黃榮華

(武漢理工大學(xué)政治與行政學(xué)院,湖北 武漢 430063)

重組與嬗變:建國(guó)以來(lái)村級(jí)組織與村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷?

黃榮華

(武漢理工大學(xué)政治與行政學(xué)院,湖北 武漢 430063)

中華人民共和國(guó)成立以來(lái),農(nóng)村村級(jí)組織體系歷經(jīng)多次重組,引起了村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的重大變遷。在村莊內(nèi)部,鄉(xiāng)村各權(quán)力主體對(duì)村級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)的爭(zhēng)奪,使村級(jí)組織成為村莊內(nèi)權(quán)力互動(dòng)的中心點(diǎn),而村級(jí)組織的重組,加速了鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)勢(shì)轉(zhuǎn)移和村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu);在村莊外部,村級(jí)組織是連接國(guó)家與分散的農(nóng)民的組織載體,有效加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)農(nóng)村的控制與治理。村級(jí)組織的存續(xù)興廢、組織建構(gòu)、組織目標(biāo)、組織管理方式等始終受?chē)?guó)家和執(zhí)政黨宏觀發(fā)展戰(zhàn)略、制度和政策的主導(dǎo)。將村級(jí)組織作為權(quán)力主體,建立國(guó)家－村級(jí)組織－農(nóng)民的三重權(quán)力分析框架,成為深化鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)研究的有效路徑。

村級(jí)組織;鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu);重組;嬗變

中華人民共和國(guó)成立以來(lái),農(nóng)村村級(jí)組織體系歷經(jīng)多次重組。新的村級(jí)組織一經(jīng)建立,組織自身便擁有一定的權(quán)力和權(quán)威,進(jìn)而引起村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的重大變遷。學(xué)術(shù)界對(duì)于建國(guó)以來(lái)農(nóng)村村級(jí)組織的研究,或側(cè)重于縱向勾勒其發(fā)展軌跡①,或重點(diǎn)論述不同歷史時(shí)期村級(jí)組織的建構(gòu)及其性質(zhì)、功能②。村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)是指村莊各主要權(quán)力主體之間模式化的互動(dòng)關(guān)系[1]。學(xué)術(shù)界對(duì)村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的研究一般從兩種視角展開(kāi),“一是對(duì)村莊內(nèi)部各個(gè)權(quán)力主體之間的互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行研究,二是對(duì)國(guó)家與村莊的關(guān)系進(jìn)行研究”[2]。村級(jí)組織體系的重組與村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷之間究竟有何關(guān)聯(lián)?對(duì)此,學(xué)術(shù)界相關(guān)研究尚付闕如。鑒于此,與以上研究視角不同,本文對(duì)將在村治中占主導(dǎo)地位的村級(jí)組織作為權(quán)力主體,從不同時(shí)期村級(jí)組織與村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)演變、國(guó)家－農(nóng)民關(guān)系建構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)兩個(gè)維度入手,系統(tǒng)探討建國(guó)以來(lái)村級(jí)組織與村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷,為克服既有研究中存在的“關(guān)于村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的內(nèi)部研究與外部研究相互脫節(jié)”[2]的弊端提供新的視角,進(jìn)而增進(jìn)對(duì)于中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)、鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)及其變遷的理解。

一、政權(quán)初建時(shí)期(建國(guó)前后1954年)

(一)政權(quán)初建時(shí)期的村級(jí)組織

就村級(jí)組織自身的設(shè)置而言,政權(quán)初建時(shí)期的村級(jí)組織主要包括村政府和農(nóng)民協(xié)會(huì)。

村政府是建國(guó)前后中共正式的農(nóng)村基層政權(quán)組織之一。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期,中共在東北、華北等老解放區(qū)較早地開(kāi)展了土地改革,從而也較早地在農(nóng)村進(jìn)行基層政權(quán)建設(shè),建立起了對(duì)農(nóng)村的控制,東北、華北以及內(nèi)蒙古自治區(qū)等地的農(nóng)村基層政權(quán)組織是村政府。1950年12月,政務(wù)院頒布《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》,規(guī)定在全國(guó)建立行政村與鄉(xiāng)作為一級(jí)地方政權(quán)機(jī)關(guān),在土地改革未完成的地區(qū),鄉(xiāng)農(nóng)民代表大會(huì)或鄉(xiāng)農(nóng)民代表會(huì)議代行鄉(xiāng)人民代表會(huì)議的職權(quán)。不過(guò),在政務(wù)院的這兩個(gè)通則頒布之前,中南、西南、西北等新解放區(qū)部分農(nóng)村在建國(guó)前后已經(jīng)分期分批推行了清匪反霸、減租減息、土地改革等改革運(yùn)動(dòng),廢除了保甲制,建立了新的鄉(xiāng)政權(quán)和行政村村政權(quán),如湖北全省1948年設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)1276個(gè),其下分為20 111保(1949年數(shù)字),經(jīng)過(guò)合并或改組舊保甲,到1950年5月,全省組成行政村18 037個(gè)[3]。1954年,《中華人民共和國(guó)憲法》第一次以國(guó)家根本大法的形式,正式規(guī)定縣以下的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)為我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán),撤銷(xiāo)了行政村建制,村開(kāi)始改變其國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的性質(zhì)。

在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代和建國(guó)初期的土地改革運(yùn)動(dòng)中,農(nóng)民協(xié)會(huì)一直是中共發(fā)動(dòng)和組織農(nóng)民、改造鄉(xiāng)村的重要組織載體。建國(guó)初期的農(nóng)民協(xié)會(huì)由兩部分構(gòu)成:一是由東北、華北等老區(qū)在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的土地改革運(yùn)動(dòng)中的貧農(nóng)團(tuán)改組、整頓而來(lái),二是中南、西南、西北等新解放區(qū)在清匪反霸、減租減息、生產(chǎn)備荒和土地改革等一系列社會(huì)改革運(yùn)動(dòng)中發(fā)展了大批農(nóng)民協(xié)會(huì)。由于土地改革、建立和鞏固農(nóng)村基層政權(quán)以及調(diào)整農(nóng)村階級(jí)關(guān)系及構(gòu)筑反封建統(tǒng)一戰(zhàn)線的需要[4],建國(guó)初期的農(nóng)民協(xié)會(huì)發(fā)展迅猛。為了進(jìn)一步發(fā)動(dòng)和組織農(nóng)民,規(guī)范各級(jí)農(nóng)民協(xié)會(huì)的建制,1950年7月14日,政務(wù)院第41次政務(wù)會(huì)議通過(guò)了《農(nóng)民協(xié)會(huì)組織通則》,對(duì)農(nóng)民協(xié)會(huì)的性質(zhì)、組成、結(jié)構(gòu)、職能等作出了規(guī)定。在村級(jí)一般設(shè)農(nóng)民協(xié)會(huì),下設(shè)農(nóng)協(xié)小組。1953年,除少數(shù)民族地區(qū)以外,全國(guó)的土地改革基本完成,各地的鄉(xiāng)村政權(quán)普遍建立,農(nóng)會(huì)的骨干大多轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村干部,農(nóng)民協(xié)會(huì)悄然退出歷史舞臺(tái)。

由村政府、農(nóng)民協(xié)會(huì)及其領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村婦聯(lián)、共青團(tuán)、民兵組織等其他新社會(huì)組織,構(gòu)建了一套新的組織體系,完全替代了國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期由鄉(xiāng)村保甲組織、宗族組織、幫會(huì)組織和民間信仰組織構(gòu)成的組織體系。

(二)村級(jí)組織與村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)

在村莊內(nèi)部,村級(jí)組織成為鄉(xiāng)村階級(jí)差別的分水嶺和鄉(xiāng)村權(quán)勢(shì)轉(zhuǎn)換的重要組織載體。從村政府和農(nóng)民協(xié)會(huì)等村級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)者和組成者來(lái)看,以前處于農(nóng)村社會(huì)階層體系底端的貧雇農(nóng)及其他無(wú)產(chǎn)者在政治和經(jīng)濟(jì)上獲益,成為新組織的骨干和新的鄉(xiāng)村精英,如河南省土地改革時(shí),土改工作隊(duì)員在農(nóng)村與貧雇農(nóng)實(shí)行“三同”(同吃、同住、同勞動(dòng)),訪得苦大仇深,為人正派并有活動(dòng)能力的貧雇農(nóng)作土改積極分子,由其以苦引苦串聯(lián)貧雇農(nóng),組成農(nóng)民協(xié)會(huì)的骨干力量,并由其中優(yōu)秀的骨干分子建立民兵班、排,掌握武器(紅纓槍、土槍等),緊密團(tuán)結(jié)中農(nóng),形成農(nóng)民階級(jí)隊(duì)伍的優(yōu)勢(shì)[5]。而地主、鄉(xiāng)紳、富農(nóng)則從農(nóng)村社會(huì)階層體系的上層向下流動(dòng)到農(nóng)村社會(huì)的底層,被排斥在新的村級(jí)組織之外。

(三)村級(jí)組織與國(guó)家－農(nóng)民關(guān)系

新村級(jí)組織成為構(gòu)建新型國(guó)家與村莊、農(nóng)民關(guān)系的組織中介,有效加強(qiáng)了中共和新興國(guó)家對(duì)農(nóng)村的滲透和控制?！熬驼?quán)與村莊的關(guān)系而言,土地改革和稅率提高使國(guó)家政權(quán)空前地深入自然村。舊日的國(guó)家政權(quán)、士紳或地主、農(nóng)民的三角關(guān)系被新的國(guó)家政權(quán)與農(nóng)民的雙邊關(guān)系取代了?！盵6]村級(jí)組織的創(chuàng)設(shè)過(guò)程本身就是共產(chǎn)黨組織農(nóng)民、深入農(nóng)村的過(guò)程,中共通過(guò)創(chuàng)建自己掌控的村級(jí)組織第一次將國(guó)家的權(quán)力延伸到了自然村。例如,農(nóng)民協(xié)會(huì)的性質(zhì)被界定為“農(nóng)民自愿結(jié)合的群眾組織”,但在土改工作隊(duì)深入發(fā)動(dòng)群眾的過(guò)程中,經(jīng)常出現(xiàn)工作隊(duì)干部包辦代替的情形,如湖北黃岡的土改運(yùn)動(dòng)中,“工作隊(duì)不是當(dāng)群眾的參謀,而是當(dāng)群眾的司令員,這種情況則相當(dāng)普遍”,在當(dāng)選代表出席農(nóng)代會(huì)時(shí),圻春××鄉(xiāng)農(nóng)民說(shuō):“我們是門(mén)客掌鑰匙,當(dāng)家不做主?！盵7]農(nóng)民協(xié)會(huì)的具體職能可謂包羅萬(wàn)象,湖北枝江縣土改時(shí),農(nóng)協(xié)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)員開(kāi)展了216次大規(guī)模的訴苦大會(huì),控訴511個(gè)地富、惡霸、土匪逼死人命、霸占田產(chǎn)、強(qiáng)拉壯丁等452項(xiàng)罪行,甚至原鄉(xiāng)人民政府工作人員,需經(jīng)農(nóng)協(xié)會(huì)審查決定[8]?？梢哉f(shuō),農(nóng)民協(xié)會(huì)彌補(bǔ)了建國(guó)初期中共政權(quán)及政黨組織向農(nóng)村擴(kuò)張不夠、下移不深的局限,成為新舊交替之時(shí)有效溝通國(guó)家與鄉(xiāng)村、農(nóng)民的渠道,有效地將高度分散的農(nóng)民整體上納入新興國(guó)家的控制體系,加強(qiáng)了中共對(duì)農(nóng)村的社會(huì)控制。

二、合作化時(shí)期(1954－1958年)

(一)合作化時(shí)期的村級(jí)組織

合作化時(shí)期的村級(jí)組織主要包括行政村組織、互助組、合作社以及村黨支部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基層政權(quán)組織,鄉(xiāng)鎮(zhèn)不直接干預(yù)農(nóng)民,其職能是組織生產(chǎn)合作,管理文教、衛(wèi)生、治安保衛(wèi)、人民武裝、民政、財(cái)糧、調(diào)解等,而村已經(jīng)改變其國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的性質(zhì),合作社只是經(jīng)濟(jì)方面的組織,這種組織實(shí)行多層級(jí)多層次的管理制度。

自1954年《中華人民共和國(guó)憲法》頒布之后,行政村開(kāi)始改變其國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的性質(zhì),只是作為鄉(xiāng)人民政府的下屬機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)而存在。面積較大、居住分散的鄉(xiāng),由一個(gè)或幾個(gè)自然村組成行政村,行政村下按自然村劃定居民組。行政村設(shè)村主任1人,副主任1～2人,村的正副主任在鄉(xiāng)人民代表中推選或由鄉(xiāng)人民政府委員兼任。轄村不多的鄉(xiāng),鄉(xiāng)長(zhǎng)可兼鄉(xiāng)政府所在地的村主任。村的主要職責(zé)是在鄉(xiāng)政府的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)召開(kāi)所轄地區(qū)的鄉(xiāng)人民代表及其他工作人員的工作會(huì)議,討論執(zhí)行鄉(xiāng)人民政府的決議,檢查執(zhí)行情況以及協(xié)助鄉(xiāng)長(zhǎng)處理日常事務(wù)[9]。

互助組有臨時(shí)性、季節(jié)性的勞動(dòng)互助組和常年互助組兩種基本形式?；ブM里,土地等生產(chǎn)資料的所有權(quán)屬于農(nóng)民私有,農(nóng)民根據(jù)需要組織起來(lái)進(jìn)行勞動(dòng)互助,土地的產(chǎn)出和農(nóng)業(yè)剩余由農(nóng)民自由支配,村落的治理方式和鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)沒(méi)有發(fā)生變化。

初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社最主要的特點(diǎn)是土地等主要生產(chǎn)資料屬于農(nóng)民私有,但可作為股份加入合作社再進(jìn)行收入分配,農(nóng)民收入由土地報(bào)酬和勞動(dòng)工分兩個(gè)部分構(gòu)成。在實(shí)踐中,初級(jí)社的組建范圍一般是自然村。

高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的特點(diǎn)是土地等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有,社員集體勞動(dòng),分配上取消土地報(bào)酬,實(shí)行“各盡所能,按勞取酬”的分配原則,即以合作社為分配單位,合作社從每年的收入中扣除生產(chǎn)費(fèi)用和向國(guó)家繳納的稅金,留出一定數(shù)量的生產(chǎn)基金、公積金和公益金,余下的實(shí)物和現(xiàn)金再分配給社員。高級(jí)社的組建范圍一般是行政村,每年高級(jí)社的戶數(shù)不同,1950年為32戶,1953年137．3戶,1956年246．4戶,經(jīng)過(guò)整頓后,1957年為158．7戶[10]415。

此外,這一時(shí)期,中共開(kāi)始在合作社和行政村建立黨的基層組織。建國(guó)初期,中共農(nóng)村支部只達(dá)到鄉(xiāng)一級(jí)。合作化運(yùn)動(dòng)的推行,使得中共組織開(kāi)始由鄉(xiāng)向村莊延伸,“合作化運(yùn)動(dòng)的一個(gè)重要后果就是將黨的支部由行政鄉(xiāng)一直延伸到村莊和生產(chǎn)單位”[11]。

(二)村級(jí)組織與村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)

在村級(jí)組織內(nèi)部,組織成員的身份和社會(huì)關(guān)系都發(fā)生了明顯變化:

首先,合作社成員在身份上逐漸形成社隊(duì)干部和普通社員兩大群體,代替了土地改革時(shí)期多等級(jí)的身份標(biāo)簽,社員的身份掩蓋了農(nóng)民之間的差異和不平等。

其次,合作化運(yùn)動(dòng)改變了農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式和農(nóng)民之間的社會(huì)關(guān)系,農(nóng)民開(kāi)始了由單家獨(dú)戶、分散個(gè)體經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向由集體統(tǒng)一安排生產(chǎn)任務(wù)、集體勞動(dòng)、掙工分維持生計(jì)的漫長(zhǎng)歲月。

(三)村級(jí)組織與國(guó)家－農(nóng)民關(guān)系

將農(nóng)民組織起來(lái)體現(xiàn)了國(guó)家整合鄉(xiāng)村社會(huì)的努力,為國(guó)家從農(nóng)村吸取資源、在農(nóng)村建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制奠定了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。通過(guò)合作化、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)和1958年開(kāi)始實(shí)行的戶籍制度,國(guó)家在農(nóng)村建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,土改后形成的國(guó)家與農(nóng)民的雙邊關(guān)系被新的國(guó)家、村級(jí)組織與農(nóng)民三方關(guān)系所取代,有利于國(guó)家從農(nóng)村吸取資源。這可以從三個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái):

其一,從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃上來(lái)看,農(nóng)村高級(jí)社化以后,高級(jí)社實(shí)行高度集中的計(jì)劃管理體制,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從生產(chǎn)計(jì)劃到農(nóng)作物播種面積等基本被納入國(guó)家計(jì)劃的軌道。

其二,從農(nóng)產(chǎn)品的流通上來(lái)看,1953年底實(shí)行的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策,“從流通組織形式上和渠道上,形成了國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品交換的壟斷價(jià)格”,“割斷了農(nóng)民同市場(chǎng)的聯(lián)系,限制了價(jià)值規(guī)律對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的刺激”[10]114。

其三,從農(nóng)民交納農(nóng)業(yè)稅的方式來(lái)看,土改后,農(nóng)民向國(guó)家交納農(nóng)業(yè)稅(交公糧)采取分戶負(fù)擔(dān)、分戶繳納的方式,初級(jí)社時(shí)期改為分戶負(fù)擔(dān)、由社集中代交,高級(jí)社時(shí)期則改為由社統(tǒng)一負(fù)擔(dān)、統(tǒng)一交納。合作社等村級(jí)組織的建立,為國(guó)家在農(nóng)村征收農(nóng)業(yè)稅提供了最強(qiáng)有力的組織保障[12]。

三、人民公社時(shí)期(1958－1982年)

(一)人民公社時(shí)期的村級(jí)組織

人民公社時(shí)期政社合一,黨政合一,政經(jīng)合一,“農(nóng)村人民公社是政社合一的組織,是我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)在農(nóng)村中的基層單位,又是我國(guó)社會(huì)主義政權(quán)在農(nóng)村中的基層單位”[13]616。人民公社的規(guī)模,初期的一個(gè)公社平均大約由28個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社合并而成[14],平均每個(gè)公社4600多戶, 1962年及其后人民公社的范圍有所調(diào)整,但直到1982年人民公社廢除前夕,全國(guó)54 352個(gè)人民公社中,人口在1萬(wàn)以上的人民公社占61%,1萬(wàn)人以下的占39%[15]。公社的組織架構(gòu)一般分為公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí),村級(jí)組織框架主要由生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)及其管理委員會(huì)、黨組織以及貧下中農(nóng)協(xié)會(huì)所構(gòu)成,其中,黨組織職責(zé)全能化,大隊(duì)黨支部成為村級(jí)的一元權(quán)力中心。

(二)村級(jí)組織與村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)

從大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)來(lái)看,生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)本來(lái)是生產(chǎn)管理組織,但是作為公社的下屬組織,必須接受公社的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),完成一定的行政工作,“生產(chǎn)大隊(duì)管理委員會(huì),在公社管理委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下,管理本大隊(duì)范圍內(nèi)各生產(chǎn)隊(duì)的生產(chǎn)工作和行政工作”[13]624,如生產(chǎn)、分配、興辦農(nóng)田水利建設(shè)、組織生產(chǎn)隊(duì)之間的協(xié)作、督促生產(chǎn)隊(duì)完成國(guó)家規(guī)定的糧食和其他農(nóng)副產(chǎn)品的征購(gòu)派購(gòu)任務(wù)、民政、民兵、治安、文教衛(wèi)生等。同時(shí),生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)的干部,采取嚴(yán)格的自上而下的逐層任命制,生產(chǎn)大隊(duì)干部,由公社黨委任命,生產(chǎn)隊(duì)干部則由大隊(duì)支部決定,社員舉手通過(guò)。

普通農(nóng)民(社員)必須接受生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)、公社的統(tǒng)一管理和領(lǐng)導(dǎo),必須服從這個(gè)自上而下的嚴(yán)密的管理控制體系,不能自由遷徙、流動(dòng)和擇業(yè),否則,正常的生存便無(wú)法保障。村莊實(shí)行組織軍事化、生活集體化、行動(dòng)戰(zhàn)斗化,農(nóng)民的生產(chǎn)方式、收益(完成國(guó)家的征購(gòu)派購(gòu)任務(wù)和扣除集體提留之后的農(nóng)業(yè)剩余才能分配給農(nóng)民)、生活方式都被嚴(yán)密地控制。在這樣一種權(quán)力過(guò)分集中的體制下,農(nóng)民群眾的政治、社會(huì)參與和民主權(quán)利難以具體落實(shí)。

人民公社時(shí)期農(nóng)村黨組織在設(shè)置上,一般在公社一級(jí)設(shè)立黨委,有的地區(qū)在公社與大隊(duì)之間的管理區(qū)設(shè)黨總支,生產(chǎn)大隊(duì)設(shè)立黨支部,生產(chǎn)隊(duì)則設(shè)立黨小組,“人民公社根據(jù)規(guī)模的大小和黨員的多少,設(shè)立黨委員會(huì)、總支部委員會(huì)或者支部委員會(huì)。生產(chǎn)大隊(duì),根據(jù)規(guī)模的大小和黨員的多少,設(shè)立總支部委員會(huì)或者支部委員會(huì)。在人民公社內(nèi)的黨委員會(huì)、總支部、支部,是中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村中的基層組織,是農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)核心”[13]645。在公社黨委——管理區(qū)黨總支——大隊(duì)黨支部——生產(chǎn)隊(duì)黨小組的組織系統(tǒng)中,黨小組向黨支部負(fù)責(zé),黨支部向黨委負(fù)責(zé),而在黨委、黨總支和黨支部?jī)?nèi),權(quán)力又高度集中在黨的書(shū)記手中,中共不僅建立起嚴(yán)密的農(nóng)村基層黨組織網(wǎng)絡(luò),而且“黨政合一”,權(quán)力高度集中,實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo),黨組織成為農(nóng)村各項(xiàng)工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)核心,其職能無(wú)所不包。在大隊(duì)一級(jí),大隊(duì)管理委員會(huì)、青年團(tuán)、婦聯(lián)、民兵連等組織全部接受黨支部的領(lǐng)導(dǎo),黨支部有權(quán)為這些組織制定大政方針,并監(jiān)督它們執(zhí)行[16]。黨的支部在大隊(duì)的建立意味著黨的權(quán)力通過(guò)健全的組織系統(tǒng)已經(jīng)滲透到了農(nóng)村的最基層[17]。大隊(duì)黨支部成為村落治理的核心和絕對(duì)主宰力量,也成為人民公社體制穩(wěn)定、長(zhǎng)期存在的重要支撐。

四、“鄉(xiāng)政村治”時(shí)期(1982年以來(lái))

(一)“鄉(xiāng)政村治”時(shí)期的村級(jí)組織

“鄉(xiāng)政村治”時(shí)期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基層政權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實(shí)行自治,人民公社的公社－生產(chǎn)大隊(duì)－生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)體制逐漸解體,被鄉(xiāng)鎮(zhèn)－村民委員會(huì)－村民小組組織架構(gòu)所替代,在村級(jí)占主導(dǎo)地位的組織主要是村民委員會(huì)、村黨支部和村組社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織。

按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法的規(guī)定》,村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,其地域范圍一般以人民公社時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)為基礎(chǔ),由幾個(gè)自然村聯(lián)合組建而成,少數(shù)以自然村為基礎(chǔ),根據(jù)需要設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等委員會(huì)。村民委員會(huì)由主任、副主任和委員共三至七人組成,由村民直接選舉產(chǎn)生,每屆任期三年,可以連選連任。村委會(huì)的職責(zé)由兩個(gè)主要部分構(gòu)成:一是完成村級(jí)自治性的事務(wù),如辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安,管理本村集體資產(chǎn),保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境,開(kāi)展文化建設(shè)活動(dòng),推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè);二是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成一些行政性事務(wù)。此外,村民委員會(huì)下設(shè)若干村民小組,村民小組一般以公社時(shí)期的生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ),村民小組在很多地區(qū)只設(shè)組長(zhǎng)一人,組長(zhǎng)多由各小組村民直接推選。村民小組直接面對(duì)村民,是村委會(huì)和村民之間溝通和聯(lián)絡(luò)的橋梁,其主要職責(zé):一是貫徹落實(shí)村民大會(huì)和村委會(huì)布置的任務(wù),二是處理與村民利益直接相關(guān)的小組內(nèi)部事務(wù),如農(nóng)地承包權(quán)的變更、水利灌溉、向村委會(huì)反映本組村民的意見(jiàn)、建議和要求。

農(nóng)村改革以來(lái),村級(jí)黨組織的設(shè)置主要包括三種類(lèi)型:一是人民公社時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)改為行政村,以行政村為單位設(shè)立村黨支部,這種情形最為普遍;二是在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的村,設(shè)黨總支或黨委,如被稱(chēng)為“豫中一枝花”的河南省南街村, 1988年村黨組織從支部升格為黨總支,1993年又升格為南街村黨委[18]。此外,少數(shù)村只有黨小組,未設(shè)村黨支部。到2006年,全國(guó)共有農(nóng)村基層黨組織90多萬(wàn)個(gè),其中村級(jí)組織73萬(wàn)個(gè)(包括黨支部、黨總支、黨委)[19]。

在農(nóng)村改革過(guò)程中,政社分設(shè)、政企分開(kāi),與之相應(yīng),各地以村、組為基礎(chǔ),成立了村、組社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織?！巴恋氐霓r(nóng)民群眾集體占有關(guān)系是社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織賴(lài)以建立的基礎(chǔ)”,并且,這些合作經(jīng)濟(jì)組織具有“不改變土地關(guān)系和農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)”、“專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)”、“組織類(lèi)型多樣化”、“多數(shù)為民辦官助”、“脆弱性”等特點(diǎn)[20]。從各地的實(shí)際情況來(lái)看,村組社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織一般承擔(dān)的職能主要包括:管理土地(包括土地承包分配和調(diào)整,農(nóng)田基本建設(shè),有的還經(jīng)營(yíng)一部分土地)和其他集體資產(chǎn);為農(nóng)戶提供各種服務(wù)及興辦和管理集體企業(yè)。有部分集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村,村社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織向農(nóng)民和農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后較為廣泛的服務(wù),但是,相當(dāng)數(shù)量的村社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織集體經(jīng)濟(jì)力量薄弱,統(tǒng)一服務(wù)的功能有限。

由上可見(jiàn),從村級(jí)組織的設(shè)置情況來(lái)看,“鄉(xiāng)政村治”時(shí)期的村級(jí)組織呈現(xiàn)出類(lèi)型多元化特點(diǎn)。伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)村改革的推行,人民公社管理體制失去其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而解體,農(nóng)村的組織形式和管理體制發(fā)生了根本性改變,農(nóng)村村級(jí)組織出現(xiàn)了重建、重組和分化,村級(jí)出現(xiàn)村民委員會(huì)、村黨支部和村組社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織等三大組織系列并存的復(fù)雜圖景,而且三大組織往往“三套牌子、一班人馬”,三位一體,干部交叉任職。此外,加上共青團(tuán)、婦聯(lián)、宗教組織和宗族組織等組織,農(nóng)村村級(jí)組織更加多元化,村級(jí)組織在組織內(nèi)部、組織之間、組織與鄉(xiāng)村社會(huì)以及組織與國(guó)家等方面的關(guān)系更加復(fù)雜。

(二)村級(jí)組織與村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)

這一時(shí)期村級(jí)組織重組所引起的村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)變化主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

其一,村級(jí)組織與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生改變,村級(jí)組織不再掌控農(nóng)民的生產(chǎn)方式與收益分配,農(nóng)民成為自主經(jīng)營(yíng)、有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的主體,“從財(cái)產(chǎn)權(quán)利和身份自由方面,獲得了雙重解放”[21]。同時(shí),農(nóng)民也更加分散、“原子化”。

其二,村落內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)從人民公社時(shí)期以黨組織為一元權(quán)力中心轉(zhuǎn)變?yōu)榇妩h支部和村民委員會(huì)二元權(quán)力中心,但村落二元權(quán)力中心即黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和村委會(huì)的自治權(quán)之間存在著一定的張力和對(duì)抗。

一方面,村級(jí)重大事務(wù)的決策權(quán),一般集中在村黨支部和村委會(huì),村經(jīng)濟(jì)組織往往只能按照村黨支部和村委會(huì)的決策去執(zhí)行。

另一方面,村黨支部和村委會(huì)“兩委”矛盾不斷。在我國(guó)的政治體制中,中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,是中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級(jí)關(guān)系,村黨支部并沒(méi)有成為自治組織,這一點(diǎn)與村委會(huì)的性質(zhì)截然不同。其次,在所有村級(jí)組織中,村黨支部居核心地位,村黨支部與其它村級(jí)組織是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。如何既能保證村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),又能實(shí)現(xiàn)村委會(huì)的自治權(quán),成為現(xiàn)實(shí)中難以處理的問(wèn)題。因此,“中國(guó)農(nóng)村村民自治推行過(guò)程中出現(xiàn)了一種村莊區(qū)域特殊政治現(xiàn)象,即:以村民委員會(huì)為組織依托的村委會(huì)主任和以中國(guó)共產(chǎn)黨村支部委員會(huì)為組織依托的村黨支部書(shū)記圍繞著村莊公共權(quán)力而形成的對(duì)立沖突?！盵22]村委會(huì)主任以《村組法》為依據(jù),而村黨支部書(shū)記則以憲法、《黨章》、《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》為依據(jù),二者圍繞著村莊公共權(quán)力和利益分配明爭(zhēng)暗斗,爭(zhēng)做“當(dāng)家人”,“兩委”矛盾不斷。民政部門(mén)曾對(duì)發(fā)生過(guò)兩委關(guān)系不和的村作過(guò)初步統(tǒng)計(jì),村委過(guò)度“自治”,支部放棄領(lǐng)導(dǎo)的比例,只占11．8%;兩委互不相讓,村級(jí)組織癱瘓的情況也只占7．2%;而黨支部包辦村務(wù),村民自治功能弱化的則占81%[23]。

為了緩和及化解“兩委”的矛盾,各地進(jìn)行了積極探索,其中起源于廣東、山東的“一肩挑”或稱(chēng)“兩委合一”模式被廣為推行?！耙患缣簟焙?jiǎn)單地說(shuō)即由一人兼任村黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任?！啊畠晌弦弧馕吨h支部直接行使管理職能,減少了黨支部和村委會(huì)兩者分立情況下的摩擦,提高了黨支部的管理效力。也減少了鄉(xiāng)村干部的職數(shù),有利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)?！盵24]但在村民自治實(shí)踐中,若缺乏有力監(jiān)督,“一肩挑”模式有可能演變?yōu)楫?dāng)選者獨(dú)斷專(zhuān)行,“一言堂”。

(三)村級(jí)組織與國(guó)家－農(nóng)民關(guān)系

國(guó)家權(quán)力從農(nóng)村社會(huì)部分撤出,國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系發(fā)生重要改變。在我國(guó)“鄉(xiāng)政村治”格局形成后,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))成為農(nóng)村基層政權(quán)的末梢,鄉(xiāng)以下的村級(jí)事務(wù)實(shí)行村民自治,村民委員會(huì)成為基層群眾性自治組織?！洞褰M法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級(jí)關(guān)系,而是指導(dǎo)、支持、協(xié)助關(guān)系。不過(guò),村委會(huì)的重要職能之一是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成一些行政性事務(wù),因而成為“半行政組織”。

五、結(jié) 語(yǔ)

19世紀(jì)中葉,馬克思用“好像一袋馬鈴薯是由袋中的一個(gè)個(gè)馬鈴薯所集成的那樣”[25]來(lái)形容法國(guó)大革命后法國(guó)小農(nóng)無(wú)力從政治上反映和代表自身利益的分散狀態(tài)。中國(guó)民主革命先行者孫中山先生則多次用“一片散沙”[26]來(lái)描述中國(guó)人散漫和缺乏組織的狀態(tài),而在學(xué)者梁漱溟筆下,中國(guó)的農(nóng)民是“散漫的農(nóng)民”[27]。這些小農(nóng)人數(shù)眾多,封閉、自給自足,生產(chǎn)和生活方式都是分散的,缺乏組織紀(jì)律性。如何將這些分散的小農(nóng)組織起來(lái),無(wú)論對(duì)于革命者還是建設(shè)者而言都是一個(gè)傳統(tǒng)性難題。

中華人民共和國(guó)成立后,農(nóng)村歷經(jīng)多次變革,多種村級(jí)組織依次出現(xiàn)在歷史舞臺(tái)上,從而從根本上改變了農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式和農(nóng)村的社會(huì)管理與社會(huì)控制方式?？v觀建國(guó)60多年以來(lái)村級(jí)組織體系的演變及其與村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷,不難發(fā)現(xiàn)以下事實(shí):

第一,村級(jí)組織的存續(xù)興廢、組織建構(gòu)、組織目標(biāo)和組織管理方式等始終受?chē)?guó)家和執(zhí)政黨宏觀發(fā)展戰(zhàn)略、制度和政策的主導(dǎo),而民間自組織發(fā)育不充分,發(fā)展動(dòng)力不足,缺乏生長(zhǎng)空間。建國(guó)60多年以來(lái),作為農(nóng)村村級(jí)組織成員的農(nóng)民始終處于被動(dòng)、被組織的狀況,缺乏橫向的、完全基于農(nóng)民主觀意愿建立起來(lái)的農(nóng)民自組織。例如,村民委員會(huì)雖然是現(xiàn)今農(nóng)村村民自治的組織載體,是基層群眾性自治組織,但是村委會(huì)的組建是自上而下的、天然的、以地域?yàn)榛A(chǔ)的,其充當(dāng)?shù)膬H僅是村莊事務(wù)性自治而不是村自治的組織載體,農(nóng)民并沒(méi)有選擇加入或者不加入的權(quán)力和自由,也并不存在全國(guó)性的村委會(huì)組織。而且,村黨支部是農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心,由于村黨支部與村委會(huì)二者性質(zhì)、授權(quán)方式、運(yùn)作方式的差異、法律相關(guān)規(guī)定中二者職能的交叉與重疊,在全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村,村黨支部書(shū)記是村落事務(wù)的“當(dāng)家人”,大權(quán)獨(dú)攬,村委會(huì)主任沒(méi)有發(fā)言權(quán),村民自治很難實(shí)現(xiàn)真正的自治。

第二,在廣大村莊內(nèi)部,鄉(xiāng)村各權(quán)力主體對(duì)村級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)的爭(zhēng)奪,使村級(jí)組織成為村莊內(nèi)權(quán)力互動(dòng)的中心點(diǎn)。村級(jí)組織的重構(gòu),加速了鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)勢(shì)轉(zhuǎn)移和村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)。

第三,在村莊外部,村級(jí)組織是連接國(guó)家與分散的農(nóng)民的組織載體,有效加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)農(nóng)村的控制與治理。

第四,村級(jí)組織一旦建立,組織自身便擁有一定的權(quán)力和權(quán)威,對(duì)村落社會(huì)秩序、農(nóng)民的生產(chǎn)生活以及國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的控制都會(huì)產(chǎn)生重要影響。因而,將村級(jí)組織作為權(quán)力主體,建立國(guó)家－村級(jí)組織－農(nóng)民的三重權(quán)力分析框架,可以突破國(guó)家－社會(huì)二元對(duì)立的分析范式,成為深化鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)研究的有效路徑。

注釋:

① 如民政部基層政權(quán)建設(shè)司農(nóng)村處編寫(xiě)的《村民自治示范講習(xí)班試用教材》．民政部基層政權(quán)建設(shè)司1991年編;張麗琴的《建國(guó)以來(lái)村級(jí)組織建設(shè)及其職能演變——60年村級(jí)民主發(fā)展的歷程考察與政策分析》,參見(jiàn)2010年第1期《長(zhǎng)安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》第87-95頁(yè);沈延生的《村政的興衰與重建》,參見(jiàn)1998年第6期的《戰(zhàn)略與管理》第1-34頁(yè)．

② 如唐明勇的《試論建國(guó)初期的農(nóng)民協(xié)會(huì)》,參見(jiàn)2005年第1期的《中共黨史研究》第51-61頁(yè);郭圣福的《貧下中農(nóng)協(xié)會(huì)述論》,參見(jiàn)2005年第6期的《中共黨史研究》第87-94頁(yè);項(xiàng)繼權(quán)的《中國(guó)的村級(jí)組織》,參見(jiàn)網(wǎng)址http:∥www．ccrs．org．cn/show_704．a(chǎn)s-px．

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(責(zé)任編輯 王婷婷)

Recombination and Transmutation:Village Organizations and Changes of the Rural Power Structure Since the Foundation of the PRC

HUANG Rong-hua
(School of Politics and Administration,WUT,Wuhan 430063,Hubei,China)

The system of the village organizations have experienced several recombination since the foundation of the PRC,which caused great changes of the village power structure．Inside the village,a contest to control the leadership and discourse power made the village organizations become a power center of interaction．Recombination of the village organizations accelerated the transfer of the social power and the reconstruction of the village＇s power structure．Outside the village,village organizations became a carrier connecting state and dispersive peasants and the state had effectively strengthened the control and management of the country．The development of the village organizations was always dominated by the state and the CPC．The three layer framework of state village organization peasant may be an effective path that will deepen the research of the rural power structure．

village organizations;structure of the rural power;recombination;transmutation

D62;D422．61

A

10．3963/j．issn．1671-6477．2014．05．012

2013-12-15

黃榮華(1975－),女,湖北省武漢市人,武漢理工大學(xué)政治與行政學(xué)院副教授,博士,主要從事農(nóng)地制度、農(nóng)民組織與當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)變遷研究。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目(12BZS058);中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金資助項(xiàng)目(2013-Ib-064)