周輝

地方政府融資平臺：現(xiàn)狀、風(fēng)險與防范

周輝

文章通過闡述地方政府融資現(xiàn)狀，分析其實際發(fā)展過程中所存在的問題和風(fēng)險，結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟形勢可能產(chǎn)生的影響，針對性提出發(fā)展措施，從而促進地方政府融資平臺健康持續(xù)發(fā)展。

地方政府融資平臺；風(fēng)險；防范

一、我國地方政府融資平臺的現(xiàn)狀

（一）地方政府融資平臺數(shù)量激增，總體規(guī)模迅速擴大

全球金融危機浪潮尚未完全褪去，歐債危機相繼爆發(fā)，政府和財經(jīng)界紛紛把目光聚焦在地方政府融資平臺。我國地方政府融資平臺經(jīng)過2008-2010年的加速發(fā)展后，不但數(shù)量猛增，而且總體融資規(guī)模也迅速擴大。據(jù)中國人民銀行相關(guān)報告披露，截至2011年9月末，全國地方融資平臺總數(shù)達10468家；全國地方政府融資平臺貸款總額達9.1萬億，約占地方債務(wù)總額85%，相當(dāng)于當(dāng)年全國GDP的三分之一或國家外匯儲備的70%。地方政府融資平臺數(shù)量之多、融資規(guī)模之大，令人乍舌。而地方政府融資平臺的風(fēng)險管控也成為社會關(guān)注的焦點。

（二）地方政府融資平臺層級之間、地區(qū)分布不平衡

從地方政府融資平臺層級分布來看，各政府層級之間分布明顯不平衡。根據(jù)國家審計署所出具的審計報告顯示，截至2011年初，全國各級政府共成立了6576家地方政府融資平臺公司,其中：省級融資平臺165家、市級融資平臺1648家、縣級融資平臺4763家?？h級融資平臺數(shù)量占比達72%，貸款余額占近一半，其數(shù)量和貸款總額遠遠高于省級、地市級融資平臺。從地方政府融資平臺地區(qū)分布來看，各區(qū)域之間分布明顯不均衡。東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展充分，地方政府融資需求總量較大，其地方政府融資平臺數(shù)量也明顯領(lǐng)先于中西部地區(qū)，占全國地方政府融資平臺總數(shù)的一半；而中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后，融資平臺數(shù)量亦明顯較少，中部8省融資平臺數(shù)量僅占全國地方政府融資平臺總數(shù)的23%，西部12個省市區(qū)融資平臺數(shù)量僅占全國地方政府融資平臺總數(shù)的27%。

（三）地方政府融資平臺貸款資金來源單一

目前，我國地方政府融資平臺貸款資金來源仍較為單一，主要依靠商業(yè)銀行和政策性銀行貸款。從相關(guān)公開報道得知，國家開發(fā)銀行占全國地方政府融資平臺貸款總額的三分之一，國有大型控股商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行則占據(jù)了其余三分之二。地方政府融資平臺融資渠道過窄，反過來又限制了融資平臺的進一步發(fā)展。

（四）地方政府融資平臺項目結(jié)構(gòu)特點明顯

我國地方政府融資平臺項目分布的結(jié)構(gòu)特點十分顯著，融資平臺貸款大多流入了投資回報率較低的基礎(chǔ)性建設(shè)領(lǐng)域和公益性事業(yè)。相關(guān)資料表明，地方政府融資平臺貸款中36.72%的資金投入于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如廣場、游園、污水處理場、垃圾處理場等），24.89%的資金用于修建公路等交通設(shè)施，9.54%的資金用于科教文衛(wèi)支出和公租房建設(shè)。

二、地方政府融資平臺存在風(fēng)險分析

（一）融資平臺融資規(guī)模過大

歐債危機的爆發(fā)，給我國地方政府財政風(fēng)險敲響了警鐘，融資規(guī)模應(yīng)保持合理適度。截至2011年，全國地方政府融資平臺債務(wù)總額已高達9.1萬億元。我國各級地方政府收入來源過分依賴“土地財政”（土地出讓金讓收入和房地產(chǎn)相關(guān)稅收合計約占地方政府預(yù)算收入的50%），政府的擔(dān)保也大多建立在土地升值的預(yù)期之上。但我國日趨收緊耕地紅線，限制城市新增工業(yè)用地規(guī)模，地方政府可出讓土地資源規(guī)模受限，加上中央政府趨向于加強房地產(chǎn)市場調(diào)控力度，地價和房地產(chǎn)市場下挫或增速放緩的可能性明顯增加，土地轉(zhuǎn)讓金和房地產(chǎn)稅收并非地方政府可持續(xù)增長的財政收入。

（二）融資平臺運行管理不規(guī)范

地方政府融資平臺管理缺乏規(guī)范、科學(xué)、有效的現(xiàn)代企業(yè)治理制度。絕大多數(shù)地方融資平臺仍具有十分濃厚的行政色彩，雖然名義上設(shè)立了董事會、監(jiān)事會等一系列監(jiān)督機構(gòu)，但在實際運營過程中董事會、監(jiān)事會陷入了如同虛設(shè)的窘迫境地。究其原因，地方政府融資平臺的管理高層大多由地方政府直接任命原地方政府官員擔(dān)任，而這些管理高層作為地方政府的利益代表，主導(dǎo)著地方融資平臺具體運作，董事會、監(jiān)事會根本無法對管理層進行有效監(jiān)督和約束。由此，又衍生出另一個問題，即如果地方政府融資平臺出現(xiàn)投資或決策失誤，怎樣認定債務(wù)償還主體及決策失誤的責(zé)任主體。在相關(guān)法律和監(jiān)管部門尚未對此作出無明確規(guī)定的情況下，一旦發(fā)生投資失誤，最終很有可能出現(xiàn)無責(zé)任主體擔(dān)責(zé)。

（三）地方政府及其融資平臺不透明，信息不對稱

地方政府及其融資平臺信息披露制度缺失，導(dǎo)致了融資平臺不透明，相關(guān)財務(wù)信息不對稱。當(dāng)前地方政府建設(shè)性融資需求總量越來越大，不少地方政府采取利用多家融資平臺向多家商業(yè)銀行貸款的方式來募集更多資金，造成了“多頭融資,多頭授信”的現(xiàn)狀。與此同時，地方政府及其融資平臺具有濃厚的行政色彩，信息披露制度不健全，導(dǎo)致其運行狀況及資產(chǎn)負債信息相當(dāng)不透明。商業(yè)銀行無法充分獲取融資平臺的相關(guān)信息（如財務(wù)狀況、收益狀況和還款能力），直接導(dǎo)致無法準(zhǔn)確評估其償債能力和風(fēng)險收益。而大多數(shù)商業(yè)銀行在市場競爭壓力和政府信用擔(dān)保的推動作用下，忽視政府信用濫用的風(fēng)險，仍會積極向融資平臺放貸。

（四）商業(yè)銀行壞賬風(fēng)險增大

商業(yè)銀行違規(guī)授信或多頭授信，導(dǎo)致融資平臺風(fēng)險不斷積累。商業(yè)銀行或出于市場競爭，或處于對政府信用的認可，在未能對融資平臺公司進行充分的授信審核情況下，將地方政府財政擔(dān)保的項目融資納入貸款對象，并上調(diào)融資平臺公司的信用等級，增加其信用額度。與此同時，我國《擔(dān)保法》明確規(guī)定國家機構(gòu)及其部門不得作為信用保證人。金融監(jiān)管機構(gòu)也一再要求各融資平臺公司履行債務(wù)風(fēng)險內(nèi)部化的義務(wù)。政府及其相關(guān)機構(gòu)為項目貸款所提供的信用保證缺乏法律的保護和支持。一旦地方政府財政收入未實現(xiàn)預(yù)期增長，缺乏法律效力保障的財政擔(dān)保未必會如約實現(xiàn)。伴隨著地方政府融資平臺在未來幾年進入還款集中階段，商業(yè)銀行的壞賬風(fēng)險也將在未來幾年內(nèi)大幅增加。

（五）對民間投融資產(chǎn)生擠出效應(yīng)

地方政府融資平臺的迅速成長壯大，對我國國內(nèi)融資市場和經(jīng)濟運行都產(chǎn)生了巨大影響。地方政府融資平臺通過投融資行為有效拉動內(nèi)需、刺激經(jīng)濟發(fā)展的同時，不可避免的壓縮了民營經(jīng)濟的融資空間。以2009年為例，當(dāng)年全國新增貸款總額為9.59萬億元，其中40%貸款最終流向了地方政府融資平臺。而2002～2008年民營經(jīng)濟貸款額度占總貸款額度的比重約為58%，相同時期民營經(jīng)濟占GDP的比重卻約為65%。由此可見，民營經(jīng)濟信貸融資相當(dāng)艱難。目前，地方政府融資平臺的大量投資主要集中于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)性建設(shè)領(lǐng)域及公益性事業(yè)。這將對民間資本進入這些領(lǐng)域不可避免的產(chǎn)生擠出效應(yīng)。

三、防范地方政府融資平臺風(fēng)險對策建議

（一）合理確定融資平臺數(shù)量及其規(guī)模

地方政府融資平臺數(shù)量的激增，直接導(dǎo)致生產(chǎn)要素的分割使用，無法形成規(guī)模經(jīng)濟。各地地方政府應(yīng)積極推動對現(xiàn)有融資平臺進行有效整合，進一步縮減縣區(qū)一級的融資平臺數(shù)量，著力于扶持地市級和省級融資平臺。根據(jù)市場需求，通過建立融資平臺績效評估體系，遵循“大吞小，優(yōu)并劣”的原則，對當(dāng)前融資平臺進行合理整合，建立切實、有效的資產(chǎn)重組及后續(xù)管理機制，創(chuàng)造產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。

（二）進一步規(guī)范地方政府融資平臺管理

從長遠發(fā)展的角度來看，應(yīng)進一步推進地方政府融資平臺市場化改革，分清融資平臺和地方政府二者之間的權(quán)責(zé),實現(xiàn)融資平臺經(jīng)營權(quán)與其所有權(quán)相分離。優(yōu)化地方政府融資平臺的公司治理結(jié)構(gòu)，引進專業(yè)管理人才，避免地方政府對融資平臺的過度干預(yù)，實現(xiàn)政企分離。此外，地方政府和融資平臺之間還應(yīng)構(gòu)建風(fēng)險隔離帶,即融資平臺在公司制的基礎(chǔ)上，完全實行市場化自主運營,自負盈虧。融資平臺公司實現(xiàn)風(fēng)險內(nèi)部化，地方政府則僅在其出資范圍內(nèi)對融資平臺債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任。融資平臺應(yīng)建立健全風(fēng)險防范與處置機制，構(gòu)建融資主體約束機制以及責(zé)任倒追機制。進一步夯實融資平臺基礎(chǔ)，完善債務(wù)償還機制，維持穩(wěn)定的現(xiàn)金流，促進融資平臺平穩(wěn)、健康、可持續(xù)發(fā)展，提高風(fēng)險管理意識及風(fēng)險管控能力，防范融資過程中的潛在風(fēng)險。

（三）發(fā)揮商業(yè)銀行監(jiān)督管理作用

商業(yè)銀行應(yīng)按照貸款風(fēng)險可控的相關(guān)要求，嚴(yán)格審核融資平臺所投資項目，確保所投項目擁有相應(yīng)的還款能力，引導(dǎo)融資平臺進行合理投資。首先，加強貸前管理，嚴(yán)格授信制度，控制融資規(guī)模。商業(yè)銀行應(yīng)準(zhǔn)確評估融資平臺的還款能力，并據(jù)此確定其融資規(guī)模。融資總量不超出當(dāng)屆政府所在任期內(nèi)可供支配建設(shè)投入的財力范圍。其次，提高貸后資金后續(xù)監(jiān)管能力，強化財務(wù)監(jiān)督。創(chuàng)新監(jiān)管方式，對貸后資金進行跟蹤監(jiān)管，進一步強化商業(yè)銀行在項目建設(shè)過程中的財務(wù)監(jiān)督作用，確保資金如實合規(guī)使用，提高資金使用效率，防止出現(xiàn)資金挪用等違規(guī)風(fēng)險。最后，建立健全不良貸款問責(zé)制。不良貸款問責(zé)制將進一步規(guī)范銀行從業(yè)人員工作,促使其在貸款的貸前審查、貸后監(jiān)督等工作中更加勤勉負責(zé)。

（四）引導(dǎo)民間資本流入政府投資領(lǐng)域

適當(dāng)引入民間資本進入到公益項目、基礎(chǔ)建設(shè)等開發(fā)建設(shè)中，優(yōu)化了項目資金結(jié)構(gòu)品質(zhì)，實現(xiàn)社會資金與政府投資項目的結(jié)合。目前，很多尚有政府投資為主導(dǎo)的領(lǐng)域，例如教育、醫(yī)療、交通等行業(yè)為民間資本的參與提供了廣闊的空間。民間資本迫切希望穩(wěn)值增值，通過地方政府融資平臺的中介作用，將資金投入到未來前景較好的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施領(lǐng)域。

[1]谷豐.地方融資平臺現(xiàn)狀分析及可持續(xù)發(fā)展的建議[J].財會研究,2011,(10):76-78.

[2]祁永忠,欒彥.地方政府融資平臺風(fēng)險及其治理[J].理論探索,2012,(2):86-90.

（作者單位：深圳市民政局財務(wù)管理中心）