張 慧，高 峰(.濟(jì)寧學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理系，山東曲阜7355;.濟(jì)寧市國土資源局，山東濟(jì)寧700)

人多地少，已經(jīng)成為我國的基本國情。截止到2006年，我國因各種人為因素破壞、采煤塌陷及廢棄的土地將近0.13億hm2。從大量廢棄土地著手緩解“地荒”，特別是治理難度較大的采煤塌陷地將是我國保護(hù)珍貴耕地資源的重點(diǎn)。20世紀(jì)80年代以前，我國采煤塌陷地基本處于荒廢狀態(tài)，只有極少數(shù)破壞程度不大的塌陷地被農(nóng)民零散使用。塌陷區(qū)內(nèi)土地荒蕪，基本保持著采煤塌陷時(shí)的原始地貌;80年代后期開始，土地復(fù)墾工作逐漸變?yōu)橛嘘P(guān)行業(yè)有計(jì)劃、有組織的自覺行動，土地復(fù)墾工作取得了較大的進(jìn)展。1985年我國召開了第一次全國土地復(fù)墾學(xué)術(shù)討論會，1986年國家頒布了《土地管理法》，明確規(guī)定了土地復(fù)墾的任務(wù)。1987年成立了土地復(fù)墾研究會，有關(guān)行業(yè)的科研部門都設(shè)立或指定專門機(jī)構(gòu)對土地復(fù)墾中一些相關(guān)技術(shù)等課題進(jìn)行了研究。1989年1月1日生效實(shí)施的《土地復(fù)墾規(guī)定》，明確了“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則，并且對復(fù)墾規(guī)劃、綜合治理、資金來源等也做了相應(yīng)的規(guī)定。這標(biāo)志著采煤塌陷地土地治理工作納入法制管理軌道。隨著我國采煤塌陷地利用理念和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷增強(qiáng)，治理后產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益，標(biāo)志著對采煤塌陷地治理的研究越來越具有重大作用和前景。

1 山東省采煤塌陷地概況

山東省是我國發(fā)現(xiàn)、開采、利用煤炭最早的省份之一，是全國重點(diǎn)規(guī)劃及建設(shè)的煤炭生產(chǎn)基地之一。經(jīng)過幾十年大規(guī)模發(fā)展，先后開發(fā)了棗滕、濟(jì)寧等9個(gè)礦區(qū)，全省140個(gè)縣市，有煤炭資源的縣(市、區(qū))76個(gè)，占54%。全省面積156 700 km2，地下含煤面積約為48 000 km2，并形成了以國有大型礦井為主體、地方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦井共同發(fā)展的大、中、小相結(jié)合的發(fā)展格局，為經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步發(fā)揮了巨大的作用［1］。但是煤炭資源的高速開采也帶來巨大的負(fù)面影響，隨著采煤區(qū)的大規(guī)模發(fā)展，導(dǎo)致全省大面積的地面塌陷。以山東省濟(jì)寧市為例，截止到2013年，因采煤已造成塌陷土地4.2余萬hm2，其中絕產(chǎn)地3.2萬hm2，現(xiàn)在每年仍以0.27萬hm2的速度增加，塌陷范圍涉及整個(gè)濟(jì)寧市。且隨著山東省煤炭礦井的增加及煤炭產(chǎn)量的提高，采煤塌陷地速度將進(jìn)一步加快。大規(guī)模采煤塌陷地的出現(xiàn)一方面造成煤礦區(qū)的建設(shè)和農(nóng)業(yè)用地緊張，人地矛盾突出;另一方面由于土地塌陷引發(fā)相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境問題，如環(huán)境嚴(yán)重污染、水土流失、土地鹽漬化等，這些問題嚴(yán)重制約了礦區(qū)的可持續(xù)發(fā)展［2］。因此，對采煤塌陷地進(jìn)行土地治理是煤礦區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路，這將成為山東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)。

習(xí)近平總書記在十八大報(bào)告中，強(qiáng)調(diào)建設(shè)生態(tài)文明，形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。因此，加強(qiáng)采煤塌陷區(qū)土地綜合治理，也是山東落實(shí)十八大精神的重要舉措。因此，開展深層次采煤塌陷地治理方面的研究，以尊重和維護(hù)生態(tài)環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)人與自然、人與經(jīng)濟(jì)與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，把采煤塌陷地綜合治理納入山東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃中，堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、科學(xué)治理、分步實(shí)施的原則，加快推進(jìn)采煤塌陷地治理的步伐已迫在眉睫、刻不容緩。

2 山東省采煤塌陷地危害與治理

2.1 采煤塌陷地的危害 采煤塌陷地的危害具體分為:一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境方面，引起地表裂縫、臺階、塌陷坑及滑坡破壞，降低地表標(biāo)高，形成低洼積水坑或沼澤地，破壞了原有的地形地貌，導(dǎo)致水土流失、土地荒漠化。二是生活方面。礦區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施遭到不同程度的破壞，給人們的生產(chǎn)、生活帶來極大的不便。嚴(yán)重的采煤塌陷會損壞地面建筑物，使居民的住宅變成危房，直接影響居民的生活甚至危及生命。三是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展方面。煤炭的開采使耕地大面積塌陷，加上人口增長和建設(shè)占地等原因，塌陷區(qū)人均耕地日益減少。隨著礦區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對土地的需求量進(jìn)一步加大，因此采煤塌陷勢必會造成礦區(qū)用地矛盾突出，同時(shí)大量農(nóng)民失地又會加劇礦區(qū)人地之間的矛盾，制約了經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 采煤塌陷地治理情況 據(jù)現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)資料顯示，截至2012年底，山東省已形成采煤塌陷地面積約為72 485 hm2(該研究采煤塌陷地指開采引起地表下沉大于10 mm范圍)，塌陷深度0.01 ～12.00 m，積水區(qū)面積 23 613 hm2，有關(guān)資料表明，每開采1萬t煤炭就有約0.2 hm2的土地塌陷，山東省每年由于煤炭開采損毀土地面積達(dá)到12.5×104hm2左右，塌陷面積約2×104hm2左右，直接經(jīng)濟(jì)損失約20億元。為緩解采煤塌陷地引發(fā)的各種社會及環(huán)境問題，減少因土地塌陷而造成的危害和損失，恢復(fù)當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)條件及生態(tài)環(huán)境，近些年來，山東省相關(guān)單位及各地市政府均高度重視塌陷地治理工作，積極進(jìn)行了塌陷地土地復(fù)墾［3］。截至2012年底，全省累計(jì)復(fù)墾土地面積約30 000 hm2左右，累計(jì)投入資金10余億元。其中，國家累計(jì)投資復(fù)墾項(xiàng)目17項(xiàng)，復(fù)墾土地9 242.4 hm2，投入資金43 399萬元;山東省累計(jì)投資復(fù)墾項(xiàng)目18項(xiàng)，復(fù)墾土地3 868.9 hm2，投入資金27 615.9萬元。山東省在采煤塌陷地治理方面，雖然取得了一定的成績，站在山東省全局上來講，山東省采煤塌陷地治理的成效不是很大［4］。

3 山東省采煤塌陷地治理中遇到的問題

3.1 項(xiàng)目運(yùn)作不規(guī)范 因項(xiàng)目實(shí)施的前期管理機(jī)制嚴(yán)重缺失，項(xiàng)目區(qū)群眾往往聞風(fēng)而動，處于自身利益考量，往往在項(xiàng)目動工前搶建房屋、搶栽林木，以期獲得額外收益。按照規(guī)定，對搶建、搶栽造成的經(jīng)濟(jì)損失，采煤企業(yè)一律不予補(bǔ)償。而采煤企業(yè)和地方政府在執(zhí)行這一規(guī)定時(shí)，往往會激化群眾地企矛盾、干群矛盾，因得不到補(bǔ)償而故意阻撓治理和破壞治理設(shè)備的行為以及惡性上訪事件時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，因管護(hù)責(zé)任人不明確，設(shè)施得不到有效維護(hù)，電力輸送、提水澆灌設(shè)備經(jīng)常失竊，道路、管網(wǎng)、溝渠損毀十分嚴(yán)重，已不能發(fā)揮項(xiàng)目應(yīng)有的效用，治理后的土地收益根本沒有保障［5］。

3.2 資金到位不及時(shí) 目前，采煤塌陷地治理項(xiàng)目資金主要來自于企業(yè)繳納的土地復(fù)墾費(fèi)和上級的扶持投入。按照現(xiàn)行規(guī)定，治理資金由財(cái)政部門統(tǒng)一管理，使用時(shí)需先由其審核預(yù)算，撥付時(shí)需要國土資源協(xié)調(diào)財(cái)政部門才能實(shí)現(xiàn)資金劃轉(zhuǎn)，市級以上項(xiàng)目更是需要市、縣兩級財(cái)政和國土部門協(xié)調(diào)審核，期間環(huán)節(jié)眾多、程序繁雜，經(jīng)過層層審核，資金撥付周期漫長，有些項(xiàng)目進(jìn)度甚至超過90%，而資金到位率不足30%，嚴(yán)重打擊了施工單位的積極性，很多項(xiàng)目因此陷入了停滯狀態(tài)。

3.3 塌陷區(qū)土地權(quán)屬不清 采煤塌陷地確權(quán)的主要法律依據(jù)是《土地管理法》中“中華人民共和國實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”、《土地復(fù)墾條例》中“土地復(fù)墾不改變土地的所有權(quán)和使用權(quán)”等規(guī)定。但由于在《土地管理法》頒布以前相當(dāng)長的一段歷史時(shí)期里，土地資源管理多由行政領(lǐng)導(dǎo)審批進(jìn)行，有的甚至沒有辦理正式的用地手續(xù)或手續(xù)過于簡單，加之政策頻頻變更，權(quán)屬變動未及時(shí)調(diào)整和規(guī)范，造成權(quán)屬管理混亂。而開展采煤塌陷地治理需要相關(guān)權(quán)屬人認(rèn)可，因此這種狀況嚴(yán)重影響了治理工作的開展。同時(shí)，因技術(shù)手段的限制，塌陷區(qū)域治理后，不同地塊的形態(tài)和收益也不盡相同，不同權(quán)屬人往往形成攀比心理，不接受治理方案，這也造成了許多項(xiàng)目遲遲不能開工建設(shè)［6］。

4 其他地區(qū)采煤塌陷地治理經(jīng)驗(yàn)與做法分析

4.1 安徽省淮南市煤礦采煤塌陷地治理經(jīng)驗(yàn)與分析 安徽省淮南市采煤塌陷地面積約1.67萬hm2，目前正在治理面積約為0.33萬hm2，還有1.33萬hm2有待治理。在已經(jīng)治理的采煤塌陷地中，以后湖生態(tài)園治理模式為最典型的案例。后湖生態(tài)園位于淮南市潘集區(qū)北部泥河鎮(zhèn)內(nèi)，該鎮(zhèn)面積49.96 km2，人口 3.8萬人，轄區(qū)內(nèi) 14個(gè)自然村，耕地面積0.25萬hm2，境內(nèi)有潘一礦、潘二礦等省屬企業(yè)，采煤塌陷地影響9個(gè)自然村，先塌陷地面積約為0.08萬hm2，并以每年33.33 hm2的速度遞增。泥河鎮(zhèn)選擇一塌陷嚴(yán)重的村莊為治理對象，開始試點(diǎn)。該村黨支部書記本身為一家具有實(shí)力的私營企業(yè)主，在當(dāng)?shù)鼐哂幸欢ǖ挠绊懥吞栒倭?，以該公司為龍頭進(jìn)行塌陷地治理，2008年先期投入150萬元，采取小規(guī)模的方式探索治理模式，治理完畢后再以出租的形式承包給當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)戶，取得良好的效果，依此方式擴(kuò)大治理。農(nóng)戶以土地入股的形式加入合作社，由公司進(jìn)行經(jīng)營運(yùn)作，形成公司+合作社+農(nóng)民的模式，年底分紅，增加農(nóng)民收益。2012年開始獲得收益，收入約500萬元，每公頃農(nóng)田的收益達(dá)到7 500～9 000元。具體做法可概括為四點(diǎn)。一是使生態(tài)植被得到恢復(fù)、土地資源得到持續(xù)利用，把采煤塌陷區(qū)建成農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)、旅游風(fēng)景區(qū)，成為集生態(tài)、觀光、休閑、旅游為一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。二是采取政府引導(dǎo)、規(guī)劃先行、項(xiàng)目支撐、綜合開發(fā)、合作經(jīng)營、土地入股、收益共享、市場運(yùn)作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等做法，采取模式為“公司+合作社+農(nóng)民”。三是采取“6+3+1”分紅模式，60%的盈利作為公司和入股農(nóng)戶的紅利，30%用于項(xiàng)目的擴(kuò)大再生產(chǎn)，10%用于公司和合作社的辦公管理費(fèi)用。四是建立完善的收益分配模式，治理后的水塘和土地，以出租的形式，承包給當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶，獲取利潤。

4.2 江蘇省采煤塌陷地治理經(jīng)驗(yàn)與分析 江蘇省為妥善解決采煤塌陷地權(quán)屬問題，區(qū)分不同情況制定了下列政策。一是只征不轉(zhuǎn)政策。塌陷地深度大于1.5 m、不能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，辦理征地手續(xù)。采煤塌陷地征收后不轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照《省政府辦公廳印發(fā)關(guān)于貫徹落實(shí)加快振興徐州老工業(yè)基地意見實(shí)施方案的通知》(蘇政辦發(fā)〔2008〕138號)中確定的每公頃300 000元執(zhí)行，可暫不繳納農(nóng)用地轉(zhuǎn)用相關(guān)的規(guī)費(fèi)，征收后的土地仍由原集體經(jīng)濟(jì)組織使用，以后如需轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。二是對可治理但不具備征收條件的，必須復(fù)墾為耕地或其他農(nóng)用地。穩(wěn)沉的采煤塌陷集體農(nóng)用地交由原集體經(jīng)濟(jì)組織復(fù)墾的，煤礦企業(yè)與原集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂復(fù)墾協(xié)議，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由企業(yè)或國家投資復(fù)墾的，仍交由原土地所有權(quán)人使用。三是對暫不具備治理?xiàng)l件且不可征收的，由煤礦企業(yè)按照塌陷地當(dāng)年實(shí)際減少的收益支付農(nóng)作物損失補(bǔ)償費(fèi)，每公頃每年最高不超過13 500元。因采煤塌陷危及村莊的，煤礦企業(yè)提供補(bǔ)助資金，由當(dāng)?shù)卣才糯迩f新址用地，通過建設(shè)用地置換方式做好村莊搬遷［7］。上述做法可總結(jié)為“因地制宜，具備征收條件的采煤塌陷地采取只征不轉(zhuǎn)的政策，不具備征收條件的采煤塌陷地在采煤塌陷地穩(wěn)沉前不具備復(fù)墾或者征收條件的，先理清權(quán)屬，治理后再交付原使用者使用”。

4.3 山西省采煤塌陷地治理資金征管經(jīng)驗(yàn)與分析 山西省因采煤造成的采煤沉陷區(qū)面積約3 000 km2，占采空區(qū)面積60%，受災(zāi)人口約230萬人，且主要分布在革命老區(qū)和貧困地區(qū)，由于地處偏僻、交通不便，至今經(jīng)濟(jì)仍然比較落后，居民生活水平低，而沉陷區(qū)帶來的災(zāi)害讓他們的生活雪上加霜。同時(shí)，屢屢發(fā)生的因采煤而引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害給人民群眾造成了巨大的生命財(cái)產(chǎn)損失。為了將損失降到最低，確保廣大人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，山西省于20世紀(jì)90年代開始了積極探索，力求既要合理開發(fā)利用煤炭資源，又要有效治理因采煤帶來的生態(tài)環(huán)境問題。提出將參照國家國有重點(diǎn)煤礦采煤沉陷區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)，投入資金240億元，到2020年基本完成再治理工作。據(jù)了解，為解決治理資金的問題，山西在全國率先建立煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展基金制度。可持續(xù)發(fā)展基金由采礦權(quán)人繳納，計(jì)征依據(jù)是開采原煤的實(shí)際產(chǎn)量、收購未繳納基金原煤的收購數(shù)量。征收標(biāo)準(zhǔn)是按照不同煤種和礦井核定產(chǎn)能規(guī)模調(diào)節(jié)系數(shù)計(jì)征。計(jì)算公式為:基金征收額=適用煤種征收標(biāo)準(zhǔn)×礦井核定產(chǎn)能規(guī)模調(diào)節(jié)系數(shù)×原煤產(chǎn)量，即動力煤14元/t、無煙煤18元/t、焦煤20元/t。同時(shí)該省規(guī)定煤炭經(jīng)營企業(yè)在報(bào)送鐵路運(yùn)輸計(jì)劃及辦理公路運(yùn)輸出省手續(xù)時(shí)，必須出具原煤生產(chǎn)單位或個(gè)人提供的“煤炭可持續(xù)發(fā)展基金已繳證明”。開具原煤運(yùn)輸“公路、內(nèi)河貨物運(yùn)輸業(yè)統(tǒng)一發(fā)票”時(shí)，必須依據(jù)原煤生產(chǎn)單位或個(gè)人提供的“煤炭可持續(xù)發(fā)展基金已繳證明”，方可開具等額的“公路、內(nèi)河貨物運(yùn)輸業(yè)統(tǒng)一發(fā)票”。確保了實(shí)際產(chǎn)一噸煤交一噸煤的資金。另外，該省要求煤炭企業(yè)按規(guī)定提取礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金，噸煤提取約10元，繳納提取煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金，噸煤提取約5元。按照以上政策，全省每年可征收額將達(dá)到約125億元，有效解決了采煤塌陷地治理資金的問題。

5 加強(qiáng)采煤塌陷地治理項(xiàng)目管理和權(quán)屬管理的建議

5.1 創(chuàng)新項(xiàng)目資金管理制度 建議建立市、縣國土資源部門直接管理上級扶持資金的渠道。并實(shí)行由國土資源部門按進(jìn)度撥付項(xiàng)目資金，市級財(cái)政部門組織最終審計(jì)的資金管理新機(jī)制。同時(shí)，根據(jù)國土資源部《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》的有關(guān)規(guī)定，全面推進(jìn)共管賬戶制度，由縣級國土資源部門建立會同采煤企業(yè)、銀行三方共管的賬戶，專門儲存采煤企業(yè)繳納的塌陷土地復(fù)墾費(fèi)，最大限度簡化資金劃撥使用的中間審核環(huán)節(jié)、縮短資金撥付周期，并有效防止出現(xiàn)截留挪用治理資金的現(xiàn)象。

5.2 加大采煤塌陷地治理投入 建議建立按噸煤提取可持續(xù)發(fā)展資金制度，確保煤炭資源枯竭、煤炭企業(yè)關(guān)閉后，其形成的采煤塌陷地仍有持續(xù)的投入保證治理。同時(shí)，加大國家財(cái)政投入力度，有效解決歷史遺留采煤塌陷地地問題(各地歷史遺留采煤塌陷地規(guī)模巨大)。探索建立采煤塌陷地治理市場化運(yùn)作機(jī)制，利用誰投資、誰受益的原理，吸引社會資金治理采煤塌陷地。

5.3 理清采煤塌陷地權(quán)屬 建立采煤塌陷地統(tǒng)一補(bǔ)償流轉(zhuǎn)制度，明確規(guī)定采煤塌陷地治理前應(yīng)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，使其土地權(quán)屬達(dá)到最簡單化，防止群眾出現(xiàn)攀比心理和抵觸情緒。建議實(shí)行采煤塌陷地征收制度，對部分跨越行政界線、面積范圍較大或積水較深的采煤塌陷地進(jìn)行征收，消除因土地權(quán)屬零散而形成了群眾抵觸情緒。為保障被征地或流轉(zhuǎn)土地村民的長遠(yuǎn)生計(jì)，還應(yīng)制定出臺有關(guān)政策，指導(dǎo)村民進(jìn)入治理后規(guī)模經(jīng)營的土地勞作務(wù)工，建立制定流轉(zhuǎn)土地收益+進(jìn)場務(wù)工收入的機(jī)制。

5.4 完善管理制度，切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目全程監(jiān)管 一是深化市場機(jī)制，全面引導(dǎo)社會資金參與項(xiàng)目設(shè)施的后期管護(hù)，確保采煤塌陷地治理項(xiàng)目能夠發(fā)揮長期效益。二是建立預(yù)公告制度，塌陷區(qū)域一旦具備治理?xiàng)l件，即將有關(guān)情況進(jìn)行公告，并規(guī)定不得新建建筑物和新栽植林木果樹。三是建立部門聯(lián)合執(zhí)法制度，由國土部門會同有關(guān)部門及公檢法機(jī)關(guān)加大執(zhí)法力度，嚴(yán)肅查處搶載搶建、無故阻擾施工、破壞施工設(shè)備和偷盜項(xiàng)目設(shè)施等違法犯罪行為，為項(xiàng)目運(yùn)作創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

［1］山東省煤炭工業(yè)局.山東省煤炭工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃［R］.2011.

［2］張士強(qiáng).山東省能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整與可持續(xù)發(fā)展研究［D］.濟(jì)南:山東師范大學(xué)，2004.

［3］山東省地礦局.山東省煤炭資源開發(fā)建設(shè)規(guī)劃［Z］.2012

［4］陳龍乾，郭達(dá)志.兗州礦區(qū)采煤塌陷地狀況與綜合治理途徑研究［J］.自然資源學(xué)報(bào)，2002，17(4):504 －508.

［5］黃文山，張玉松.采煤塌陷地治理與權(quán)屬調(diào)處［J］.中國土地，2010(6):47－48.

［6］郭淑麗，李新舉，盧艷艷.采煤塌陷區(qū)復(fù)墾土地權(quán)屬調(diào)整問題研究［J/OL］.(2010 － 11 － 20)http://www.gtzyzcfl.com.cn/news.asp?id=9067.

［7］江蘇省國土資源廳.江蘇省國土資源廳關(guān)于調(diào)整采煤塌陷地征遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的意見［EB/OL］.(2009 －12 －21)http://www.xzqs.gov.cn/Article/Show?id=13480.