政治的發(fā)展趨勢來看，權威合理化的過程就是民主化的過程。這種權威民主化成功的關鍵在于政治參與的擴大化與政治制度化之間的協(xié)調(diào)程度，尤其是政治制度的民主化水平能否應對現(xiàn)代公民參與擴大化提出的挑戰(zhàn)。權威民主化水平在抽象意義上可以概括為行政權力與自治權力的分離程度，本文中的權威民主化水平一方面意味著正式的制度體系對于公民參與路徑的建構(gòu)，另一方面意味著公共行政權力對公民自治權力的干涉程度。由于后現(xiàn)代化國家的現(xiàn)代化過程已經(jīng)不是一個建立自覺、自發(fā)與自為的時代，而是一種具有明顯建構(gòu)性的特征。這種特征具體表現(xiàn)為三個方面:一是公民自治的過程是行政權力的主動介入和建構(gòu)的過程;二是正式制度網(wǎng)絡的建構(gòu)是否為公民參與提供可以有效表達意愿的途徑，即公民是否具有參與公共政策過程的多種選擇方案;三是在建構(gòu)的背景下，行政權力與自治權力是否保持在一種合理化的分離水平上，以維持兩者之間的平衡。從政策參與的角度看，權威民主化水平可以具體包含組織網(wǎng)絡、制度網(wǎng)絡與利益集團網(wǎng)絡在民主化過程中功能作用的發(fā)揮與實現(xiàn)。

(一)組織網(wǎng)絡與民主化

公民參與公共政策的組織網(wǎng)絡是指公民個體參與到公共政策體系內(nèi)部所需要的組織媒介，包括經(jīng)濟組織、社會組織、民間組織、自治組織等非政府組織或者社團構(gòu)成的組織網(wǎng)絡。在這種組織網(wǎng)絡下，公民個體分散的原子化的行為能夠得到整合，并凝聚成影響力或者社會權力，有效影響公共政策的制定。參與組織網(wǎng)絡也正是現(xiàn)代民主社會和民主政治發(fā)展的必然要求和基本平臺支持。一個強大的民主社會依賴于一個由公民參與的中介組織、社團以及民間組織等組成的社會組織網(wǎng)絡的繁榮，各種組織和社團對支撐現(xiàn)代民主社會的運作起到關鍵性的作用。這種民主組織和社團是民主社會發(fā)展所需要的自組織，即社會成員“基于共同的需要和利益而自我形成的組織”［2］165。在這種組織網(wǎng)絡中，公民個體能夠達成基本的行為共識，突破單個個體參與中弱勢、孤立、無助、無效果等種種不足。通過它們，人們才能有效地參與到公共政策過程中去，并通過平等、公平、協(xié)商等民主機制實現(xiàn)與政府的對話。

(二)制度網(wǎng)絡與民主化

公民參與公共政策的制度網(wǎng)絡是對公共政策分析中制度模型的一種強調(diào)，制度模型將公共政策看作是政府機構(gòu)或體制的產(chǎn)出。從公民參與的角度來看，制度網(wǎng)絡將更加側(cè)重民主化的過程與水平，即一個國家的政治制度和體制能否為公民參與公共政策提供足夠的民主化途徑和空間。對現(xiàn)代化進程的國家來講，政治制度化的過程就是政治民主化的過程，政治制度化水平就是民主化的水平。如果一個國家的制度民主化水平較高，公民對政府提出的意愿和要求很容易通過制度化的渠道得以表達。所以，政府具有足夠的民主制度化渠道供給是公民有效參與公共政策的基礎和條件。公民參與公共政策的制度網(wǎng)絡必須達到一定的民主化水平才能夠有效支撐經(jīng)濟社會發(fā)展對于公民參與公共政策擴大化的需求。

(三)利益集團網(wǎng)絡與民主化

利益集團是一種特殊的社會組織形式。西方發(fā)達國家的公共政策制定過程，可以說是利益集團之間的互動和妥協(xié)過程，它們是最主要的社會組織。利益集團作為一種特殊組織，并成為西方國家公共政策制定的重要影響力量，決定了利益集團的存在具有一定的合理性。當然，利益集團也具有很大的負面作用。利益集團、政治家和行政官員在公共政策過程中相互勾結(jié)，損害社會公共利益。同時，利益集團具有操縱公共政策制定和執(zhí)行的優(yōu)勢資源，容易導致政策走樣。從西方發(fā)達國家的成功經(jīng)驗來看，利益集團成為影響公共政策的有效因子，主要包括三個方面:一是利益集團網(wǎng)絡的社會化，即整個社會內(nèi)部具有一個均衡的利益集團網(wǎng)絡，大多數(shù)公民能夠融合進不同的利益集團內(nèi)部;二是利益集團利益取向能夠具有一定的社會公共利益偏向;三是政府能夠為不同的利益集團參與提供一個公平的對話平臺，并將利益集團參與納入到政治體制民主化的進程中，實現(xiàn)利益集團政策參與的透明公開。

總的來說，公民參與公共政策中權威民主化水平，既是制度和體制的民主化過程，也是現(xiàn)代化進程中政府合法化的過程。這種民主化過程為公民參與公共政策提供組織、制度與體制上的支持。

三、公共行動能力

公民參與公共政策除了受文化結(jié)構(gòu)、權威民主化水平影響外，其公民與官僚的公共行動能力從參與動機的角度影響著公民政策參與的質(zhì)量。公共行動能力是指公共政策主體參與公共政策過程中進行以公共利益實現(xiàn)為目標的行動能力，它受行為背后動機的支配與影響，而這種行為動機往往取決于市場理性與公共理性的融合程度，包括市場、公民以及政府之間的協(xié)調(diào)程度和協(xié)調(diào)能力。我們知道，經(jīng)濟利益的超強刺激性是市場經(jīng)濟的功能優(yōu)勢，這種刺激性以利益獲取為驅(qū)動力，極大地調(diào)動人們的積極性與主動性。它一方面促使人們以經(jīng)濟理性作為其行為選擇的動機，經(jīng)濟利益最大化是市場經(jīng)濟下人們生活的一種自然考量。另一方面，市場經(jīng)濟的競爭性與排他性導致公共物品在日常供應體系中的斷裂。由于公共物品的消費具有非競爭性和非排他性的特點，因而無法消除“搭便車”的問題，公共物品的所有者會因不能回收他們的投資成本而缺乏提供這類物資的意愿。這是市場經(jīng)濟中是經(jīng)濟理性的一種選擇結(jié)果，表現(xiàn)在各種行為選擇主體身上就是主體自利性，主體以“經(jīng)濟人”的身份呈現(xiàn)出來，以謀求自我利益最大化為目標。市場理性的自利性表現(xiàn)為獲取經(jīng)濟利益的最大化。在缺少外部制度與規(guī)則的約束下，經(jīng)濟交往中的個人或者集體往往將獲得個人或者本集團利益的最大化作為行為發(fā)生的核心動機。公共理性表現(xiàn)為通過理性的政策對話生成公共生活的規(guī)則以及有助于謀求公共利益的社會基本結(jié)構(gòu)，將政策討論限定在對公共利益的謀求和社會正義的追尋上。

(一)公民集體行動能力

集體行動是相對于個人行動而言的，一般被解釋為多人同時采取某種行為。奧爾森將集體行動定義為“任何供給集體物品的行為”［3］273。在公共問題與公共事務上，集體行動是不可或缺的，它是公民為了增進共同利益而采取的集體選擇行為。公民政策參與中的公民集體行動能力主要表達了兩層含義:一是公民在多大程度上是以公共利益為出發(fā)點來參與公共政策過程;二是公民在多大程度上能夠以合作的方式參與到公共政策過程。只有在涉及公共問題或集體事務時，集體行動才不可或缺，它是人們?yōu)榱嗽鲞M共同利益而采取的集體選擇活動。關于集體行動，傳統(tǒng)的觀點認為具有相同公共利益的個人會主動地采取集體行動的方式來實現(xiàn)公共利益。在奧爾森看來，個人自發(fā)的自利行為往往導致對集體不利甚至產(chǎn)生極其有害的結(jié)果。由于“搭便車”行為的存在，理性自利的個人一般不會為爭取集體利益而作出貢獻。［4］154同時，從公共選擇理論的角度看，公共政策作為一種公共物品是集體選擇的結(jié)果。公共選擇理論將自利性看成是人的本性，認為在公共領域中活動的人與在市場中活動的人一樣，在本質(zhì)上都是自利的。經(jīng)濟領域的個人理性同樣適用于公共領域，依據(jù)這種理論思路，公民在參與公共政策過程中往往表現(xiàn)為兩種集體行動的困境:一是“搭便車”現(xiàn)象存在，即公民在公共事務參與和公共問題治理方面，由于目標對象的公共性和非排他性，其中的每一個人都可能想讓別人去為達到該目標而努力，而自己則坐享其成。公民在參與公共事務上或者公共政策上存在著明顯的自利傾向，不論這種自利是物質(zhì)的，還是抽象的。二是集體非理性的存在，即在公共事務的參與上，每一個理性自利的公民往往都會考慮到自身的利益所得，結(jié)果導致集體行動的失敗或集體行動根本就不會發(fā)生，被稱為“理性的無知”。具有自利傾向的“搭便車”和集體非理性的存在一定程度上導致公共性資源在集體領域內(nèi)的消耗。

(二)官僚公共行政能力

現(xiàn)代政府是一個系統(tǒng)化的官僚機構(gòu)，是由不同系統(tǒng)內(nèi)部的官僚們所組成。由于官僚幾乎包辦了各種政治制度的輸出，深刻地影響著決策過程，起著大部分裁決和傳達信息的功能，充當著利益表達者和聚合者的角色，所以官僚制機構(gòu)的作用不可或缺。公共政策的過程也是以政府為代表的官僚利益博弈過程，這種利益博弈包括四個方面:官僚個體間的利益，官僚部門間的利益，政府整體的利益，以及政府與社會大眾、利益集團之間的利益博弈等。公民參與公共政策需要政府與官僚在政策參與過程中始終保持一個公平公正的公共理性，以公共利益作為政府行為的價值導向。官僚公共行政能力就是指官僚在公共事務治理與公共政策過程中能夠保持公共理性的程度以及維護公共利益的能力，其核心是“強調(diào)公共權力的合法性和利益的協(xié)調(diào)性，即強調(diào)公共權力以增進公共福利為價值目標，實現(xiàn)以尊重和促進私人利益為基礎的公共利益”［5］42。然而，在市場經(jīng)濟背景下，官僚公共行政能力受到工具性和自利性的雙重約束。

工具性是官僚制本質(zhì)的價值。在韋伯關于官僚制的論述中，官僚制往往追求的是工具理性。官僚制對工具理性原則的推崇主要體現(xiàn)在它只注重組織系統(tǒng)活動的效能和技術可能性，并盡量排除價值理性的影響與局限。工具性過分強調(diào)效率，而排斥公民對于政治過程的參與。同時，過分注重權力服從于目標結(jié)果，缺少公共價值的應有要求。工具性本質(zhì)上具有反對公民參與的傾向，過于忽視合法性建構(gòu)，而只重視機構(gòu)本身的合理性，這樣會導致官僚在公共行動上的動力缺失。自利性是對官僚作為人和政府人格化的本性考量，具有現(xiàn)實性的必然。在政策制定過程中，自我價值的實現(xiàn)、經(jīng)濟利益的增進、個人職位的升遷、舒適生活的追求等都是官僚們追求的目標，官僚的自利性不斷擴大的結(jié)果便是公共政策失效、政府職能的擴張、公共物品的低供給率以及政府公共職能的萎縮等。

總的來說，官僚的公共行政能力主要是官僚群體與官僚機構(gòu)在公民參與政策過程中能否保證公共理性的踐行以及能否以促進公共利益的增長為目標實現(xiàn)同公民群體在公共事務與公共治理上的合作?？梢哉f，公共行動能力是政策參與主體在動機與行動目標上的一種一致性程度以及在公共政策參與中的一種合作默契，要求無論是公民還是官僚都必須保持一種克制的個體理性，發(fā)展一種集體的公共理性，并以公共利益的最大化作為政策參與的一種初始動機。

四、小結(jié):政策參與理論分析模型的適用性拓展

本文的理論嘗試在于提出一個分析公民政策參與的理論框架。這種理論框架將公民政策參與的影響因子概括為公民文化結(jié)構(gòu)、權威民主化水平與公共行動能力，其理論假設是公民參與公共政策的質(zhì)量受一個社會或者區(qū)域內(nèi)公民文化結(jié)構(gòu)、權威民主化水平與公共行動能力的影響并由其決定。其中文化結(jié)構(gòu)的延續(xù)性、個體文化的自主性以及政治文化的開放性決定了公民文化結(jié)構(gòu)形態(tài)，是對一個社會或區(qū)域內(nèi)現(xiàn)代公共文化需求與供給平衡狀態(tài)的一種指標化考察。當供給狀態(tài)處于平衡狀態(tài)時，公民文化結(jié)構(gòu)就是健康的，能夠滿足現(xiàn)代公民政治參與的文化需求。組織網(wǎng)絡與民主化、制度網(wǎng)絡的民主化、利益集團的多元化決定了一個社會或區(qū)域內(nèi)的權威民主化水平，這種權威民主化水平暗示通過三種因素的狀態(tài)考察行政權力與自治權力的分離程度。其分離程度本身就包含著“度”的問題，“度”的把握要依據(jù)不同國家在現(xiàn)代化進程的獨特性來決定國家與社會之間權力的平衡性。公民集體行動能力與官僚公共行政能力決定著一個社會或區(qū)域內(nèi)公共行動能力的大小，是對現(xiàn)代化背景下市場理性與公共理性融合程度的一種考察，這種融合的程度具體表現(xiàn)為公民與官僚在具體行動中的行為動機。

總的來說，本文的這種理論分析框架的建構(gòu)，只是一種理論上的嘗試，試圖找到一種能夠完整地分析公民政策參與的理論分析工具，以突破我國公民政策參與研究的一種形式化的泛濫。當然，筆者在建構(gòu)這一理論的過程中雖然分析對象是公民政策參與，但理論框架的建構(gòu)起點是關于如何研究一個社會或區(qū)域內(nèi)公民參與的現(xiàn)象與問題。所以，這一分析框架在一定程度上可以推廣到公民參與、政治參與、民主化研究等領域。在我國基層民主、社會民主等研究領域一定程度上也可以本理論框架去分析。只不過，由于筆者本人的理論素養(yǎng)尚淺，理論框架的論證與變量歸納方面還存在缺陷，其科學性有待進一步證實或者證偽。

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