國(guó)文佳

完善財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的幾點(diǎn)思考

國(guó)文佳

隨著部門預(yù)算改革的逐步深入和中央財(cái)政收支規(guī)模的不斷擴(kuò)大，財(cái)政項(xiàng)目支出作為財(cái)政支出的主要載體，其立項(xiàng)依據(jù)、實(shí)施過程和產(chǎn)生的效益已成為中央政府、各級(jí)部門以及社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。本文通過對(duì)財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)涵的正確認(rèn)識(shí)，分析了目前項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的局限性，闡述了財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)全過程控制的理念，著重強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目立項(xiàng)控制和實(shí)施控制的必要性和重要性。并從利用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，建立績(jī)效責(zé)任激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)信息公開發(fā)布制度等方面有針對(duì)性地提出了完善措施，為全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理提供借鑒。

財(cái)政支出；財(cái)政項(xiàng)目；績(jī)效評(píng)價(jià)；激勵(lì)機(jī)制

績(jī)效管理理念自20世紀(jì)90年代開始在我國(guó)政府管理中得到應(yīng)用，黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”后，績(jī)效管理理念開始在我國(guó)預(yù)算管理中應(yīng)用。經(jīng)過實(shí)踐探索，財(cái)政部于2011年重新修訂了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，并先后印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》、《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》和《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》。一系列制度辦法的出臺(tái)，為加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，提高財(cái)政資金使用效益提供了法制保障，我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作已經(jīng)進(jìn)入逐步細(xì)化和全面發(fā)展的新階段。

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是指財(cái)政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)對(duì)象包括納入政府預(yù)算管理的資金和納入部門預(yù)算管理的資金，目的是反映財(cái)政資金的配置效率，實(shí)質(zhì)是衡量政府部門自身履行職能的程度和提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的質(zhì)量水平。

財(cái)政項(xiàng)目支出是財(cái)政支出的重要組成部分，財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)和核心，作為公共財(cái)政管理的重要組成部分，開展財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是規(guī)范財(cái)政支出行為，提高財(cái)政資金使用效益和效率的重要手段，對(duì)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算科學(xué)化、精細(xì)化管理具有重大意義?？?jī)效評(píng)價(jià)擴(kuò)大了公眾對(duì)公共部門行為的知情權(quán)和參與權(quán)，有助于公眾了解公共部門提供公共服務(wù)的質(zhì)量和成本，從而有助于其增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，實(shí)現(xiàn)公共部門活動(dòng)的高效和透明。

一、目前財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問題

（一）忽視績(jī)效評(píng)價(jià)中的立項(xiàng)控制和實(shí)施控制

目前，我國(guó)財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效管理仍處于靜態(tài)管理階段，財(cái)政項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)是項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)，基本都是圍繞著對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果的總結(jié)性評(píng)價(jià)，忽視了投入和過程兩個(gè)重要的環(huán)節(jié)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用也是項(xiàng)目執(zhí)行完畢后的評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，此種評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用具有很大的局限性。例如：修購項(xiàng)目、基建項(xiàng)目等跨年度支出項(xiàng)目，預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，一般很難中止，因?yàn)榍捌谕度氲某杀竞芨?，一旦?cái)政項(xiàng)目績(jī)效結(jié)果不理想，勢(shì)必造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。而對(duì)于一次性項(xiàng)目，實(shí)施后評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用只能對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)部門起到一定的警示作用，對(duì)項(xiàng)目本身的影響很小，不能發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)有的作用。

（二）缺乏對(duì)未來績(jī)效的評(píng)價(jià)

國(guó)家財(cái)政資金項(xiàng)目多為公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目本身不產(chǎn)生收益，且這種項(xiàng)目的績(jī)效一般具有較長(zhǎng)的時(shí)效性，對(duì)社會(huì)影響較大。項(xiàng)目的當(dāng)期評(píng)價(jià)結(jié)果很難完全反映項(xiàng)目未來給社會(huì)公眾帶來的深遠(yuǎn)影響，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值難以衡量。這不僅影響對(duì)財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效的正確評(píng)價(jià)，而且也不利于該類項(xiàng)目的后續(xù)發(fā)展。

（三）從績(jī)效評(píng)價(jià)開展情況看，績(jī)效評(píng)價(jià)覆蓋面較低

2012年中央部門開展績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目資金僅占部門項(xiàng)目預(yù)算的1.5%，2013年納入績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)的項(xiàng)目范圍呈現(xiàn)逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)，但預(yù)算績(jī)效考核結(jié)果導(dǎo)向和激勵(lì)約束力依然偏弱。

（四）缺乏對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的實(shí)質(zhì)性應(yīng)用

3.在仔豬斷奶前1周和斷奶后兩周內(nèi)，每?jī)扇?次，內(nèi)服磺胺二甲基嘧啶1.5 g或在發(fā)病高峰季節(jié)用磺胺類藥物拌料預(yù)防。

我國(guó)現(xiàn)階段績(jī)效管理常隨項(xiàng)目的完成而結(jié)束，沒有與預(yù)算制度掛勾，欠缺制度化的獎(jiǎng)懲措施，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)以后年度的預(yù)算安排影響有限，沒有達(dá)到績(jī)效管理的最終目的。

二、完善財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的對(duì)策建議

（一）建立財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)全過程控制機(jī)制，開展績(jī)效跟蹤，關(guān)注項(xiàng)目未來績(jī)效

1.財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)全過程控制是在現(xiàn)有績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上擴(kuò)展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵，彌補(bǔ)了現(xiàn)有績(jī)效評(píng)價(jià)研究中所忽視的立項(xiàng)和實(shí)施部分，逐步從事后的評(píng)價(jià)向事前管理延伸，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的前中期控制。通過實(shí)施全過程控制，使得項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)更趨于合理，評(píng)價(jià)結(jié)果更具參考價(jià)值。

2.科學(xué)編制預(yù)算的前提是加強(qiáng)項(xiàng)目立項(xiàng)活動(dòng)管理，對(duì)項(xiàng)目的可行性應(yīng)進(jìn)行反復(fù)論證，使預(yù)算的編制更具前瞻性，推進(jìn)預(yù)算科學(xué)化精細(xì)化管理。科學(xué)制定財(cái)政支出績(jī)效目標(biāo)，并隨部門預(yù)算編制“二上二下”的各個(gè)環(huán)節(jié)完成申報(bào)與審批下達(dá)工作。雖然在事后評(píng)價(jià)中，某些項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理是合規(guī)的，但合規(guī)未必一定有績(jī)效，因此，將“關(guān)口前移”，在立項(xiàng)評(píng)價(jià)階段制止一些不合理的項(xiàng)目，可以有效避免資金浪費(fèi)。

3.實(shí)施評(píng)價(jià)階段就是將財(cái)政項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)項(xiàng)目執(zhí)行的特點(diǎn)進(jìn)行分解，采用績(jī)效跟蹤的方式對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)控，及時(shí)掌握項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)程和資金支出進(jìn)度，分階段對(duì)績(jī)效目標(biāo)的完成情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋相關(guān)項(xiàng)目承擔(dān)單位，確保預(yù)算資金在既定支出范圍和軌道內(nèi)運(yùn)行，保持績(jī)效目標(biāo)的穩(wěn)定性，以提高預(yù)算支出的規(guī)范性和安全性。每一階段績(jī)效目標(biāo)的完成程度都可以作為下一階段項(xiàng)目如何推進(jìn)的參考，對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果為低績(jī)效甚至負(fù)績(jī)效的財(cái)政項(xiàng)目，主管部門可以決定是否中止或暫緩執(zhí)行，促使項(xiàng)目承擔(dān)部門切實(shí)負(fù)起責(zé)任，把財(cái)政項(xiàng)目的績(jī)效發(fā)揮到最優(yōu)。

目前，國(guó)家的多項(xiàng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法要求課題承擔(dān)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照下達(dá)的課題預(yù)算執(zhí)行，一般不予調(diào)整，確有必要調(diào)整的，也有非常嚴(yán)格的比例及審批要求。此規(guī)定雖然規(guī)范了項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行，但過于剛性，增加了項(xiàng)目承擔(dān)單位預(yù)算執(zhí)行的難度?？蒲许?xiàng)目本身具有周期長(zhǎng)、復(fù)雜度高、不可預(yù)見性強(qiáng)等特點(diǎn)，立項(xiàng)時(shí)編制的預(yù)算會(huì)存在許多不確定因素，而在執(zhí)行中由于市場(chǎng)價(jià)格的變化，例如設(shè)備的采購在實(shí)際招投標(biāo)過程中價(jià)格變化非常大，研究人員的調(diào)整等原因，經(jīng)費(fèi)執(zhí)行會(huì)與預(yù)算有較大出入。為保證財(cái)政資金的合理有效使用，做到真正意義上的?？顚Ｓ?，對(duì)財(cái)政項(xiàng)目的實(shí)施過程進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，可以作為預(yù)算調(diào)整的可靠依據(jù)，使適當(dāng)放寬經(jīng)費(fèi)科目的預(yù)算調(diào)整限制成為可能。

4.對(duì)于公益性項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)類財(cái)政項(xiàng)目，既要關(guān)注當(dāng)期績(jī)效，也要關(guān)注未來績(jī)效。對(duì)當(dāng)期績(jī)效不明顯的項(xiàng)目，可以考慮延期進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)；對(duì)未來績(jī)效顯著的項(xiàng)目，應(yīng)考慮在項(xiàng)目結(jié)束當(dāng)期進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上增加對(duì)未來績(jī)效的二次評(píng)價(jià)，以便反映其真實(shí)價(jià)值，有利于提高項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性和全面性。

合理應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，建立反饋和整改機(jī)制，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果低的項(xiàng)目，分析是受主觀因素還是客觀因素的制約，對(duì)造成的社會(huì)影響及不良后果進(jìn)行評(píng)估，提出改進(jìn)的意見和建議，并督促項(xiàng)目負(fù)責(zé)單位整改落實(shí)。根據(jù)上期的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果調(diào)整下期的戰(zhàn)略目標(biāo)，形成良性循環(huán)，使政府決策水平不斷提升。將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為以后年度預(yù)算安排的重要參考，建立預(yù)算節(jié)約的激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)成本意識(shí)，使厲行節(jié)約、結(jié)余預(yù)算指標(biāo)成為單位的自覺行為。逐步建立財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效問責(zé)制，發(fā)揮財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的職能作用。

（三）建立績(jī)效評(píng)價(jià)信息公開發(fā)布制度

加快信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)所需的大量數(shù)據(jù)資料的存儲(chǔ)、分析和快速查詢，方便績(jī)效信息的反饋與交流，從而節(jié)省評(píng)價(jià)成本，提高工作效率。如部門預(yù)決算公開一樣，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果按照政府信息公開的有關(guān)規(guī)定在一定范圍內(nèi)公開，可以使評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用更有效，為政府決策提供有力依據(jù)。同時(shí)，又加強(qiáng)了廣大納稅人對(duì)政府活動(dòng)的監(jiān)督，回應(yīng)社會(huì)訴求，有助于高效、透明政府的建設(shè)。

（四）推進(jìn)相關(guān)制度配套改革

1.逐步拓展預(yù)算績(jī)效管理資金覆蓋面。目前預(yù)算績(jī)效管理僅覆蓋公共預(yù)算中的項(xiàng)目支出，公共預(yù)算中的基本支出、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算基本游離在預(yù)算績(jī)效管理之外。因此，應(yīng)盡快擴(kuò)大預(yù)算績(jī)效管理覆蓋面，使預(yù)算管理改革的各項(xiàng)成果覆蓋到各類政府預(yù)算資金上，推進(jìn)全口徑預(yù)算績(jī)效管理工作的開展。

2.推行中期預(yù)算，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算科學(xué)化精細(xì)化管理。中期預(yù)算需要政府不僅要把年度預(yù)算編好，而且還要對(duì)國(guó)家未來3-5年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，包括財(cái)政收入、支出安排進(jìn)行提前預(yù)測(cè)，要有一個(gè)明確的、跨年度的預(yù)算目標(biāo)。中期預(yù)算的編制能夠?qū)ω?cái)政存在的一些潛在風(fēng)險(xiǎn)提前認(rèn)知、預(yù)測(cè)，并及時(shí)采取措施彌補(bǔ)存在的問題。為績(jī)效管理提供了一個(gè)基礎(chǔ)性的框架，可以實(shí)現(xiàn)跨年度考核預(yù)算執(zhí)行的情況。

結(jié)語

總之，加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)管理，加快績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)，建立覆蓋財(cái)政資金運(yùn)行全過程的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度，推行績(jī)效跟蹤，對(duì)整個(gè)預(yù)算執(zhí)行過程實(shí)行全方位的控制，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排相融合，已成為公共部門面臨的重點(diǎn)工作。全面推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的規(guī)范化、精細(xì)化管理，有助于提高財(cái)政資金的使用效益，控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，提高政府的公信力，為繼續(xù)深化公共財(cái)政改革和建設(shè)高效能政府提供重要保障。

[1]財(cái)政部.《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，(2011.04).

[2]審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義.《關(guān)于2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，(2013.06).

（作者單位：工業(yè)和信息化部電信研究院財(cái)務(wù)部)