姚攀

地震部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理工作的探討

姚攀

預(yù)算績(jī)效管理作為政府績(jī)效管理的重要組成部分，是公共財(cái)政管理的重要內(nèi)容，是推進(jìn)財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化的重要抓手。文章從地震部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理工作采取的措施、預(yù)算績(jī)效管理工作存在的問(wèn)題入手，探討進(jìn)一步做好預(yù)算績(jī)效管理的工作思路及建議。

地震部門(mén)；預(yù)算績(jī)效管理；績(jī)效評(píng)價(jià)

預(yù)算績(jī)效管理是指利用預(yù)算績(jī)效信息設(shè)定統(tǒng)一的績(jī)效目標(biāo)，進(jìn)行財(cái)政資源配置與優(yōu)先順序的安排，以幫助管理者維持或改變既定目標(biāo)計(jì)劃并報(bào)告其結(jié)果與目標(biāo)符合程度的過(guò)程。中國(guó)地震局自2003年啟動(dòng)中央財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效考評(píng)工作以來(lái)，就積極參加財(cái)政部的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)和再評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，不斷擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)的范圍，并鼓勵(lì)二級(jí)預(yù)算單位開(kāi)展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)和整體績(jī)效評(píng)價(jià)。在預(yù)算績(jī)效管理的總體要求下，強(qiáng)化預(yù)算支出責(zé)任和效率，以改進(jìn)預(yù)算管理，優(yōu)化資源配置。

一、中國(guó)地震局在預(yù)算績(jī)效管理工作方面采取的措施

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視是抓好預(yù)算績(jī)效管理工作的前提。局黨組認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的部署，根據(jù)財(cái)政部預(yù)算績(jī)效有關(guān)要求，積極探索并穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，強(qiáng)化效率觀念和績(jī)效理念。局領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，為預(yù)算績(jī)效管理工作提供了強(qiáng)大的動(dòng)力，也為下一步扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)預(yù)算績(jī)效管理工作指明方向。目前，我局已逐步樹(shù)立“用錢(qián)必問(wèn)效，問(wèn)效必問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)效為先”的預(yù)算績(jī)效管理理念。

（二）制度建設(shè)是做好預(yù)算績(jī)效管理工作的基礎(chǔ)。我局始終堅(jiān)持完善預(yù)算績(jī)效制度建設(shè)，不斷加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理。逐步實(shí)現(xiàn)完善預(yù)算績(jī)效管理制度，建立健全績(jī)效目標(biāo)確定、績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用有機(jī)結(jié)合的預(yù)算管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理。2011年，財(cái)政部出臺(tái)了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2011]285號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)[2011]416號(hào)）等規(guī)章制度，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)行規(guī)范，促使我局結(jié)合實(shí)際，早日制定出推進(jìn)本部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)。2012年2月，我局抽調(diào)本系統(tǒng)內(nèi)財(cái)務(wù)專家20余人，專門(mén)組織編寫(xiě)《中國(guó)地震局績(jī)效考評(píng)管理細(xì)則》，目前，已形成初稿，并開(kāi)展廣泛的征求意見(jiàn)。相信通過(guò)該管理細(xì)則的出臺(tái)，能夠不斷豐富完善我局的預(yù)算績(jī)效管理制度，為預(yù)算績(jī)效管理工作提升到一個(gè)新的水平奠定良好的基礎(chǔ)。

（三）績(jī)效調(diào)研是開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作的重要依據(jù)。2011年，根據(jù)財(cái)政部《財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理研究課題實(shí)施方案》的要求，中國(guó)地震局成立了預(yù)算績(jī)效管理調(diào)研組，開(kāi)展了部分調(diào)研工作，設(shè)計(jì)了一套預(yù)算績(jī)效管理調(diào)查問(wèn)卷，以局發(fā)文的方式將調(diào)查問(wèn)卷下發(fā)到45個(gè)所屬單位,共收到45個(gè)單位163份答卷，調(diào)查覆蓋面達(dá)到100%。問(wèn)卷調(diào)查全面反映地震系統(tǒng)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的做法、成效和經(jīng)驗(yàn)，分析實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理中的難點(diǎn)、問(wèn)題及成因，同時(shí)了解地震系統(tǒng)各單位對(duì)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)、看法和建議，為我局下一步推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作提供了思路，并對(duì)中央部門(mén)績(jī)效管理工作的開(kāi)展進(jìn)行有益的探索。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)是推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作的核心。近年來(lái)，我局在工作過(guò)程中以績(jī)效評(píng)價(jià)為核心和出發(fā)點(diǎn)，做到面上推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合，不斷擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)范圍，進(jìn)一步拓展績(jī)效評(píng)價(jià)深度，從而深入推進(jìn)了預(yù)算績(jī)效管理。2012年，我局有防震減災(zāi)技術(shù)更新與升級(jí)、地震事業(yè)單位基礎(chǔ)設(shè)施維修改造和我國(guó)地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)活動(dòng)斷層地震危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)三個(gè)項(xiàng)目被列入財(cái)政部績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)。2013年，我們委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果強(qiáng)化項(xiàng)目管理，項(xiàng)目效益十分顯著。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)〈預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2012〕396號(hào)）要求，我局將進(jìn)一步擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)范圍，評(píng)價(jià)項(xiàng)目范圍逐步涵蓋到我局各個(gè)工作領(lǐng)域，從而更好地完善資金監(jiān)控制度，提高資金使用效益。

（五）協(xié)力推動(dòng)是開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作的保障。預(yù)算績(jī)效管理涉及面廣、工作量大，不僅需要各級(jí)財(cái)務(wù)部門(mén)的努力，還同樣有賴于其他部門(mén)的配合、專家中介的參與以及社會(huì)公眾的監(jiān)督。中國(guó)地震局積極動(dòng)員，運(yùn)用各方力量，逐步形成推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理的合力。自2005年起聘請(qǐng)專家進(jìn)行專家績(jī)效評(píng)價(jià)，2006年至今，聘請(qǐng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)中央財(cái)政支持的重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行年度績(jī)效評(píng)價(jià)，得到了財(cái)政部的高度評(píng)價(jià)。

二、推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作中存在的困難和問(wèn)題

（一）缺乏系統(tǒng)理論指導(dǎo)。西方國(guó)家預(yù)算績(jī)效管理是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，建立在新公共管理、公共選擇理論和委托——代理等理論基礎(chǔ)之上的，對(duì)政府與社會(huì)管理、公共服務(wù)的職能關(guān)系有清晰的界限。由于我國(guó)現(xiàn)有國(guó)情，上述理論還需進(jìn)一步在實(shí)踐中檢驗(yàn)和發(fā)展。

（二）缺乏相應(yīng)的制度和法律保障?？?jī)效管理的關(guān)鍵在于績(jī)效評(píng)價(jià)，這種評(píng)價(jià)不同于一般的研究活動(dòng)，尤其是對(duì)政府行為的績(jī)效評(píng)價(jià)，沒(méi)有法制制度保障是很難進(jìn)行下去的。立法保障是開(kāi)展政府績(jī)效評(píng)價(jià)的前提和基礎(chǔ)。目前，我國(guó)各級(jí)政府制定了一些關(guān)于績(jī)效管理，包括績(jī)效評(píng)價(jià)的管理辦法，但仍缺乏相應(yīng)的法制保障。當(dāng)前，急需通過(guò)完善政策和立法使我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)走上制度化、規(guī)范化和經(jīng)?；牡缆?。

（三）缺乏清晰的績(jī)效目標(biāo)。以績(jī)效為基礎(chǔ)的預(yù)算主張?zhí)撘酝匾暪ぷ髁?、產(chǎn)出與效率，改為更重視結(jié)果的衡量和獎(jiǎng)懲，因此，清晰的績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效管理的基礎(chǔ)。然而由于政府部門(mén)是社會(huì)生活的核心，影響著眾多利益相關(guān)者，使得政府部門(mén)目標(biāo)的確定需要考慮各方面因素。另一方面，政府公共管理和公共服務(wù)本身的要求也使得許多項(xiàng)目不容易找出一個(gè)可為各方接受的測(cè)量方法來(lái)衡量項(xiàng)目的目標(biāo)或結(jié)果，尤其是在目前我國(guó)以預(yù)算產(chǎn)出和結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)還未建立，缺乏清晰的績(jī)效目標(biāo)。

三、下一步預(yù)算績(jī)效管理工作的基本思路

（一）積極推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，是預(yù)算績(jī)效管理工作的最終環(huán)節(jié)，也是增強(qiáng)預(yù)算編制科學(xué)性、提高財(cái)政資金使用效益的關(guān)鍵。我局將積極探索與部門(mén)預(yù)算相結(jié)合、多元化應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的長(zhǎng)效機(jī)制，拓展結(jié)果應(yīng)用的范圍，加大結(jié)果應(yīng)用力度，逐步實(shí)現(xiàn)以評(píng)價(jià)促管理的目標(biāo)。

（二）加強(qiáng)績(jī)效管理課題研究。由中國(guó)地震局發(fā)展與財(cái)務(wù)司牽頭成立財(cái)政支出績(jī)效管理課題組，遴選和組建地震系統(tǒng)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作的專家隊(duì)伍，重點(diǎn)研究績(jī)效目標(biāo)確立、評(píng)價(jià)項(xiàng)目的選取、評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置、如何貫徹落實(shí)財(cái)政部《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》、《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》等績(jī)效管理關(guān)鍵問(wèn)題，并在制訂、推行防震減災(zāi)能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，考慮這些指標(biāo)體系在預(yù)算績(jī)效管理考核工作的應(yīng)用問(wèn)題，為今后開(kāi)展績(jī)效管理工作提供理論和政策咨詢服務(wù)。

（三）在穩(wěn)步推進(jìn)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作試點(diǎn)基礎(chǔ)上，不斷擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍。從當(dāng)前情況看，我局績(jī)效管理工作主要是靠由上而下推動(dòng)。今后在鼓勵(lì)各部門(mén)、各單位積極開(kāi)展績(jī)效管理工作、推動(dòng)優(yōu)化單位管理工作的基礎(chǔ)上，繼續(xù)采取自上而下的方式，擴(kuò)大評(píng)價(jià)范圍，增加績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目數(shù)量，并探索基本支出績(jī)效管理評(píng)價(jià)的方式方法。

（四）逐步引入外部評(píng)價(jià)。在開(kāi)展內(nèi)部預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的同時(shí)，逐步引進(jìn)政府管理和服務(wù)對(duì)象即社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)，逐步實(shí)現(xiàn)官方評(píng)價(jià)與民間評(píng)價(jià)并重。這種考核和評(píng)價(jià)方式通過(guò)運(yùn)用社會(huì)調(diào)查、民意測(cè)驗(yàn)等方法,定期征求社會(huì)公眾的滿意程度,最終以此作為對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)。這可以使績(jī)效管理不僅對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，更重要的是對(duì)公眾負(fù)責(zé)，形成公眾監(jiān)督和上級(jí)監(jiān)督相結(jié)合的績(jī)效推動(dòng)機(jī)制。

（五）加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理培訓(xùn)宣傳。對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作重視不夠的現(xiàn)象，是阻礙預(yù)算績(jī)效管理工作迅速推進(jìn)的一個(gè)重要因素。通過(guò)積極開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專家講座、調(diào)研探討和項(xiàng)目評(píng)價(jià)實(shí)踐等活動(dòng)，全面提升相關(guān)人員專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。

四、推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作的建議

（一）績(jī)效管理工作仍以中央部門(mén)為主體。中央主管部門(mén)作為預(yù)算績(jī)效管理的主體，具有天然的優(yōu)勢(shì)條件：一是根據(jù)《預(yù)算法》及其實(shí)施條例，中央部門(mén)是部門(mén)預(yù)算的管理主體，熟悉本行業(yè)情況，對(duì)所屬單位的預(yù)算執(zhí)行情況負(fù)有法定的監(jiān)督義務(wù)，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，有利于提高本部門(mén)履行法定職責(zé)的能力。

（二）將中央部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)工作開(kāi)展情況與財(cái)政資源的分配掛鉤，將中央部門(mén)組織的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與財(cái)政資源的分配工作脫鉤。當(dāng)前，財(cái)政預(yù)算評(píng)價(jià)工作主要由中央部門(mén)組織，由于中央部門(mén)設(shè)立的目標(biāo)沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，橫向之間很難進(jìn)行對(duì)比。如果將中央部門(mén)組織的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與財(cái)政資源配置掛鉤，可能會(huì)導(dǎo)致中央部門(mén)在項(xiàng)目選擇、績(jī)效目標(biāo)確定、考核指標(biāo)選取等方面摻雜許多主觀因素和傾向性意識(shí)，向財(cái)政部“報(bào)喜不報(bào)憂”，造成績(jī)效考核流于形式。但如果是國(guó)家統(tǒng)一組織的績(jī)效評(píng)價(jià)，其結(jié)果可以與財(cái)政預(yù)算資源分配掛鉤。

（三）財(cái)政部要加強(qiáng)對(duì)中央部門(mén)績(jī)效管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員的指導(dǎo)和培訓(xùn)。由財(cái)政部提出中央部門(mén)設(shè)置預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，在當(dāng)前多數(shù)中央部門(mén)多數(shù)未專門(mén)設(shè)置預(yù)算績(jī)效管理處、缺乏能夠勝任績(jī)效管理工作人員的情況下，比較可行的措施有兩個(gè)，第一是加強(qiáng)宣傳，使績(jī)效理念深入人心；第二是加強(qiáng)績(jī)效管理培訓(xùn)和交流，使中央部門(mén)能夠掌握財(cái)政部績(jī)效管理課題研究成果，能夠根據(jù)已經(jīng)發(fā)布的政策法規(guī)開(kāi)展績(jī)效管理相關(guān)工作。

[1]財(cái)政部預(yù)算司.中央部門(mén)預(yù)算編制指南（2014）[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013.

[2]馬蔡琛.論陽(yáng)光財(cái)政視野中的公共預(yù)算績(jī)效管理[J].現(xiàn)代財(cái)經(jīng)（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)）,2006(3)．

[3]許媛.論如何推進(jìn)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理[J].時(shí)代金融，2011 (18)．

(作者單位：河南省地震局)