陳 飛

(山東大學政治學與公共管理學院，山東濟南250100;魯東大學政治與行政學院，山東煙臺264025)

困境與出路:中國政黨法治建設探究

陳 飛

(山東大學政治學與公共管理學院，山東濟南250100;魯東大學政治與行政學院，山東煙臺264025)

政黨法治建設是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要內(nèi)容，是政黨自身現(xiàn)代化、國家長治久安和社會管理創(chuàng)新的要求。政黨法治在中國突出的體現(xiàn)為政黨行為在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，實現(xiàn)限制執(zhí)政黨的權力和保障參政黨的權利的目的。然而中國政黨法治建設的現(xiàn)實境遇不容樂觀，需要從培育法治信仰、健全政黨法制、合理配置政黨權力、完善權力監(jiān)督等各個方面尋找出路。

政黨法治;政黨權力;政治改革

所謂政黨法治，主要是指用國家憲法、法律和政黨章程保護政黨權利，制約政黨權力的政黨治理模式，與政黨人治是根本對立的政黨運作機制，它是建設法治國家的重要內(nèi)容。政黨法治的建設水平直接影響著國家權力能否依法運行。只有通過不斷完善社會主義法律體系，加強政黨法治建設，才能使政黨權力真正成為不侵害廣大人民群眾合法權益的、合乎廣大人民群眾的意志的人民的權力，中國共產(chǎn)黨才能成為科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的執(zhí)政黨長期執(zhí)政，方能從根本上保證國家的長治久安。

一、中國政黨法治建設重要性的多維言說

(一)從政黨現(xiàn)代化的視角來看，政黨法治是社會主義國家政黨革新的核心目標之一。

社會主義國家政黨革新的目標模式就是在民主的基礎上，依法建黨、依法活動、依法治黨管黨、依法執(zhí)政和參政。因此中國共產(chǎn)黨只有穩(wěn)步妥善的推進政黨法治建設，將政黨法治建設作為中國共產(chǎn)黨政黨革新的切入點，以法治的理念引領政黨變革，推動政黨現(xiàn)代化轉型，中國共產(chǎn)黨才能更好的維護黨的團結統(tǒng)一，保持黨的先進性，真正做到全心全意為人民服務。

(二)從國家長治久安的視角來看，政黨法治是依法治國的根本要求。

依法治國的最終目標就是建設社會主義法治國家，“保障國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”①。因此只有確保政黨的執(zhí)政權力在法律規(guī)定的界限內(nèi)行使，依法執(zhí)政、依法行政、依法辦事、公正司法，才能使依法治國中的“法”具有真實的價值，國家的長治久安才能得到切實保障。

(三)從社會管理創(chuàng)新的視角來看，政黨法治是實現(xiàn)善治的關鍵所在。

社會管理創(chuàng)新要擺脫傳統(tǒng)的管理模式，即以強力為主，輔之以血緣宗法規(guī)范和倫理道德，離不開法治的引導。中國共產(chǎn)黨只有堅定不移的推進政黨法治建設，將政黨法治建設作為深化社會管理創(chuàng)新的突破口，不斷完善黨規(guī)黨紀和國家法律，規(guī)范執(zhí)政黨與參政黨的行為活動，讓社會管理回歸社會，民眾才能分享到改革發(fā)展的成果，善治才能得以實現(xiàn)。

(四)從世界政黨政治發(fā)展的視角來看，政黨法治是與世界對話的平臺。

二戰(zhàn)結束以來，世界政黨政治已經(jīng)進入了法治化時代，成為現(xiàn)代政黨文明的一種較為普遍的政黨治理現(xiàn)象。中國共產(chǎn)黨只有積極學習和借鑒世界政黨法治的先進成果，以此作為提升政黨治理科學化水平的契機，積極有序的推進政黨法治建設，方能不斷提高黨的執(zhí)政能力，樹立良好的國際形象。

二、中國政黨法治建設的現(xiàn)實境遇

(一)政黨法治建設的進展。

1．黨法體系不斷完善。(1)歷次修訂黨章，力求從嚴治黨、依法治黨。黨的十二大黨章總綱中首次明文規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。在十八大修改后的黨章中仍然清楚的寫明:“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機關，經(jīng)濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協(xié)調(diào)一致地工作”②。黨章第二章第十條規(guī)定:“黨禁止任何形式的個人崇拜。要保證黨的領導人的活動處于黨和人民的監(jiān)督之下，同時維護一切代表黨和人民利益的領導人的威信”③。(2)黨內(nèi)法制體系不斷健全。2003年12月31日，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》出臺，這是黨內(nèi)第一部監(jiān)督大法，成為黨要管黨，從嚴治黨，懲治并預防腐敗的重要環(huán)節(jié)。2005年1月，中央正式頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，提出“到2010年，建成懲治和預防腐敗體系基本框架。再經(jīng)過一段時間的努力，建立起思想道德教育的長效機制、反腐倡廉的制度體系、權力運行的監(jiān)控機制，建成完善的懲治和預防腐敗體系”的主要目標。(3)政黨法治理念開始在黨的報告和文件中出現(xiàn)。從十五大到十八大，中共都在強調(diào)依法治國和依法執(zhí)政，與政黨法治的理念相契合。中共十五大明確提出了依法治國的基本方略;十六大把“依法治國基本方略得到全面落實”④確定為21世紀頭20年全面建設小康社會的目標之一;十六屆四中全會提出“依法執(zhí)政”的新理念;十七大提出全面落實依法治國的基本方略;十八大提出到2020年全面建成小康社會的新要求，其中法治又有新目標:“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障”⑤。

2．國法體系加以保障。(1)政黨法治精神在憲法修改調(diào)整中得到逐步體現(xiàn)。中國現(xiàn)行憲法是1982年制定的，經(jīng)過1988年、1993年、1999年和2004年四次大的修改調(diào)整后，在依法治國的理念深入人心的同時，政黨法治精神也愈日顯現(xiàn)。一方面，憲法對政黨活動有嚴格規(guī)范。另一方面，憲法對政黨制度以及政黨關系也有明確的規(guī)定。(2)政黨法治的實踐在國家法律體系的不斷完善中得以推進。“到2010年底，一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設需要、集中體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨和中國人民意志，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次法律規(guī)范構成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，國家經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態(tài)文明建設的各個方面實現(xiàn)有法可依”⑥。社會主義國家法律體系的形成對監(jiān)督各政黨有法必依、違法必究提供了保障。

(二)政黨法治建設存在的主要問題。

第一，政黨法治的環(huán)境缺失，理念淡薄。一是強德治輕法治的傳統(tǒng)政治文化根深蒂固。儒家的德治教化強調(diào)道德對人性熏陶的內(nèi)在力量，法家的嚴刑峻法強調(diào)以擁護君王統(tǒng)治為鵠，實質則為“人治之下的法治”，都與法治精神相去甚遠。這種傳統(tǒng)文化熏陶下形成了典型的重人治輕法治、重權力輕權利、終身制、家長制等特征。二是人治社會、人情社會的氛圍依然濃厚。雖然黨的十五大就提出了“建設社會主義法治國家”的目標，改革開放30多年法治建設也取得了不少進步，但人治社會和人情社會的狀況沒有發(fā)生實質性的變化，出現(xiàn)本應由法律解決的問題，人們?nèi)陨朴凇巴嘘P系”、“走后門”，沒有真正形成崇尚法治的氛圍。三是不論是執(zhí)政黨還是參政黨普遍存在著法治理念淡薄問題。一方面，執(zhí)政黨的“一些黨員干部法治意識、紀律觀念淡薄”⑦，不把法律當回事，有些領導干部習慣于按上級領導意志、靠行政命令辦事，認為“法律不如行政命令管事，不如領導人的講話簡便順手、來得快”。另一方面，各民主黨派的法治意識也不強，雖然憲法賦予各民主黨派享有政治自由、組織獨立和法律上的平等地位，各民主黨派都有權參與國家方針、政策、法律、法規(guī)的制定執(zhí)行，但實際上由于各種原因，某些民主黨派的黨員按照憲法賦予的權利進行民主監(jiān)督、參政議政的積極主動性不高，但求無過明哲保身的思想比較嚴重。

第二，處理政黨關系、規(guī)范政黨行為的法律和制度不到位。一是我國目前還沒有一部專門的政黨法。這導致合法政黨的界定、政黨的權利與義務等具體問題沒有具體的法律規(guī)范，尤其是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派之間、各民主黨派相互之間的利益矛盾沒有法律的規(guī)范和指引。這使得政黨權力運行存在失范的可能。二是憲法雖然提出政黨要在憲法和法律范圍內(nèi)活動，但由于憲法條文具有抽象性、原則性等特點，黨如何活動在事實上并沒有具體規(guī)范。三是一些制度規(guī)范本身存在問題和漏洞。其一，國家法律和黨規(guī)黨紀之間的銜接性、協(xié)調(diào)性、配套性存有欠缺，法律體系缺失必要的層次性和互補性;其二，有些法律法規(guī)制可操作性不強;其三，保障制度不健全，對違反制度而應承擔的后果和責任有的沒有作出明確規(guī)定，缺少責任追究和責任連帶，致使制度在實施中難以奏效。

第三，現(xiàn)有的國家法律和黨規(guī)黨紀執(zhí)行力不足。一是執(zhí)法落后于立法，大量法律被束之高閣。法律法規(guī)重在執(zhí)行落實，如果執(zhí)行不下去，執(zhí)行不到位，就意味著一紙空文，沒有任何效力。雖然當前有中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)形成，但有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究使得政黨法治建設過程中面臨嚴重的執(zhí)行力不足的情況。二是黨章效力不足。比如黨章中明確規(guī)定:黨的各級領導機關，除它們派出的代表機關和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生。然而現(xiàn)實情況往往是選拔重要領導干部采取空降，實際操作都是主要領導和組織部門的事，選舉只是走形式，這就使黨章規(guī)定失去意義或被虛化⑧。

第四，權大于法的現(xiàn)象普遍存在，依法制約權力嚴重不足。一是以黨代政、以權代法的權力配置和運行機制沒有根本改變，執(zhí)政黨的權力過分集中。黨委既是決策機關，又是執(zhí)行機關，同時黨內(nèi)監(jiān)督機關也在其領導之下，集黨內(nèi)三權于一體。造成權力配置失衡，導致一言堂、個人崇拜、高度集權等現(xiàn)象屢禁不絕。二是“一把手”現(xiàn)象嚴重，少數(shù)人壟斷權力。集體決定的事情，“一把手”可以推翻;“一把手”個人拍腦袋定下的，可以成為黨委的集體決定，政黨領導人的意志可以凌駕于法律權威之上。正如鄧小平所提及的，“一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。全國各級都不同程度的存在這個問題”⑨。三是監(jiān)督機制不完善，權力制約形同虛設。由于權力監(jiān)督機制缺乏或監(jiān)督乏力，權力至上，法律被虛化，絕對的權力產(chǎn)生絕對的腐敗，改革開放以來被查處的高職務的黨的領導干部明顯增多，違法違紀的金額越來越大，涉及的人員越來越多，在人民群眾中造成了極壞的影響。

三、中國政黨法治建設的出路思考

(一)培育法治信仰，為政黨法治提供政治文化生態(tài)。

盧梭說過:“一切法律之中最重要的法律既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里……”⑩。所以，要推進中國政黨法治建設進程，當務之急是培育法治信仰，塑造政黨法治的政治文化生態(tài)。第一，要強化法治理念。中國共產(chǎn)黨以及參政的民主黨派要深刻認識到先進理念的巨大助推力，強化依法治國理念。應當講依法治國和政黨法治理念的強化是一項偉大艱巨的事業(yè)，它不僅是一場深刻的制度變革，更是一場深刻的觀念更新。這一過程，就是要同傳統(tǒng)的人治觀念實行最徹底的決裂。第二，要加大法治宣傳力度。加強對法律制度和規(guī)范宣傳，逐步使公民了解和認同法律制度和內(nèi)容，形成對法治理念的認同，使法治成為公民的文化共識、價值取向和行為方式，在全社會形成遵法、守法、敬法、護法的法治理念。第三，領導干部要成為踐行法治的榜樣。黨內(nèi)領導干部要以其實踐成為尊崇、信仰法律的表率，依法辦事，奉公守法，違法的黨員領導干部受到法律的嚴懲，這樣普通公民會自然而然從內(nèi)心產(chǎn)生對法律的信仰與敬畏，由此才能在全社會形成人人信仰法律的局面。第四，法治建設要全民總動員。動員全民參與法治文化建設，不斷擴大公民參與法治實踐的渠道，增加公民參與法律實踐的機會，多為公民提供表達法律實踐體驗的機會。法律的生命力在于實施，只有通過實施方能展現(xiàn)其權威性與不可違抗性，法治精神的培育才成為可能。

(二)健全政黨法制，為政黨法治提供本體依托。

完備的政黨法律體系和健全的政黨法律制度是政黨法治的基礎。要健全政黨法制，為政黨法治提供本體依托。第一，健全黨規(guī)黨紀。一是要注意政黨法制的科學性，防止斷層與缺項的情形。制定黨規(guī)黨紀之前應進行充分的調(diào)研與論證，深入黨員群眾，廣泛征求各方面意見，并通過小范圍試點，取得經(jīng)驗反復修改，務求所制定的黨內(nèi)法規(guī)制度完整全面、具體明確、切實可行，減少主觀隨意性，增強可操作性。二是要重視政黨法制的系統(tǒng)性。要做好整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，注意處理好黨章與其他黨內(nèi)法規(guī)、基本法規(guī)與實施細則、綜合性法規(guī)與單項法規(guī)、實體性法規(guī)與程序性法規(guī)、中央法規(guī)制度與地方或部門法規(guī)制度之間的上下、左右、內(nèi)外關系，力求黨內(nèi)各項法規(guī)制度協(xié)調(diào)配合、相互銜接⑩。三是要注重政黨法制的時效性。善于總結成功經(jīng)驗，同時把那些實踐證明很難實施的法規(guī)及時刪除，保持黨與時俱進的生機和活力。第二，切實提高黨章的效力。一是要加強黨章教育，增強黨章意識，維護黨章的權威性，充分發(fā)揮其黨內(nèi)憲法的作用。二是要堅決嚴肅處理違反黨章的行為，提高違紀成本，黨章面前人人平等，不能有例外，使黨員切身感受到黨章的神圣與尊嚴，積極主動的履行黨員的責任與義務。第三，在條件成熟的情況下，要制定政黨法。一是要在政黨法中明確規(guī)定政黨及黨員的權利和義務、政黨的組織規(guī)范、活動準則、經(jīng)費來源、違憲行為的制裁等內(nèi)容，從而進一步加強和規(guī)范黨的領導。二是要明確禁止任何個人和組織組建新的政黨，確保中國政黨制度的穩(wěn)定性。第四，建立政黨法治建設評估激勵機制。按照評價主體多元化，考核內(nèi)容科學化，分析手段現(xiàn)代化，結果應用制度化的總體思路，切實將政黨法治宣傳教育和政黨法治建設的各項指標納入黨員干部綜合考評機制中。

(三)科學合理配置政黨權力，為政黨法治提供體制條件。

政黨權力不能是無限和沒有代價的，必須經(jīng)由合理的界定而承擔一定的責任。也就是說法律賦予一項政黨權力，必然同時設定相應的責任，確立責任法定原則，當然責任的輕重與政黨權力的大小相適應，有多大的政黨權力就必須承擔多大的責任，確保權責一致，同時做到違責必究。這就需要科學合理的配置政黨權力，確保其運行的公開透明、剛性權威與有限性。第一，要理順黨與人大、政府的權力關系。在黨與人大的關系方面，要堅持和完善人大制度，從人大代表的產(chǎn)生到代表的權利以及代表大會的權力等各項要素都能細化成可操作的機制，用法律予以保障實施，使人大成為真正名實相符的國家權力機關。黨要尊重和支持人大依法行使職權;要善于使黨有關國家重大事務的主張經(jīng)過法定程序成為國家意志;解決好黨管干部、黨推薦重要干部與人大依法行使人事權的關系。在黨與政府關系方面，要進一步理順黨與政府之間的關系，做到各司其職，逐步走向制度化、法治化。通過實行黨政領導分任制、減少交叉任職、撤銷黨委對口設部等做法，努力消除黨的權力過分集中的弊端。第二，要改革完善政黨內(nèi)部領導體制和工作機制。一是要合理配置執(zhí)政黨內(nèi)部權力，科學分割執(zhí)政黨自身的權力，使執(zhí)政黨的決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權相互平衡;二是要完善執(zhí)政黨個人權力職責與集體領導之間的關系，保證集體領導和個人分工負責相結合制度的正常實施，避免“一言堂”、“一把手”的現(xiàn)象出現(xiàn)?！懊總€領導干部，無論在哪個工作崗位上，在哪個領導班子中，都應該處理好個人與集體、個人與組織的關系，工作作出了成績，功勞再大，也不能驕傲?！瓫]有各個方面的條件，個人本領再高，也成不了什么大事”(11)。

(四)完善權力監(jiān)督，為政黨法治提供政治基礎。

為了監(jiān)督超越憲法和法律的權力行為，有效途徑是加強黨內(nèi)權力監(jiān)督體系和社會權力監(jiān)督體系的建設。一是要完善黨內(nèi)監(jiān)督機制。開展事前和事中監(jiān)督，在防范上下功夫，把政黨權力“關進牢籠”，讓政黨權力在陽光下運行。從制定黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)到落實黨員民主權利，從完善黨內(nèi)民主選舉到積極推行黨務公開，各個環(huán)節(jié)各個步驟都要落實和細化，讓黨員干部切身感受到“權力之累”。二是要完善參政黨監(jiān)督機制。參政黨監(jiān)督政黨權力屬于“異體監(jiān)督”，因此應充分發(fā)揮參政黨的職能，從“事前”、“事中”、“事后”對執(zhí)政黨權力運行進行全程監(jiān)督。政協(xié)要作為一個強有力的參政機關和對執(zhí)政黨的權力制約機構來進行改革，以便真正加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作。政協(xié)有通過民主黨派對政府各部門主要官員提出彈劾動議的權力(12)。三是擴大公民的社會監(jiān)督。公民社會追求法治，強調(diào)權利本位。因此要培育成熟的公民社會，使其真正具有民間性、獨立性和自主性，通過公民有序的政治參與來逐步實現(xiàn)對政黨權力有效的監(jiān)督與制約。這就要求中國共產(chǎn)黨在推進政治體制改革過程中，將引導、扶持和培育中國公民社會的健康成長作為一項重要的考量指標，適度降低對民間組織登記注冊的準入門檻，逐步放開各種限制性條件(13)。四是加強媒體監(jiān)督。積極推動第三種權力——媒體，包括網(wǎng)絡媒體、新聞媒體等在監(jiān)督政黨權力方面所發(fā)揮的強勢作用。

(五)提高依法治黨管黨的執(zhí)行力。

“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障，各級紀律監(jiān)察委員會和組織部門的任務不只是處理案件，更重要的是維護黨規(guī)黨法，切實把我們的黨風搞好。對于違反黨紀的，不管是什么人，都要執(zhí)行紀律，都要功過分明，賞罰分明，伸張整齊，打擊邪氣……”(14)因此要堅決貫徹違紀必究的原則，增強黨內(nèi)制度規(guī)范的威懾力。這樣才能切實保證黨內(nèi)制度規(guī)范的嚴肅性和威懾力，提高中國共產(chǎn)黨治黨管黨的能力。作為黨的意志的集中體現(xiàn)，黨內(nèi)制度規(guī)范必須成為對黨員的一種強制性規(guī)定。廣大黨員尤其是黨員干部必須嚴格遵守，自覺按照黨內(nèi)制度規(guī)范的要求行事，違背了黨內(nèi)制度規(guī)范，那么無論其權力大小和地位高低，都必須一律平等地受到相應的懲罰。與此同時，還要加強紀檢工作，發(fā)揮紀委在防腐反腐中的重要作用。積極開展監(jiān)督檢查，對違反黨法的行為果斷追責。

總之，政黨法治建設問題是個難點也是個熱點，涉及到政治體制改革、涉及到黨政關系等一系列問題。只有以實現(xiàn)民主作為中國政黨法治建設的價值指向，以國家憲法、法律和政黨章程為依據(jù)，不斷完善對執(zhí)政黨權力的監(jiān)督機制和對參政黨監(jiān)督權利的保障實施細則，經(jīng)由黨權最大限度的實現(xiàn)民權，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政水平才能得以提升，真正做到依法執(zhí)政、依法治國，用平等的憲法原則消除政黨人治、政黨特權和政黨腐敗，政黨法治建設的目標才能真正實現(xiàn)。

［注釋］

①江澤民:《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀——在中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會上的報告》，北京:人民出版社，1997年版，第34頁。

②③《中國共產(chǎn)黨黨章》，北京:人民出版社，2012年版，第10頁，第14頁。

④江澤民:《全面建設小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面——在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會上的報告》，北京:人民出版社，2002年版，第19頁。

⑤胡錦濤:《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，北京:人民出版社，2012年版，第18頁。

⑥《中國特色社會主義法律體系》白皮書發(fā)布(全文)［EB/OL］http://www．gov．cn/2011 －10 －27．

⑦《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，北京:人民出版社，2009年版。

⑧陳自才:《提高黨章效力的基本路徑》，《理論探討》，2012年第3期。

⑨《鄧小平文選》(第2卷)，北京:人民出版社，1994年版，第329頁。

⑩俞可平:《西方政治學名著提要》，南昌:江西人民出版社，2000年版，第155頁。

(11)《江澤民文選》(第2卷)，北京:人民出版社，2006年版，第145頁。

(12)王韶興:《政黨政治論》，濟南:山東人民出版社，2011年版，第293頁。

(13)施雪華:《大力推進中國公民社會的成長實現(xiàn)中國反腐敗戰(zhàn)略的大轉移》，《社會科學》，2009年第7期。

(14)《江澤民文選》(第1卷)，北京:人民出版社，2006年版，第322頁。

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A

1003－8353(2014)07－0075－04

山東大學研究生自主創(chuàng)新基金項目“社會主義國家政黨法治建設的路徑研究——以中國和越南政黨法治建設為例”(YZC12010)、山東省社科規(guī)劃研究項目“黨內(nèi)監(jiān)督科學化研究”(12CZZJ08)階段性成果。

陳飛(1980－)，女，山東大學政治學與公共管理學院博士，魯東大學講師。