■ 郭現(xiàn)云 姬志杰

世界各國軍民融合經(jīng)驗做法研究（2）

■ 郭現(xiàn)云 姬志杰

隨著民用技術(shù)的迅猛發(fā)展，許多國家紛紛意識到，充分利用民用領(lǐng)域的成果和資源為國防建設(shè)服務(wù)，是提高有效資源利用率的重要途徑，是大勢所趨。

一、在國防科技與生產(chǎn)上，都注意在建立軍民一體化的國防工業(yè)基礎(chǔ)上進(jìn)行有益探索

這些探索主要集中在以下四個方面：

一是建立推動軍民一體化專門協(xié)調(diào)機構(gòu)。由建立軍民一體化國防工業(yè)基礎(chǔ)涉及到的軍民兩個方面，各主要國家除了頂層協(xié)調(diào)機構(gòu)之外，還建立起專門推動國防科技與生產(chǎn)領(lǐng)域軍民一體化協(xié)調(diào)機構(gòu)。為推動軍民間的合作，美國于1993年成立了跨部門的“國防技術(shù)轉(zhuǎn)軌委員會”，委員會主席由國防部高級研究計劃局(DARPA）局長擔(dān)任，成員來自陸軍、海軍、空軍、商務(wù)部、能源部、運輸部、國家航空航天局（NASA）以及國家科學(xué)基金會（NSF）等單位。在國防部內(nèi)部，美國國防部負(fù)責(zé)軍民結(jié)合、寓軍于民科技計劃的專職機構(gòu)主要有負(fù)責(zé)科學(xué)和技術(shù)的副部長幫辦、國防高級研究計劃局、國防部技術(shù)轉(zhuǎn)移辦公室、負(fù)責(zé)先進(jìn)系統(tǒng)與概念的副部長幫辦等，由它們負(fù)責(zé)和管理軍民結(jié)合、寓軍于民科技計劃，真正將軍民結(jié)合、寓軍于民落到實處。商務(wù)部、能源部、國家航空航天局、農(nóng)業(yè)部以及一些大學(xué)和協(xié)會，都成立了技術(shù)轉(zhuǎn)移辦公室，與國防部的技術(shù)轉(zhuǎn)移辦公室協(xié)同工作，促進(jìn)軍民技術(shù)的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)化。

此外，美國國防部高級研究計劃局(ARPA）和美國陸、海、空三軍均設(shè)有專門機構(gòu)，加強與科學(xué)界和工業(yè)界的溝通，動態(tài)發(fā)布美軍軍事需求，并形成制度。日本防衛(wèi)廳（?。╅L官具體負(fù)責(zé)武器裝備發(fā)展和采購計劃的監(jiān)督執(zhí)行，其下屬的技術(shù)研究本部是國防科研的管理機構(gòu)和唯一的軍方科研中心，采購合同本部是日本自衛(wèi)隊唯一負(fù)責(zé)采購工作的執(zhí)行部門，它們直接對防衛(wèi)廳（?。╅L官負(fù)責(zé)。這種高度集中的一元化管理體制是日本軍民結(jié)合、寓軍于民發(fā)展的一大特點。作為民間防衛(wèi)產(chǎn)業(yè)界代表的防衛(wèi)生產(chǎn)委員會等民間組織通過懇談會、聯(lián)誼會等形式同日本政府和決策人員進(jìn)行協(xié)商面談，并以建議書等形式提出決策咨詢建議。這些建議連同政府部門的意見以及由防衛(wèi)廳（省）長官所代表的軍方意見在內(nèi)閣會議上進(jìn)一步協(xié)調(diào)，最后再正式提交安全保障會議進(jìn)行審議和決策。經(jīng)過這種自下而上的協(xié)調(diào)，最后通過的計劃和決議往往能得到政、軍、民三方面的一致贊同，并能協(xié)調(diào)一致地采取行動。法國為建立軍方與工業(yè)界的新型合作關(guān)系，鼓勵企業(yè)參加武器裝備采辦的競爭，成立了由國防部武器裝備總署、軍種參謀部、工業(yè)界組成的一體化項目小組，參與采辦計劃的制定，項目的管理，在設(shè)計階段提出建議，在工業(yè)化階段和生產(chǎn)階段，對質(zhì)量、可靠性和進(jìn)度等方面起關(guān)鍵作用。

二是軍民兩用技術(shù)面向通用化。大力發(fā)展軍民兩用技術(shù)，實現(xiàn)技術(shù)通用化是國防和軍隊融入式發(fā)展最為重要的內(nèi)容，國外十分重視軍民兩用技術(shù)的發(fā)展及軍民技術(shù)的相互轉(zhuǎn)化。如美國國防部于1995年2月發(fā)表了加強兩用技術(shù)的專門報告——《兩用技術(shù)，旨在獲取經(jīng)濟(jì)可承受的前沿技術(shù)的國防戰(zhàn)略》，報告強調(diào)了加強軍民兩用技術(shù)的研究和開發(fā)的重要性，提出了發(fā)展軍民兩用技術(shù)工藝和產(chǎn)品的政策，特別是對那些有重要軍事需求同時又具有轉(zhuǎn)移潛力的兩用技術(shù)，確實需要政府介入的，明確由政府進(jìn)行投資開發(fā)。1998年美國國防部頒布的《國防授權(quán)法》，對兩用技術(shù)的研發(fā)做出具體規(guī)定，要求軍方必須加大對兩用技術(shù)開發(fā)的投資力度，并規(guī)定了兩用技術(shù)項目經(jīng)費的分?jǐn)傇瓌t。為了加強對軍民兩用技術(shù)發(fā)展的指導(dǎo)，美國國防部專門成立了高級計劃研究局，該局每年可從政府獲得20億美元的研究經(jīng)費。

除此之外，從上世紀(jì)90年代開始，美國還實施了多項專項計劃，支持軍民兩用技術(shù)開發(fā)。這些計劃包括技術(shù)再投資計劃、兩用科學(xué)技術(shù)計劃等。英國國防部也將兩用技術(shù)的開發(fā)作為一項戰(zhàn)略，加大兩用技術(shù)的開發(fā)力度。目前，英國國防部已開展的兩用技術(shù)項目包括：國防部與貿(mào)工部聯(lián)合投資開發(fā)航空領(lǐng)域的軍民兩用技術(shù)，國防鑒定與研究局承擔(dān)的貿(mào)工部民用航空研究與技術(shù)驗證計劃，以及國防部主持的國防部與貿(mào)工部聯(lián)合科研計劃。為加強軍用技術(shù)和民用技術(shù)相互轉(zhuǎn)化工作的領(lǐng)導(dǎo)，英國還專門成立了國防技術(shù)轉(zhuǎn)化局，其職能是管理民用科研機構(gòu)從事國防項目的合同和經(jīng)費，采用競爭機制，鼓勵具有較強技術(shù)力量的民用機構(gòu)開發(fā)軍用技術(shù)。法國發(fā)展軍民兩用技術(shù)是通過實施各種計劃來實現(xiàn)的，這些大型技術(shù)計劃包括“航天計劃”、“航空計劃”、“核能計劃”及“電子、信息和通信計劃”，其中大量的技術(shù)是軍民兩用技術(shù)。日本防衛(wèi)當(dāng)局指出，發(fā)展軍民兩用技術(shù)能夠減少國家投資的風(fēng)險、降低武器裝備的成本并有利于軍工企業(yè)自身的穩(wěn)定發(fā)展。日本國防采購主要著眼于利用國防合同作為一種手段，促進(jìn)先進(jìn)技術(shù)特別是具有民用或兩用用途的先進(jìn)技術(shù)的發(fā)展。

三是武器裝備的科研生產(chǎn)融入民用企業(yè)。隨著民用技術(shù)的迅猛發(fā)展，許多國家紛紛意識到，充分利用民用領(lǐng)域的成果和資源為國防建設(shè)服務(wù)，是提高有效資源利用率的重要途徑，是大勢所趨。因此采取各種措施積極支持和鼓勵民用企業(yè)參與軍用武器裝備科研生產(chǎn)。扶持民用中小企業(yè)為軍方開發(fā)產(chǎn)品，已成為美國軍方的指導(dǎo)方針。2003年出臺的《國防工業(yè)轉(zhuǎn)型路線圖》強調(diào)必須改變主承包商控制國防市場的局面，引導(dǎo)和鼓勵掌握創(chuàng)新技術(shù)的中小型企業(yè)進(jìn)入國防領(lǐng)域，從而形成大小兼?zhèn)?、供?yīng)商眾多的新型國防市場格局。美國國防部希望，在未來20年內(nèi)其大部分軍事研發(fā)經(jīng)費能為創(chuàng)新型中小企業(yè)所吸收。目前，美國國防部已列出一個400家企業(yè)的名單，這些企業(yè)被認(rèn)定有可能研發(fā)出20年以后的軍事技術(shù)，有的中小企業(yè)甚至可能成為通用動力公司和諾斯羅普?格魯曼等大軍火商的競爭對手。為了扶持中小企業(yè)，美國還專門制定了小企業(yè)創(chuàng)新計劃旨在聚集全國小型科技企業(yè)中的創(chuàng)新人才，發(fā)掘可以增強美國軍事和經(jīng)濟(jì)實力的潛力，該計劃2001年投資5億美元。

除了向民用中小企業(yè)敞開軍品市場外，美國還十分重視通過招標(biāo)和政府采購形式吸引民用企業(yè)參與武器裝備科研生產(chǎn)，美國軍方通常利用招標(biāo)方式來挑選最佳廠商，這樣就使得大批民用中小企業(yè)研發(fā)的技術(shù)也可參與競爭，不僅滿足了軍方的需求，同時促進(jìn)了民用技術(shù)的發(fā)展。伊拉克戰(zhàn)爭中美軍使用的很多高技術(shù)裝備，如高技術(shù)通訊器材、計算機軟件、防毒軟件及衛(wèi)星照片分析技術(shù)等，有相當(dāng)一部分來自硅谷。法國國防部武器裝備總署明確提出，鼓勵中小企業(yè)參加武器裝備采辦的競爭，特別是在分系統(tǒng)和設(shè)備一級。為確保中小企業(yè)獲得軍品科研項目，武器裝備總署專門留出采辦計劃的10%作為中小企業(yè)的競爭項目。國防部還建立了與中小企業(yè)的聯(lián)系機制，及時向它們通報軍品發(fā)展計劃，提供參與計劃的機會，并為中小企業(yè)保留一定比例的研究計劃。

德國制訂了《聯(lián)邦德國訂貨任務(wù)分配原則》，明確規(guī)定武器裝備的總承包商在承包國防任務(wù)后，必須讓中小企業(yè)參與競爭，必須用競爭手段向分包商分配軍工訂貨任務(wù)。以法規(guī)形式保護(hù)中小型企業(yè)參與國防科研任務(wù)的競爭。日本政府也十分注重讓有軍工生產(chǎn)能力的民間企業(yè)來參與武器裝備的科研生產(chǎn)，不僅向各型企業(yè)敞開軍品市場，還在軍品訂貨中既注意各企業(yè)間的均衡發(fā)展，又注意重點保護(hù)生產(chǎn)尖端技術(shù)和重要裝備的企業(yè)。目前，日本有資格接受軍品訂貨的企業(yè)已達(dá)兩千余家，基本形成了一個技術(shù)先進(jìn)、門類齊全、潛力巨大的軍事科研生產(chǎn)體系。

四是軍用標(biāo)準(zhǔn)、民用標(biāo)準(zhǔn)交叉化。在傳統(tǒng)國防采辦過程中，國防承包商由一系列國防采辦法規(guī)控制，并嚴(yán)格按照國防慣例、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)組織武器裝備的研究、發(fā)展和生產(chǎn)，這種狀況在很大程度上阻礙了軍民融合的一體化發(fā)展。因此，為了推動一體化的發(fā)展，許多國家紛紛對軍用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了改革，在裝備采辦過程中大力倡導(dǎo)利用民用標(biāo)準(zhǔn)和商業(yè)規(guī)范。

1994年6月，美國國防部長發(fā)布了主題為“規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)——辦事的新方法”備忘錄，鼓勵采用商業(yè)慣例，允許承包商確定自己的質(zhì)量體系，并要求該質(zhì)量體系堅持美國民用質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)ANS/IASQ-C9000所規(guī)定的20項要素。此后，美軍不斷推行軍事標(biāo)準(zhǔn)改革，在對過去所有軍用標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范進(jìn)行全面清理、審查的基礎(chǔ)上，廢止了4000余項軍用規(guī)范（含單篇規(guī)范）和300余項軍用標(biāo)準(zhǔn)，采納了1784項民用標(biāo)準(zhǔn)（非政府標(biāo)準(zhǔn)），大大提高了民用標(biāo)準(zhǔn)、性能規(guī)范在國防部標(biāo)準(zhǔn)化文件中的比例。在裝備采辦過程中，鼓勵承包商最大限度地采用滿足軍事需求的民用標(biāo)準(zhǔn)和性能規(guī)范，限制使用軍事規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，只有在確實沒有民用標(biāo)準(zhǔn)可用，或現(xiàn)有民用標(biāo)準(zhǔn)不能滿足軍事要求時才考慮使用軍用標(biāo)準(zhǔn)，而且使用軍用標(biāo)準(zhǔn)必須經(jīng)過批準(zhǔn)。美軍實行軍用標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范改革的另一項重要措施，就是推行“單一過程倡議”。其主要內(nèi)容是，讓承包商在質(zhì)量體系、工藝過程等方面取得自主權(quán)，以工廠為單位，將自己的質(zhì)量體系、工藝規(guī)程加以改造，使之既適合生產(chǎn)軍品，又適合生產(chǎn)民品，對于不同訂貨方需要的同一類產(chǎn)品，按這種“單一”的質(zhì)量體系和工藝規(guī)程研制、制造產(chǎn)品，使軍、民用產(chǎn)品的質(zhì)量體系和工藝規(guī)程合而為一。

英國在裝備采辦管理中，也大力提倡采用民用規(guī)范。當(dāng)一些軍用標(biāo)準(zhǔn)與民用標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生沖突時，在不影響軍事需求的情況下，使用民用標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先。英軍在采購45型驅(qū)逐艦、“歐洲戰(zhàn)斗機”等項目中的做法是，不以軍用標(biāo)準(zhǔn)和軍用規(guī)范而以性能規(guī)范為主提出采購要求，給予承包商足夠的自由度和靈活性。承包商可以結(jié)合自身特點和情況，自選規(guī)定任務(wù)的具體內(nèi)容和時間安排、交付的項目資料和適用的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，可自由地使用商用慣例、過程和標(biāo)準(zhǔn)。法國防部指出，只要能滿足軍事需求，沒有必要全部使用高性能、高價位的軍用產(chǎn)品，應(yīng)更多地使用按商用規(guī)范生產(chǎn)的民品，應(yīng)更多地采用民用標(biāo)準(zhǔn)。日本防衛(wèi)廳已經(jīng)著手研究用廉價的軍民兩用產(chǎn)品替代標(biāo)準(zhǔn)軍用設(shè)備的可行性，并計劃在海軍率先試點，將軍用艦只的船體、動力裝置、計算機等部件改為采用民品。

二、在國防人力投資、儲備與使用上，都試圖建立在國防部門與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展部門之間相互對接的通道

首先，軍事教育體制與國家教育體制接軌、融合已成為各國軍隊院校發(fā)展的一個大趨勢。這表現(xiàn)在：一方面，各主要國家都發(fā)展起依托國民教育系統(tǒng)培養(yǎng)軍事專業(yè)技術(shù)人才的體系與制度，既能滿足軍隊對大量科技人才的需求，還可節(jié)約大量軍費。如北約各國軍事技術(shù)人才以及為軍隊提供醫(yī)療服務(wù)人才，有87%畢業(yè)于地方高校。1986年日本“防衛(wèi)改革委員會”特設(shè)立“人才培養(yǎng)與保障委員會”，將人才培養(yǎng)列為改革的一個重要內(nèi)容。日本認(rèn)識到，雖然日軍不斷擴(kuò)大軍內(nèi)教育訓(xùn)練機構(gòu)，增加軍內(nèi)教育訓(xùn)練部門的編制規(guī)模，但仍然難以滿足部隊對人才的需求。為解決這一矛盾，提高人才培養(yǎng)的效費比，日軍規(guī)定，在下列情況中，可以利用地方教育機構(gòu)為軍隊培養(yǎng)人才。一是軍內(nèi)教育在拓寬相關(guān)知識和提高技能方面有困難的；二是即便軍內(nèi)可以教育培養(yǎng)，但從經(jīng)濟(jì)上考慮不適宜的；三是不限于單純的知識和技能教育，而通過同地方人員的接觸開闊眼界與擴(kuò)展思維的。日防衛(wèi)廳還決定，對需要量較少的8個領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)人才，如外語、高壓電氣工程技術(shù)、高壓氣體生產(chǎn)技術(shù)、大型車輛駕駛等，可利用地方教育機構(gòu)培訓(xùn)，軍內(nèi)不搞大而全、小而全的培訓(xùn)機構(gòu)。日軍還決定，調(diào)整軍官候補生招募制度與貸費生待遇，利用地方院校的學(xué)科專業(yè)優(yōu)勢，培養(yǎng)軍內(nèi)人才。這種“寓軍于民”的做法不僅有利于滿足軍隊對各級軍官的需求，而且也提高了軍費開支使用效率。另一方面，各主要國家在保留了由軍隊院校培養(yǎng)指揮軍官制度同時，又注意軍隊院校培養(yǎng)與地方國民教育的銜接。比如土耳其初級指揮院校學(xué)員的主要來源，是遍布全國的軍事高中畢業(yè)學(xué)生；美國西點軍校學(xué)員選拔，必須經(jīng)過軍地相關(guān)重要人員的推薦；而學(xué)員畢業(yè)后獲取的是工程學(xué)學(xué)位。

其次，軍隊人才的儲備趨向“平民化”。在高技術(shù)的發(fā)展過程中，現(xiàn)代軍事技術(shù)、軍用物資在很多方面都具有軍民通用性。特別在信息時代，軟殺傷武器的使用，更分不清操作手是百姓還是軍人。此外，任何類型的軍事專業(yè)技術(shù)人員在民間都有眾多的“孿生兄弟”，稍加“接口”，作補差訓(xùn)練就能成為很好的軍事專業(yè)技術(shù)能手，沒有必要花大錢招募、訓(xùn)練士兵做老百姓也能做的工作。如通信、測地、架橋、醫(yī)療、運輸、建筑、維修、翻譯等專業(yè)人才，平時和戰(zhàn)時充分發(fā)揮這些人才的作用，可以最大限度地減輕軍隊負(fù)擔(dān)，保障軍隊行動。同時隨著國家管理現(xiàn)代化程度的提高，也完全可以有效地組織民間力量保障軍隊作戰(zhàn)。因此，各發(fā)達(dá)國家軍隊對軍事人才的儲備，已由軍內(nèi)向軍外過渡。近年，日軍設(shè)置了民辦“防衛(wèi)公司”和“安全保障聯(lián)合企業(yè)團(tuán)”，平時從事部隊與地方的運輸、通信、警備、補給等，戰(zhàn)時可根據(jù)需要歸入現(xiàn)役。

再次，軍隊建設(shè)偏重預(yù)備役化。建立一支精干的常備軍與強大的后備力量相結(jié)合的武裝體制，是世界主要國家軍隊建設(shè)的一個共同目標(biāo)。由于冷戰(zhàn)的結(jié)束，加之養(yǎng)著一支龐大的常備軍將耗費大量資源，世界主要國家普遍裁軍減員。如美國已將軍隊員額由217.4萬減至138.5 萬，俄羅斯計劃在今后幾年內(nèi)將武裝力量人數(shù)從120萬減至83.5萬，法國軍隊員額已由原來的38.89萬減至37萬。但為了使軍隊的裁減不致影響其戰(zhàn)斗力的提高，各國都十分注意加強后備力量建設(shè)，以適應(yīng)戰(zhàn)時應(yīng)急補充和擴(kuò)編部隊的需要，突出表現(xiàn)在兩點：一是預(yù)備役部隊數(shù)量大幅增加。如美軍為保持“同時打兩場地區(qū)性局部戰(zhàn)爭”的軍事戰(zhàn)略目標(biāo)，將陸軍部隊原76萬人減少至現(xiàn)役47萬人規(guī)模的10個師，但建有預(yù)備役35個師；海軍有預(yù)備役航母一艘；空軍有預(yù)備役戰(zhàn)斗機聯(lián)隊7個，海軍陸戰(zhàn)隊有預(yù)備役4.2萬人。總體上，美國現(xiàn)役與預(yù)備役，人員之比約為1∶1.24，德國約為1∶1.58，預(yù)備役部隊數(shù)量超過現(xiàn)役人員的數(shù)量。二是注重提高預(yù)備役部隊?wèi)?zhàn)斗力。比如，在以色列，戰(zhàn)斗預(yù)備役成員每年有義務(wù)進(jìn)行為期55 天的軍事訓(xùn)練，營以上指揮軍每年要再追加7天訓(xùn)練時間。以軍預(yù)備役飛行員每年要參加40個飛行日的訓(xùn)練，這些飛行員戰(zhàn)時能迅速轉(zhuǎn)入現(xiàn)役參戰(zhàn)。美國許多預(yù)備役部隊的訓(xùn)練計劃是依據(jù)軍種條令和訓(xùn)練教材制定的。近些年，其預(yù)備役部隊一直參加參謀長聯(lián)席會議指導(dǎo)和軍種組織實施的訓(xùn)練演習(xí)，如“協(xié)作精神”、“眼睛蛇黃金”以及許多以美國為基地的聯(lián)合演習(xí)。

第四，動員體制建設(shè)注重制度化。在壓縮常備國防經(jīng)濟(jì)與人力同時，各國注重動員體制建設(shè)的制度化，以保證平時應(yīng)急與戰(zhàn)時應(yīng)戰(zhàn)所需。比如，在美國，聯(lián)邦和州及地方部門均有行動動員職能的選征兵役機構(gòu)，總統(tǒng)有權(quán)通過頒布行政命令以最快速度征召預(yù)備役人員。當(dāng)總統(tǒng)下達(dá)征召命令后，各軍種的募兵機構(gòu)負(fù)責(zé)待命預(yù)備役人員的征召工作，州和地方部門負(fù)責(zé)待編和退休后備隊人員的征召工作。在以色列，被征的預(yù)備役人員如果是油罐車駕駛員，則首先將自己所駕駛的油罐車加滿油，再開到集結(jié)地點，編入加油連；一般應(yīng)征人員先到集結(jié)點再乘車到營集結(jié)地，在那里領(lǐng)取槍支、彈藥、車輛，然后組編成營。各級動員機構(gòu)和預(yù)備役部隊、人員和入伍行動均組織嚴(yán)密、層層相接，并有嚴(yán)格的時間規(guī)定。如以色列規(guī)定其預(yù)備役機械化旅和步兵旅，從接到動員令到進(jìn)攻準(zhǔn)備完畢為48小時。

為確保動員迅速有效，許多國家都制定有動員法。除法律之外，各國還在保證法律實施的有關(guān)制度。如美國為實現(xiàn)戰(zhàn)時兵員快速動員而確定的戰(zhàn)時就近就地“分區(qū)動員”制度；為保證戰(zhàn)時部隊快速擴(kuò)編所需裝備而確定的武器裝備儲備定額與戰(zhàn)時調(diào)運制度；為保障擴(kuò)編組建部隊實現(xiàn)快速展開而確立的交通運輸工具征用征購與合理補償制度；為滿足戰(zhàn)時前線與后方軍需民用而確立的日常用品管理與分配制度；傷亡病殘人員及其家屬的撫恤與優(yōu)待制度；為提高全民國防觀念作好戰(zhàn)爭動員的思想準(zhǔn)備的國防教育制度等等。完善的法規(guī)制度，為快速動員提供了重要保證。

五角大樓

郭現(xiàn)云、姬志杰，總裝駐某企業(yè)軍代室高級工程師）