吳玲

摘 要：在公共行政理論的發(fā)展中，始終存在著管理主義與憲政主義兩大思想流派，這兩種思想一直相互沖突又相生相伴。伴隨著管理主義的發(fā)展，憲政主義理論大體經(jīng)歷了萌芽、發(fā)展和成熟三個(gè)階段。本文以憲政主義對(duì)管理主義的批判為線，通過(guò)分析早期公共行政學(xué)、傳統(tǒng)公共行政學(xué)、新公共行政學(xué)、新公共管理和新公共服務(wù)理論五個(gè)階段的理論主張變化展現(xiàn)憲政主義的理論演變與實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：憲政主義；管理主義；民主；公平

在公共行政理論的發(fā)展中，始終存在著管理主義與憲政主義兩大思想流派，這兩種思想一直相互沖突又相生相伴。憲政主義的核心理念是公平，而管理主義的核心理念是效。憲政主義認(rèn)為，過(guò)分借鑒企業(yè)經(jīng)驗(yàn)來(lái)改進(jìn)政府績(jī)效的管理主義最終會(huì)因過(guò)于強(qiáng)調(diào)手段而忘記原本的目的，即增進(jìn)公共利益、實(shí)現(xiàn)政府善治。因此，強(qiáng)調(diào)公共行政的強(qiáng)公共性，維護(hù)公民資格成為了憲政主義的重要目標(biāo)，而對(duì)管理主義的不斷批判與反思也使得憲政主義得到了長(zhǎng)足發(fā)展。縱觀西方公共行政發(fā)展歷史，公共行政理論中憲政主義的思想大體經(jīng)歷了從杰斐遜到沃爾多、戈?duì)柲繁人够⒏ダ椎吕锟松?、奧斯特羅姆、庫(kù)珀至登哈特的思想傳承，其理論發(fā)展與管理主義的理論發(fā)展呈現(xiàn)相互消長(zhǎng)的趨勢(shì)，伴隨著管理主義的發(fā)展，憲政主義的理論演變大體經(jīng)歷了萌芽、發(fā)展和成熟三個(gè)階段。

一、公共行政理論中憲政主義的萌芽階段

早在美國(guó)建國(guó)初期，以漢密爾頓和杰斐遜為代表的聯(lián)邦黨人和非聯(lián)邦黨人就圍繞美國(guó)憲法展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)論。漢密爾頓認(rèn)為應(yīng)該建立一個(gè)強(qiáng)大的中央政府，行政機(jī)關(guān)才能擁有足夠的權(quán)力，對(duì)人民的信任缺乏導(dǎo)致漢密爾頓認(rèn)為國(guó)家事務(wù)只能由經(jīng)驗(yàn)豐富的社會(huì)精英來(lái)代理。而杰斐遜則認(rèn)為人民才是政府權(quán)力的源泉，政府應(yīng)該實(shí)行權(quán)力分立和相互制衡制度，并且極力提倡建立普及的公共教育體系，對(duì)人民加以培訓(xùn)，保障公民權(quán)利尤其是參政權(quán)的實(shí)現(xiàn)。這一次沖突，展現(xiàn)了政府代理與民眾自主的對(duì)立，對(duì)平等、人民主權(quán)、限制政府權(quán)力等價(jià)值的倡導(dǎo)，奠定了憲政主義思想的理論基礎(chǔ)，杰斐遜也被認(rèn)為是憲政主義的發(fā)端人。

二、公共行政理論中憲政主義的發(fā)展階段

1887年威爾遜在《行政學(xué)研究》中提出政治——行政兩分之說(shuō)，同時(shí)主張借鑒企業(yè)管理的方式，通過(guò)單一權(quán)力中心來(lái)提高行政效率與行政責(zé)任。在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，政治與行政相分離，效率至上等管理主義成為公共行政理論的主要研究方向。古德諾對(duì)政治、行政二分法的系統(tǒng)發(fā)揮，馬克斯·韋伯的官僚制度，泰勒科學(xué)管理理論以及懷特和威洛比等人的行政理論，構(gòu)成了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的基本理論框架。傳統(tǒng)公共行政崇尚企業(yè)管理精神，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率，與民主政府的基本要求背道而馳，因而遭到了憲政主義學(xué)者的批判，從而推進(jìn)了憲政主義公共行政的理論發(fā)展。

馬歇爾·迪莫克就對(duì)盲目機(jī)械追求效率提出質(zhì)疑，認(rèn)為要從人性的角度去看待公共行政中的管理活動(dòng)?，旣悺づ量恕じ＠貙?duì)此提出了解決辦法，那就是：植根于對(duì)“個(gè)人和群體的動(dòng)機(jī)及欲望的理解”，才能獲得充滿活力的行政。20世紀(jì)40年代的行政史學(xué)家沃爾多在其多部著作中，都表現(xiàn)出了對(duì)政治、行政二分法的不認(rèn)同，他認(rèn)為政治與行政是密不可分的，“政府過(guò)程本身是一種決策和行動(dòng)相結(jié)合的無(wú)縫隙網(wǎng)絡(luò)”[1]。如果抱著與政治分離后的行政組織能夠更有效率地進(jìn)行民主政府建設(shè)的希望，那么這種希望和設(shè)想恐怕會(huì)因?yàn)檫^(guò)度追求效率而走向另一種極端，造成政府與民主毫無(wú)瓜葛。同時(shí)，這一時(shí)期，主流的理性行政模型將組織中的人看成是非人格化的個(gè)體，引起了眾多理論家的不滿，一批人本主義理論家由此產(chǎn)生，最具代表性的就是羅伯特·戈?duì)柲繁人梗凇度?、管理與道德》中提到“道德的敏感度與令人滿意的產(chǎn)出和工人的滿意度相關(guān)”[2]。這種新的道德關(guān)注與傳統(tǒng)的官僚制組織所提倡的道德觀念、價(jià)值取向大相徑庭，為公共組織的發(fā)展提供了一種全新的視角。

20世紀(jì)40年代至60年代，在對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)的批判中，以沃爾多、弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)派登上歷史舞臺(tái)。

沃爾多認(rèn)為注重效率的同時(shí)，要更多地關(guān)注社會(huì)公平，提出用“社會(huì)性效率”代替“機(jī)械性效率”，即真正的效率乃是建立在公平基礎(chǔ)之上的效率。弗雷德里克森則認(rèn)為，公平的重點(diǎn)就在于改變價(jià)值分配過(guò)程中的不平等狀況，只有社會(huì)的最少受惠者獲得最大利益，擁有參與和影響政治過(guò)程的機(jī)會(huì)才是真正做到了公平。對(duì)傳統(tǒng)公共行政發(fā)難的還有文森特·奧斯特羅姆，他認(rèn)為應(yīng)遵循公共選擇的邏輯，在社會(huì)公共部門中確立多元組織的安排，并將人民主權(quán)理念、公民的平等與自由作為構(gòu)建民主行政的重要價(jià)值。他同樣認(rèn)為，“首要的權(quán)力不管來(lái)自何處，只能歸于人民”[3]，因而公民的選擇自由也成為了他民主行政的價(jià)值訴求。行政倫理學(xué)家?guī)扃陮⒐駲?quán)理念作為行政倫理的概念基礎(chǔ)，行政責(zé)任作為行政倫理的核心問(wèn)題。探討如何使行政官員在這種行政倫理原則的指導(dǎo)下，就社會(huì)價(jià)值做出負(fù)責(zé)任的、道德的決策和行動(dòng)。經(jīng)過(guò)從沃爾多到庫(kù)珀等幾位學(xué)者的論述，公共行政理論中的憲政主義思想得到極大的發(fā)展，并為憲政主義理論的最終成熟奠定了基礎(chǔ)。

三、公共行政理論中憲政主義的成熟階段

20世紀(jì)70年代，西方國(guó)家所面臨的財(cái)政危機(jī)、信任危機(jī)導(dǎo)致了公眾對(duì)傳統(tǒng)政府治理模式的強(qiáng)烈不滿，“新公共管理學(xué)”應(yīng)運(yùn)而生。新公共管理學(xué)主張將工商企業(yè)的管理方法運(yùn)用于政府管理中，通過(guò)對(duì)政府工作進(jìn)行績(jī)效評(píng)估等經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑來(lái)提升政府效率。盡管新公共管理同樣反對(duì)官僚制，但它只是對(duì)傳統(tǒng)管理主義公共行政理論局限和弊端所進(jìn)行的修改和發(fā)展。對(duì)市場(chǎng)化和效率的追求使得新公共管理忽視了公共部門和私人部門的本質(zhì)區(qū)別，同樣遭到了憲政主義學(xué)者的質(zhì)疑與批判。

20世紀(jì)90年代憲政主義的代表人物登哈特提出了建立在公共利益之上，充分重視民主、公民權(quán)的新公共服務(wù)理論。針對(duì)新公共管理所倡導(dǎo)的“掌舵觀”，登哈特提出了“服務(wù)而不是掌舵”的服務(wù)觀，他認(rèn)為政府不應(yīng)該再扮演“領(lǐng)航人”的角色，而應(yīng)該作為調(diào)停者、中介人，與非盈利組織一起，為所面臨的公共問(wèn)題進(jìn)行討論協(xié)商，尋求體現(xiàn)公共利益的解決辦法。同時(shí)，我們不能把公民當(dāng)做顧客，而公務(wù)員也不是服務(wù)顧客的市場(chǎng)參與者，他們應(yīng)該是具有責(zé)任心、獻(xiàn)身精神和公民意識(shí)的雇員。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，效率必須在照顧到公民資格的前提下才有意義，它依然繼承了憲政主義傳統(tǒng)的價(jià)值觀，并試圖將人們的目光重新匯聚到民主、公正、回應(yīng)性等社會(huì)價(jià)值的追求上，它的出現(xiàn)標(biāo)志著公共行政理論中憲政主義思想走向成熟。

四、一種新的設(shè)想——憲政主義公共管理

憲政主義的發(fā)展一直伴隨著對(duì)管理主義的去其糟粕，取其精華。對(duì)于新公共管理所取得的實(shí)踐成果，憲政主義也是持肯定態(tài)度的，因此，我們可以提出這樣一個(gè)設(shè)想：將憲政主義的思想與公共管理的實(shí)踐相結(jié)合，建構(gòu)一種憲政主義公共管理模式。從多中心的治理結(jié)構(gòu)，交疊管轄的管理權(quán)限以及程序性正當(dāng)?shù)囊?guī)則體系等方面入手設(shè)置組織機(jī)構(gòu)及管理上下左右的工作制度。既能使憲政主義的理念很好地體現(xiàn)和落實(shí)于公共管理實(shí)踐中，又能在一定程度上消解憲政危機(jī)，實(shí)現(xiàn)公共管理與憲政關(guān)系的良性互動(dòng)。（作者單位：云南民族大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1] Dwight Waldo.The Administrative State[M].New York：Holmes and Meier Publishers，1984：121.

[2] Robert T.Golembiewski.Men，Management，and Morality[M].New York：McGraw-Hill，1967：53.

[3] 漢密爾頓，杰伊，麥迪遜.聯(lián)邦黨人文集[C].程逢如，在漢，舒遜譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1980：240