王亞利

(太原科技大學(xué)法學(xué)院，山西 太原 030024)

2013年6月21日，南京兩名女童被發(fā)現(xiàn)餓死在家中。父親因?yàn)樯娑菊诜蹋赣H已失蹤數(shù)日無(wú)音訊，并曾有吸毒史。父母無(wú)法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，親朋鄰里，不能全職全天候照顧，而孤兒院等公共福利機(jī)構(gòu)，卻以有父有母，不符條件為由拒收。這樣的事件給人以沉痛的教訓(xùn)和深刻的反思，當(dāng)家庭監(jiān)護(hù)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，我們的政府和社會(huì)力量應(yīng)當(dāng)如何及時(shí)有效地介入，承擔(dān)起屬于自己的職責(zé)呢?

一、未成年人監(jiān)護(hù)制度的公法化趨勢(shì)

傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，監(jiān)護(hù)屬于私法自治的空間，是家庭內(nèi)部事務(wù)，是父母的責(zé)任，國(guó)家甚少干預(yù)，在家族宗法制度嚴(yán)密的社會(huì)里，家族能夠全面承擔(dān)起未成年人監(jiān)護(hù)的職責(zé)，無(wú)需國(guó)家介入。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展，家族宗法制度趨于衰敗，個(gè)體成為社會(huì)的單元，完全私法化的監(jiān)護(hù)制度弊端日益凸顯。20世紀(jì)以來(lái)，基于社會(huì)連帶責(zé)任和社會(huì)本位思想，監(jiān)護(hù)不再單純以家族事務(wù)對(duì)待，少年兒童作為國(guó)家的最大財(cái)富，對(duì)其監(jiān)護(hù)被認(rèn)為有關(guān)社會(huì)公益，基于此，國(guó)家開(kāi)始適當(dāng)介入監(jiān)護(hù)事務(wù)。尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后，出現(xiàn)大量孤兒，促使監(jiān)護(hù)理念與功能發(fā)生迅速的轉(zhuǎn)變，以“未成年人利益最大化”為原則，英美國(guó)家率先以“法律上的陌生人的代表”進(jìn)入未成年人的生活，在實(shí)踐中逐步達(dá)成國(guó)家監(jiān)護(hù)主義的共識(shí)，自此，監(jiān)護(hù)制度實(shí)現(xiàn)了從個(gè)人主義再到國(guó)家主義的歷史樣態(tài)的轉(zhuǎn)變。監(jiān)護(hù)在性質(zhì)上開(kāi)始被視為國(guó)家公務(wù)，國(guó)家以最終監(jiān)護(hù)人的身份對(duì)被監(jiān)護(hù)人給予保護(hù)，由此確立了國(guó)家監(jiān)護(hù)的理念與國(guó)家監(jiān)護(hù)的制度格局，監(jiān)護(hù)制度的公法化亦成為各國(guó)監(jiān)護(hù)立法的一般發(fā)展趨勢(shì)。各國(guó)紛紛建立未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度，要旨就是加強(qiáng)未成年人監(jiān)護(hù)事務(wù)中的國(guó)家責(zé)任，幫助處于監(jiān)護(hù)困境的未成年人，在其監(jiān)護(hù)人不能盡到監(jiān)護(hù)責(zé)任的情況下，國(guó)家及時(shí)介入行使監(jiān)護(hù)職責(zé)，確保其享有健康成長(zhǎng)的權(quán)益。

在法國(guó)，自20世紀(jì)60年代以后，確立了國(guó)家監(jiān)護(hù)制度以解決親屬監(jiān)護(hù)的不足。國(guó)家肩負(fù)著一定的監(jiān)護(hù)責(zé)任，如在涉及未成年人無(wú)人監(jiān)護(hù)的情況下，交給社會(huì)兒童救助部門。法國(guó)建立有嚴(yán)格的監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度，除專門的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)以外，并設(shè)立有專職的監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，以雙重監(jiān)督體制對(duì)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)行為進(jìn)行監(jiān)督，確保未成年人的合法權(quán)益。盡管法國(guó)的親屬監(jiān)護(hù)與國(guó)家監(jiān)護(hù)并行存在，但國(guó)家監(jiān)護(hù)是在親屬監(jiān)護(hù)之后的一種保障措施。［1］國(guó)家主要以監(jiān)督者和指導(dǎo)者的身份出現(xiàn)，而不是直接以監(jiān)護(hù)人的身份介入監(jiān)護(hù)事務(wù)，國(guó)家監(jiān)護(hù)僅是親屬監(jiān)護(hù)的最后補(bǔ)救。

在德國(guó)，已經(jīng)開(kāi)辟了社會(huì)化、公法化的未成年人監(jiān)護(hù)道路。德國(guó)對(duì)于未成年人的監(jiān)護(hù)有其獨(dú)特的特點(diǎn)，一是國(guó)家司法權(quán)強(qiáng)力且全程介入監(jiān)護(hù)事務(wù)。廢除親屬會(huì)議的指定監(jiān)護(hù)制度，由家事法院決定并監(jiān)督未成年人的監(jiān)護(hù)問(wèn)題。家事法官以保護(hù)未成年人最大利益為前提采取相應(yīng)措施，可選擇任何能履行良好照顧義務(wù)的第三人做監(jiān)護(hù)人，親屬作為監(jiān)護(hù)人的主體地位已不復(fù)存在，監(jiān)護(hù)的自治與自主受到很大限制。［2］二是實(shí)行國(guó)家代位監(jiān)護(hù)。在沒(méi)有適合監(jiān)護(hù)人的情況下，青少年局可直接作為未成年人的監(jiān)護(hù)人，代表國(guó)家履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。

在美國(guó)，未成年人更是處于國(guó)家監(jiān)護(hù)的嚴(yán)格保護(hù)之下。判定監(jiān)護(hù)權(quán)的案件時(shí)，法院要以滿足子女利益最大化為前提，當(dāng)父母出現(xiàn)一些不能履行或者不能很好履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的情形時(shí)，可以終止父母的權(quán)利。但是，美國(guó)的國(guó)家監(jiān)護(hù)仍以尊重父母權(quán)利為原則，只有當(dāng)父母不能履行監(jiān)護(hù)義務(wù)或者不履行監(jiān)護(hù)義務(wù)的情況下，國(guó)家公權(quán)力組織才適時(shí)介入。美國(guó)政府加大財(cái)政投入，建立一些收養(yǎng)機(jī)構(gòu)來(lái)幫助那些受到虐待和忽略的未成年人，如美國(guó)設(shè)立的兒童局，對(duì)遇到困難的兒童承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)，專門解決被遺棄、被虐待的兒童問(wèn)題。［3］由于各國(guó)不同的歷史進(jìn)程，兩大法系在監(jiān)護(hù)制度的發(fā)展方面呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，國(guó)家在未成年人的監(jiān)護(hù)事務(wù)中均承擔(dān)著不同程度的責(zé)任。雖然西方國(guó)家處理監(jiān)護(hù)事務(wù)的具體方法不一定適合于中國(guó)，但就現(xiàn)代監(jiān)護(hù)制度而言，將未成年人監(jiān)護(hù)視為國(guó)家的責(zé)任，這樣的現(xiàn)代監(jiān)護(hù)觀念在我國(guó)當(dāng)前有極大的借鑒意義。

二、我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度中國(guó)家責(zé)任的缺失

我國(guó)《民法通則》、《未成年人保護(hù)法》、《婚姻法》等相關(guān)法律對(duì)于未成年人的監(jiān)護(hù)問(wèn)題已初步形成了較為配套的監(jiān)護(hù)體系，但與國(guó)外監(jiān)護(hù)立法相比較，國(guó)家責(zé)任基本缺位。

(一)親權(quán)與監(jiān)護(hù)功能混同

親權(quán)建立在血緣親子關(guān)系的基礎(chǔ)上，是父母基于身份關(guān)系對(duì)未成年子女人身、財(cái)產(chǎn)進(jìn)行教養(yǎng)、保護(hù)的權(quán)利與義務(wù)，它專屬于父母，以保護(hù)未成年子女的利益為唯一目的。而監(jiān)護(hù)則是為不在親權(quán)保護(hù)下的未成年子女而設(shè)置的，并不要求以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)，它強(qiáng)調(diào)的是義務(wù)和職責(zé)。大陸法系奉行親權(quán)和監(jiān)護(hù)分別立法，監(jiān)護(hù)是在親權(quán)制度以外設(shè)置的監(jiān)督保護(hù)制度，未成年人如能受到親權(quán)的保護(hù)，無(wú)須再受監(jiān)護(hù)的重復(fù)保護(hù)，但是國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)在認(rèn)為必要且必需時(shí)，可以中止親權(quán)監(jiān)護(hù)，指定能履行良好照顧義務(wù)的第三人作為監(jiān)護(hù)人。

我國(guó)民事立法中并無(wú)親權(quán)的概念，但事實(shí)上，相關(guān)監(jiān)護(hù)法律制度中已經(jīng)包含了親權(quán)的有關(guān)內(nèi)容，卻未對(duì)二者作適當(dāng)區(qū)分，致監(jiān)護(hù)和親權(quán)的功能混淆。其一是對(duì)父母和其他監(jiān)護(hù)人的權(quán)利義務(wù)不加區(qū)別，一視同仁。其二是監(jiān)護(hù)實(shí)行以親權(quán)監(jiān)護(hù)為主體、近親屬監(jiān)護(hù)為輔助的家庭自治監(jiān)護(hù)模式，意味著把監(jiān)護(hù)定位為家庭倫理范圍內(nèi)的事情，其間國(guó)家的角色基本缺位。由于沒(méi)有照顧到親權(quán)和監(jiān)護(hù)的差異，因而造成實(shí)踐中未成年人權(quán)益保護(hù)存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)和制度缺陷，也為國(guó)家對(duì)于監(jiān)護(hù)事務(wù)的介入制造了理念障礙。現(xiàn)代民事監(jiān)護(hù)制度強(qiáng)調(diào)監(jiān)護(hù)是國(guó)家和社會(huì)的責(zé)任，但未成年人監(jiān)護(hù)應(yīng)屬于私法自治的空間，既是當(dāng)前我國(guó)監(jiān)護(hù)制度的立法反映，更是民眾的普遍認(rèn)識(shí)，所以街坊鄰居、社區(qū)、街道甚至執(zhí)法人員不愿過(guò)多地介入他人家庭內(nèi)部的未成年人監(jiān)護(hù)事務(wù)，以致實(shí)踐中產(chǎn)生了南京女童被餓死家中的悲慘事件。

(二)基層單位監(jiān)護(hù)職責(zé)流于形式

根據(jù)我國(guó)《民法通則》第十六條第二、三款的規(guī)定，父母所在單位、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、民政部門應(yīng)當(dāng)作為最后順位的監(jiān)護(hù)人，但缺乏現(xiàn)實(shí)可行性。此條款其實(shí)已經(jīng)具備國(guó)家監(jiān)護(hù)的初步意蘊(yùn)，立法本意也旨在強(qiáng)調(diào)對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)是國(guó)家和社會(huì)的共同責(zé)任。然而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，單位承擔(dān)職工生老病死的功能已經(jīng)社會(huì)化，除履行自身工作功能之外再由其承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)，既無(wú)動(dòng)力也很不現(xiàn)實(shí)。居委會(huì)、村委會(huì)是基層群眾自治組織，既無(wú)專職的工作人員，也無(wú)獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。民政部門作為履行社會(huì)事務(wù)管理職能的行政機(jī)關(guān)，由其承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)較為合適，但現(xiàn)行法律目前未提供具體可操作的規(guī)定，在這種情況下，監(jiān)護(hù)工作有可能成為一紙空文。國(guó)家承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)必須要主體到位，責(zé)任到人，這種“泛社會(huì)化”的責(zé)任要求往往會(huì)帶來(lái)不能落實(shí)到位的負(fù)面效應(yīng)。

(三)專門的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺失

我國(guó)沒(méi)有專門的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但《民法通則》第十八條第三款、《未成年人保護(hù)法》第五十三條均規(guī)定了在未成年人權(quán)利受到監(jiān)護(hù)人侵害時(shí)，人民法院可以根據(jù)有關(guān)人員、有關(guān)單位的申請(qǐng)，撤銷監(jiān)護(hù)人資格，這些規(guī)定可以看作是有關(guān)監(jiān)護(hù)監(jiān)督的內(nèi)容。但是，有關(guān)人員及有關(guān)單位是誰(shuí)不甚明了，導(dǎo)致撤銷程序無(wú)從啟動(dòng)。我國(guó)《民法通則若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第16條和第17條規(guī)定，監(jiān)護(hù)人以外的其他有監(jiān)護(hù)資格的人，未成年人父母所在單位或者未成年人所在地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)有權(quán)向人民法院提起訴訟，使監(jiān)護(hù)人承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，并可以請(qǐng)求人民法院撤銷監(jiān)護(hù)人的資格。該《意見(jiàn)》事實(shí)上是賦予以上主體享有監(jiān)護(hù)監(jiān)督的權(quán)利，但主體多元，分工不明，這種規(guī)定只是寄希望于有關(guān)人員或者有關(guān)單位的善意和自愿承擔(dān)責(zé)任的勇氣，而不是在制度設(shè)計(jì)上尋求出路 。［4］同時(shí)，未成年人父母所在單位或者未成年人所在地的居委會(huì)、村委會(huì)既可能成為最后順位的監(jiān)護(hù)人，又同時(shí)承擔(dān)著監(jiān)護(hù)監(jiān)督的職責(zé)，集執(zhí)行和監(jiān)督于一身，有悖于監(jiān)督的一般原理。其實(shí)，申請(qǐng)人民法院撤銷父母監(jiān)護(hù)權(quán)的實(shí)例鮮能見(jiàn)到，原因在于以上主體都不是代表國(guó)家專門行使對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)監(jiān)督權(quán)，提起這類訴訟只能給自己帶來(lái)麻煩，即便有人提起，法院的考慮可能更為現(xiàn)實(shí)，對(duì)于這些急需得到照顧和關(guān)愛(ài)的未成年人，撤銷其監(jiān)護(hù)人的資格僅是開(kāi)始，關(guān)鍵是監(jiān)護(hù)人資格被撤銷后的后續(xù)監(jiān)護(hù)問(wèn)題如何解決，所以，實(shí)踐中法院撤銷監(jiān)護(hù)人資格的案例少而又少。

未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制的缺失，其實(shí)也是我國(guó)監(jiān)護(hù)理念落后的一個(gè)體現(xiàn)，因?yàn)閭鹘y(tǒng)觀念不分監(jiān)護(hù)和親權(quán)，把監(jiān)護(hù)視為家庭倫理范圍的事情，公權(quán)力無(wú)須對(duì)此過(guò)多介入，立法自然也不致力于通過(guò)監(jiān)督制度的建設(shè)來(lái)保證監(jiān)護(hù)權(quán)的正當(dāng)行使。

三、我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)事務(wù)中國(guó)家責(zé)任的加強(qiáng)

(一)區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護(hù)，明確監(jiān)護(hù)的性質(zhì)

未成年人最好的監(jiān)護(hù)人無(wú)疑是父母，因而首先應(yīng)當(dāng)確認(rèn)并保護(hù)的制度是親權(quán)。如果出現(xiàn)父母雙亡、服刑，父母放棄或?yàn)E用、轉(zhuǎn)讓親權(quán)等情形時(shí)，對(duì)未成年人的保護(hù)就應(yīng)當(dāng)由監(jiān)護(hù)人行使，由此，監(jiān)護(hù)是親權(quán)的延伸和補(bǔ)救，是監(jiān)護(hù)人對(duì)社會(huì)和國(guó)家承擔(dān)的一種責(zé)任，“它是特定主體享有監(jiān)護(hù)權(quán)利和承擔(dān)監(jiān)護(hù)義務(wù)的一種特殊職責(zé)，兼具私法和公法雙重色彩，是權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一體”［5］。在我國(guó)完善監(jiān)護(hù)制度，不能停留在家庭親屬自治的陳舊理念中，監(jiān)護(hù)同時(shí)也是一種國(guó)家公務(wù)，在沒(méi)有適當(dāng)監(jiān)護(hù)人時(shí)，國(guó)家要承擔(dān)最終的監(jiān)護(hù)職責(zé)。適當(dāng)區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護(hù)，特別是明確監(jiān)護(hù)的國(guó)家公務(wù)性質(zhì)，對(duì)于立法和實(shí)踐具有重要意義?！睹穹ㄍ▌t》第十八條第二款規(guī)定:“監(jiān)護(hù)人依法履行監(jiān)護(hù)的權(quán)利，受法律保護(hù)?！贝颂幰浴奥男小焙汀皺?quán)利”進(jìn)行詞語(yǔ)對(duì)應(yīng)，監(jiān)護(hù)到底是一種權(quán)利還是一種義務(wù)，或者二者兼而有之，不甚明朗，這種不準(zhǔn)確的搭配顯示出立法者在認(rèn)識(shí)上的模糊。從法理角度而言，權(quán)利可以放棄，義務(wù)則必須履行，但監(jiān)護(hù)顯然不是隨意可以放棄的職責(zé)，將之理解為權(quán)利，最重要的原因是未將其與親權(quán)分立，親權(quán)濃厚的權(quán)利色彩自然會(huì)帶到監(jiān)護(hù)制度中，這就使得在監(jiān)護(hù)制度的設(shè)計(jì)上國(guó)家的角色會(huì)被淡化。制定民法典，應(yīng)分別構(gòu)建親權(quán)和監(jiān)護(hù)制度，把監(jiān)護(hù)定位于親權(quán)的延伸和補(bǔ)救，并明確監(jiān)護(hù)的國(guó)家公務(wù)性質(zhì)，為國(guó)家在必要時(shí)介入監(jiān)護(hù)事務(wù)掃清立法上的障礙。

(二)構(gòu)建國(guó)家監(jiān)護(hù)制度

縱觀各國(guó)監(jiān)護(hù)立法，公權(quán)力介入已達(dá)成共識(shí)。但是，各國(guó)基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府理念的不同，關(guān)于未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)的立法規(guī)定和實(shí)現(xiàn)程度亦有所不同。但無(wú)論在何種情況下，在完善未成年人監(jiān)護(hù)制度時(shí)，“應(yīng)以未成年人利益最大化為原則，構(gòu)建以親權(quán)監(jiān)護(hù)為主，其他自然人監(jiān)護(hù)為輔，國(guó)家監(jiān)護(hù)為救濟(jì)的監(jiān)護(hù)體系”［6］。國(guó)家監(jiān)護(hù)只能是未成年人監(jiān)護(hù)的最后救濟(jì)手段，公權(quán)強(qiáng)力介入私法領(lǐng)域應(yīng)保持相當(dāng)?shù)膶徤?，以防?duì)私權(quán)自治的破壞和當(dāng)事人意愿的違背。當(dāng)父母或近親屬難以完成監(jiān)護(hù)任務(wù)時(shí)，國(guó)家首先應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)護(hù)補(bǔ)足或輔助的義務(wù)，以彌補(bǔ)家庭監(jiān)護(hù)之不足。比如，提供物質(zhì)幫助，進(jìn)行家庭教育等。國(guó)家監(jiān)護(hù)的對(duì)象應(yīng)該是監(jiān)護(hù)人客觀上無(wú)法為未成年人的健康成長(zhǎng)提供所必需的一般條件的未成年人，如父母雙方都被判刑，或者父母虐待未成年人達(dá)到嚴(yán)重程度等情況，且無(wú)其他適合監(jiān)護(hù)人時(shí)，國(guó)家可以對(duì)未成年人直接承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)。

在當(dāng)前，民政部門作為國(guó)家監(jiān)護(hù)的主體較為適合，作為管理社會(huì)事務(wù)的行政機(jī)關(guān)，它主管的基層政權(quán)建設(shè)、社區(qū)服務(wù)與社區(qū)建設(shè)、社會(huì)救助、婚姻登記等工作，與未成年人的監(jiān)護(hù)事務(wù)均有密切聯(lián)系，比較適合承擔(dān)國(guó)家最終監(jiān)護(hù)的職責(zé)。建議立法取消我國(guó)《民法通則》第十六條第三款居委會(huì)和村委會(huì)做最后順位監(jiān)護(hù)人的規(guī)定，在沒(méi)有合適監(jiān)護(hù)人的情形下，由民政部門統(tǒng)一代表國(guó)家做監(jiān)護(hù)人。

民政部門擔(dān)任未成年人的監(jiān)護(hù)人可以有多種實(shí)現(xiàn)形式:一是由民政部門直接設(shè)立兒童福利機(jī)構(gòu)承擔(dān)未成年人的監(jiān)護(hù)職責(zé)。二是也可以委托具有監(jiān)護(hù)能力并且愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)的社會(huì)成員，如寄養(yǎng)家庭。民政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)其監(jiān)護(hù)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，并承擔(dān)相關(guān)監(jiān)護(hù)費(fèi)用，給予監(jiān)護(hù)人一定的報(bào)酬。三是吸納社會(huì)力量，允許符合資質(zhì)的社會(huì)機(jī)構(gòu)擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，社團(tuán)監(jiān)護(hù)人的資質(zhì)條件由民政部門制定具體標(biāo)準(zhǔn)。

(三)健全監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制

在國(guó)家監(jiān)護(hù)的構(gòu)建中，國(guó)家公權(quán)力積極介入和干預(yù)，以彌補(bǔ)家庭自治監(jiān)護(hù)之不足。為了保持公權(quán)干預(yù)與私權(quán)自治的平衡，國(guó)家應(yīng)盡可能地以一個(gè)超然的監(jiān)督者的姿態(tài)出現(xiàn)，而非直接以監(jiān)護(hù)人的身份出現(xiàn)。監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建可以考慮從以下幾方面著手。

第一，設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。大陸法系如法、德等國(guó)除了專門的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)之外，還設(shè)有監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。由具體的人員來(lái)承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)更具有靈活性和實(shí)效性，因而大陸法系國(guó)家的做法值得效仿，應(yīng)當(dāng)設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，可考慮從居民委員會(huì)和村民委員會(huì)中選任專人負(fù)責(zé)，代表國(guó)家履行監(jiān)督職責(zé)。監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的資格、職責(zé)、行為準(zhǔn)則應(yīng)由法律作出明確規(guī)定，并由法院選任。

第二，加強(qiáng)人民法院的司法監(jiān)督。世界上多數(shù)國(guó)家都選擇由法院作為監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，通過(guò)司法作用和程序優(yōu)勢(shì)發(fā)揮其監(jiān)督作用。目前，我國(guó)人民法院組織體系日趨完善，基層人民法庭的建設(shè)大為改觀，完全可以保障監(jiān)護(hù)監(jiān)督事務(wù)的順利進(jìn)行，可大力加強(qiáng)司法權(quán)在監(jiān)護(hù)事務(wù)中的監(jiān)督作用。由于目前成立監(jiān)護(hù)法庭的條件不成熟，可先設(shè)立專職的監(jiān)護(hù)法官承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)。法院對(duì)監(jiān)護(hù)的設(shè)立、變更、中止、撤銷等事項(xiàng)進(jìn)行判決、宣告、確認(rèn)，同時(shí)承擔(dān)監(jiān)護(hù)爭(zhēng)議的審理工作，運(yùn)用其司法作用及其程序機(jī)制，給未成年人監(jiān)護(hù)提供全面的司法保障。

第三，加強(qiáng)民政部門的行政監(jiān)督。由于法院的司法監(jiān)督帶有被動(dòng)及事后的性質(zhì)，所以民政部門應(yīng)代表政府進(jìn)行主動(dòng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督?？蓞⑴c選任監(jiān)護(hù)人，定期對(duì)監(jiān)護(hù)狀況走訪，聽(tīng)取監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)報(bào)告，代表被監(jiān)護(hù)人向法院申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格，對(duì)被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行登記備案，負(fù)責(zé)監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的工作匯報(bào)等工作，除了適合由法院進(jìn)行監(jiān)督的事務(wù)外，其他方面涉及國(guó)家公權(quán)力的監(jiān)護(hù)事務(wù)可以由民政部門負(fù)責(zé)，發(fā)揮各自監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)司法行政雙軌制，真正提高監(jiān)督效能。

作為民法中的重要制度，監(jiān)護(hù)事務(wù)中國(guó)家公權(quán)力的介入需要對(duì)監(jiān)護(hù)制度進(jìn)行重構(gòu)并在民事立法中予以固化。不僅如此，加強(qiáng)監(jiān)護(hù)事務(wù)中的國(guó)家責(zé)任，會(huì)涉及相應(yīng)國(guó)家機(jī)構(gòu)的職能與職責(zé)，權(quán)利和義務(wù)的重新劃定，機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)與銜接、財(cái)政保障等具體問(wèn)題，僅有民法的努力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，尚期冀相關(guān)公法配套法律作出進(jìn)一步的細(xì)致構(gòu)建，監(jiān)護(hù)事務(wù)中的國(guó)家責(zé)任才能落到實(shí)處。

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