黃志球

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢 430072)

海上搜救管理體制是指為了對海上突發(fā)事故有效實(shí)施搜救而進(jìn)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分以及為保證搜救順利進(jìn)行所確定的制度、準(zhǔn)則和機(jī)制的總稱。海上搜救的有效開展離不開各部門的合理分工和資源的有效配置，而這些依賴于海上搜救管理體制發(fā)揮其基礎(chǔ)性作用。在一定的社會(huì)和技術(shù)條件下，海上搜救管理體制的創(chuàng)新往往可以在短期內(nèi)極大地改進(jìn)海上搜救工作。綜觀新中國成立60多年我國海上搜救管理體制的變遷歷程不難看出，海上搜救管理體制在根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要作出適應(yīng)性調(diào)整的過程中，自身不斷發(fā)展完善，呈現(xiàn)出明顯的規(guī)律性。回顧總結(jié)我國海上搜救管理體制60多年來變遷的歷程與經(jīng)驗(yàn)，對于進(jìn)一步完善我國海上搜救管理體制乃至促進(jìn)整個(gè)海上搜救工作的發(fā)展無疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，也是當(dāng)前全面深化改革的新的形勢下推進(jìn)海上搜救管理體制改革創(chuàng)新的必要理論準(zhǔn)備。

一、治理理論的興起與內(nèi)涵

“治理”一詞是20世紀(jì)80年代末以后進(jìn)入社會(huì)科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)英語詞匯之內(nèi)的。1989年世界銀行在其《南撒哈拉非洲：從危機(jī)走向可持續(xù)增長》的報(bào)告中首先采用了“治理危機(jī)”的說法，從那以后，“治理”這個(gè)概念就流行開來，政治學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和管理學(xué)家對“治理”作出了許多新的界定，但無一定論。不過可以肯定的是，所有界定所涵蓋的范圍都超出了傳統(tǒng)的經(jīng)典意義，而且與統(tǒng)治有很大的差異。因?yàn)椤拔鞣降恼螌W(xué)家和管理學(xué)家之所以提出治理概念，主張用治理替代統(tǒng)治，是他們在社會(huì)資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家的失效”[1]。治理理論的創(chuàng)始人之一詹姆斯·N·羅西瑙(J. N. Rosenau)認(rèn)為，與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。[2]他指出了治理就是管理主體多中心化和管理過程合作化。庫伊曼(J. Kooiman)和范·弗利埃特(M. Van Vliet)強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，提出“治理的概念是，它所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)”[3]。羅茨(R. Rhodes)側(cè)重于治理過程的研究，認(rèn)為“治理標(biāo)志著政府管理的含義的變化，指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者一種新的管理社會(huì)的方式”[4]。格里·斯托克(Gerry Stoker)在全面梳理各種治理概念后指出，對作為一種理論的治理已經(jīng)提出了五種主要觀點(diǎn)：(1)治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者；(2)治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性；(3)治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴；(4)治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)；(5)治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號施令或運(yùn)用權(quán)威。[5]

目前，在關(guān)于治理的各種定義中，最具有代表性和權(quán)威性的定義是由全球治理委員會(huì)(the Commission on Global Governance)提出的。全球治理委員會(huì)在1995年發(fā)表的一份研究報(bào)告——《我們的全球伙伴關(guān)系》(OurGlobalNeighborhood)中對治理作出了界定：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使互相沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。[6]

中國學(xué)者也對“治理”概念進(jìn)行了分析。毛壽龍?jiān)诜g介紹治理時(shí)指出：“英文中的動(dòng)詞govern既不是指統(tǒng)治(rule)，也不是指行政(administration)和管理(management)，而是指政府對公共事務(wù)進(jìn)行治理，它掌舵而不劃槳，不直接介入公共事務(wù)，只介入于負(fù)責(zé)統(tǒng)治的政治與負(fù)責(zé)具體事務(wù)的管理之間，它是對于以韋伯的官僚制理論為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政的替代，意味著新公共行政或者新公共管理的誕生，因此可譯為治理?！盵7]俞可平則認(rèn)為：“治理一詞的基本含義是指官方或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公眾利益。所以，治理是一種公共管理活動(dòng)和公共管理過程，它包括必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式?！盵8]

綜合上述對“治理”內(nèi)涵的分析，可以得出結(jié)論，治理的核心觀點(diǎn)是公共管理由一元、強(qiáng)制、壟斷走向多元、民主、合作。其主要內(nèi)容，正如丁煌所歸納的：(1)治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動(dòng)體系；(2)公共管理的責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：裕?3)多元化的公共管理主體之間存在著權(quán)力依賴和互動(dòng)的伙伴關(guān)系；(4)治理是多元化的公共管理主體基于伙伴關(guān)系進(jìn)行合作的一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理；(5)政府在社會(huì)公共網(wǎng)絡(luò)管理中扮演著“元治理”的角色。[9]

治理理論作為一種新興的公共管理理論范式，已經(jīng)在一些國家和地區(qū)發(fā)起治理變革的過程中發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用，這些國家和地區(qū)取得的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)又進(jìn)一步豐富和發(fā)展了治理理論。盡管各種治理理念和治理變革運(yùn)動(dòng)都是以各國不同的歷史條件、文化傳統(tǒng)和發(fā)展?fàn)顩r為基礎(chǔ)的，但對于正發(fā)生深刻變革、不斷走向開放的我國同樣具有重要的啟示意義。發(fā)軔于20世紀(jì)70年代末的改革開放是中國有史以來一次最全面、最深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型，使行政管理面臨的客觀環(huán)境發(fā)生了深刻和全面的變化，要求其必須進(jìn)行創(chuàng)新，從而與變化了社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)體制及其運(yùn)行機(jī)制以及國際環(huán)境相適應(yīng)。[10]當(dāng)前我國行政管理創(chuàng)新的核心問題是如何實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)公共服務(wù)型政府，其實(shí)質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)國家與公民、政府與非政府、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作，治理理論無疑為此提供了思考問題的新的線索和方法。

二、中國海上搜救管理體制的形成與變遷

新中國成立60多年來，黨和政府高度重視海上搜救工作，把海上搜救作為政府職能的重點(diǎn)之一進(jìn)行建設(shè)，[11]海上搜救管理體制隨之從無到有、逐步發(fā)展，經(jīng)歷了一個(gè)歷史性的變遷過程。通過對海上搜救工作中參與主體及權(quán)力運(yùn)用的考察，自新中國成立至今，我國海上搜救管理體制的變遷歷程大致可以劃分為萌芽、確立、轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新四個(gè)階段。

1.萌芽階段(1949—1973年)

中央人民政府成立后，在交通部海運(yùn)總局設(shè)立了航政室，負(fù)責(zé)海上交通安全監(jiān)督管理。1953年，經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)，交通部下設(shè)中華人民共和國港務(wù)監(jiān)督局，同時(shí)在沿海港口設(shè)立港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使海上交通安全監(jiān)督管理職能，其中一項(xiàng)重要職責(zé)是組織海難救助。[11]但由于當(dāng)時(shí)特殊的國際國內(nèi)形勢，海上活動(dòng)主要由軍隊(duì)控制，港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的管理活動(dòng)以在岸管理為主，[12]對海難救助的職責(zé)僅表現(xiàn)于安全值守和信息傳遞。而且，對海上發(fā)生的突發(fā)事故，當(dāng)時(shí)主要以應(yīng)急為主，事故處置完畢，搜救工作即告結(jié)束。因此，這一階段我國并未形成嚴(yán)格意義上的海上搜救管理體制，但毫無疑問，這在某種程度上啟動(dòng)了我國海上搜救工作，為我國海上搜救管理體制的形成奠定了基礎(chǔ)。

2.確立階段(1973—1978年)

1973年10月9日，希臘籍遠(yuǎn)洋貨船“波羅的?？肆蟹颉痹谖覈_灣海峽遭遇臺風(fēng)襲擊，請求救助。由于當(dāng)時(shí)海峽兩岸尚處于敵對狀態(tài)，加之我國尚未成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，也缺乏在特大風(fēng)浪中搶險(xiǎn)救難的裝備、技術(shù)和能力，搜救工作無法有效開展，最終船舶沉沒，大部分船員遇難，在國內(nèi)外造成了惡劣的影響。這一重大事故暴露了我國海上搜救工作長期存在的嚴(yán)重問題，引起了黨和政府的高度關(guān)注。為了吸取教訓(xùn)，避免悲劇再次發(fā)生，國務(wù)院、中央軍委決定成立“全國海上安全指揮部”，作為國務(wù)院、中央軍委的非常設(shè)機(jī)構(gòu)，辦公室設(shè)在交通部，負(fù)責(zé)我國沿海水域的海上搜救工作，主要職責(zé)是對海上遇險(xiǎn)船舶和遇險(xiǎn)飛機(jī)實(shí)施搜尋救助，以及防臺風(fēng)、防止船舶污染海域、渤海海區(qū)防凍破冰(簡稱“三防一救”)工作。同時(shí)，沿海省、自治區(qū)、直轄市也相繼成立了海上安全指揮機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的海上搜救工作。至此，我國海上搜救管理體制初步形成。盡管當(dāng)時(shí)由于社會(huì)條件所限，加上對海上搜救工作的認(rèn)識不足，海上安全指揮部僅作為非常設(shè)議事機(jī)構(gòu)存在和運(yùn)作，但其為保障海上人命財(cái)產(chǎn)安全、保持社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用。[13]503-504

3.轉(zhuǎn)變階段(1978—2003年)

1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國實(shí)施改革開放政策，由高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，這對行政管理體制提出了改革的要求。伴隨著改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的逐步推進(jìn)，我國進(jìn)行了多次規(guī)模較大的行政管理體制改革，海上搜救管理體制作為行政管理體制的有機(jī)組成部分，相應(yīng)地發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變。1988年，為了進(jìn)一步深化行政管理體制改革，國務(wù)院首次提出轉(zhuǎn)變政府職能，決定裁減專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)設(shè)專業(yè)機(jī)構(gòu)。全國海上安全指揮部作為國務(wù)院非常設(shè)機(jī)構(gòu)被撤銷。為了保障海上搜救的順利進(jìn)行，經(jīng)交通部積極爭取，1989年，國務(wù)院、中央軍委決定在交通部建立中國海上搜救中心，負(fù)責(zé)全國海上搜救工作的統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)，國務(wù)院有關(guān)部門和軍隊(duì)配合中國海上搜救中心開展海上搜救工作，其日常工作由國家水上交通安全行政主管機(jī)關(guān)——交通部安全監(jiān)督局承擔(dān)。隨后，沿海各省、自治區(qū)、直轄市亦相繼將海上安全指揮部更名為海上搜救中心，業(yè)務(wù)上接受中國海上搜救中心的指導(dǎo)。[13]504這一轉(zhuǎn)變使我國海上搜救管理體制向適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制方向邁出了重要的一步，初步構(gòu)建了我國現(xiàn)行海上搜救管理體制的基本框架。

4.創(chuàng)新階段(2003年至今)

黨的“十六大”以后，以胡錦濤同志為總書記的黨中央提出科學(xué)發(fā)展觀的重大戰(zhàn)略思想。深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)政府職能新的轉(zhuǎn)變，給海上搜救工作不僅提供了發(fā)展的動(dòng)力，也注入了改革的活力，使海上搜救管理體制的變遷進(jìn)入了一個(gè)前所未有的改革創(chuàng)新階段。同時(shí)，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的快速推進(jìn)，我國社會(huì)不安定因素日益增加，為了應(yīng)對頻繁發(fā)生的公共突發(fā)事件，黨和政府全面建設(shè)具有中國特色的應(yīng)急管理體系，進(jìn)一步推動(dòng)了我國海上搜救管理體制的改革創(chuàng)新。2005年5月，根據(jù)溫家寶總理2004年7月考察交通工作時(shí)作出的“完善海上搜救體制改革”的指示精神，為協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、整合各方力量，切實(shí)加強(qiáng)對全國海上搜救工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院批準(zhǔn)建立由交通部牽頭，公安部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、海關(guān)總署、民航總局、安全監(jiān)管總局、氣象局、海洋局、總參謀部、海軍、空軍、武警部隊(duì)參加的國家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌研究全國海上搜救工作，并明確中國海上搜救中心作為部際聯(lián)席會(huì)議的日常辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮重大海上搜救行動(dòng)，指導(dǎo)地方搜救工作。與之同步，地方層面的海上搜救管理機(jī)構(gòu)也相應(yīng)地發(fā)生了多次的調(diào)整變化。[13]504

三、中國海上搜救管理體制變遷的特點(diǎn)與動(dòng)因

我國海上搜救管理體制的變遷是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，黨和政府自身理性化和外部壓力雙重作用的結(jié)果。總結(jié)過去60多年我國海上搜救管理體制變遷的特點(diǎn)，對于推動(dòng)我國海上搜救管理體制改革創(chuàng)新的不斷深入是非常有益和十分必要的。概括起來，我國海上搜救管理體制的變遷呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

1.參與主體：從一元到多元

我國海上搜救管理體制脫胎于原先高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家全面占有和控制社會(huì)資源，在全部社會(huì)生活中處于絕對的優(yōu)勢地位。[14]由于國家對社會(huì)實(shí)行全面的控制，整個(gè)社會(huì)處于一個(gè)高度整合和低度分化的組織形態(tài)。一方面，既不存在獨(dú)立于國家之外的私人經(jīng)濟(jì)部門，也不存在相對獨(dú)立于國家的非政府組織；[15]另一方面，盡管建立了各種組織，如企業(yè)、事業(yè)單位、群眾團(tuán)體，但它們都隸屬于某個(gè)國家機(jī)關(guān)，都有一定的行政級別，實(shí)質(zhì)上早被同一化為行政組織。[16]因此，政府統(tǒng)攬一切，直接管理國家和社會(huì)事務(wù)，成為無可辯駁的公共管理的唯一主體。海上搜救作為一種重要的政府職能和國家應(yīng)急管理的組成部分，兼具有一定的涉外性，與國家主權(quán)緊密相關(guān)，在當(dāng)時(shí)特定的國內(nèi)國際環(huán)境下，必然要求其置于政府的絕對的領(lǐng)導(dǎo)和控制之下。另外，由于海上搜救具有很強(qiáng)的專業(yè)性和時(shí)限性，在處置海上突發(fā)事故時(shí)需要短時(shí)間內(nèi)投入大量的人力物力資源和科學(xué)技術(shù)支持，當(dāng)時(shí)唯有政府這樣具有很強(qiáng)的動(dòng)員能力的主體才能得以實(shí)現(xiàn)，而縱使存在其他的組織，它們也都難以勝任，這就進(jìn)一步強(qiáng)化了海上搜救對政府的全面依賴性。改革開放以后，隨著我國由高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，由國家統(tǒng)一集中管理、占有和分配社會(huì)資源的格局逐步被打破，國家對社會(huì)的控制和整合能力出現(xiàn)弱化。[14]在此推動(dòng)下，政府職能發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，不再扮演公共管理唯一主體的角色，與此同時(shí)，私人經(jīng)濟(jì)部門和各種民間組織不斷壯大，成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的重要力量，在公共服務(wù)中發(fā)揮重要作用。自20世紀(jì)80年代中期開始，由于實(shí)行政企分開和對民間資本、外資放開，我國港口航運(yùn)業(yè)形成多種所有制、不同經(jīng)營模式并存的格局，[17]非國有經(jīng)濟(jì)部門在市場競爭中不斷發(fā)展壯大，成為海上搜救可以依賴的力量。同時(shí)，由于公民志愿服務(wù)的興起，一些志愿組織相繼成立，投入到海上搜救工作，并發(fā)揮著日益重要的作用。另外，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展和對外開放的不斷深化，海上突發(fā)事故發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)日益加大，政府無法再獨(dú)力應(yīng)對，必須謀求其他組織包括非國有經(jīng)濟(jì)部門和民間組織的支持。正是在上述各方面因素的交互作用下，海上搜救逐步形成了政府主導(dǎo)下多元主體共同參與的格局。

2.權(quán)力運(yùn)行：從單向到多向

在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，從國家到社會(huì)，從中央到地方，管理資源主要是按照行政層級的高低來分配的，上級掌握對下級進(jìn)行管理資源分配的權(quán)力，而且上級還可以從下級中進(jìn)行資源抽取，實(shí)行逆向的資源再分配，因此，上級對下級擁有絕對控制和支配的權(quán)力，這種控制和支配既有方向上的不可逆性，又有力度上的不可抗性。這樣一種單向度的權(quán)力運(yùn)行模式穿透了國家的各種組織和各個(gè)方面。由于這樣的權(quán)力運(yùn)行模式，政府以其獨(dú)有的權(quán)威貫穿于海上搜救的全過程，使海上搜救在當(dāng)時(shí)物質(zhì)和技術(shù)條件非常匱乏的情況下，得到了有效的控制和管理，達(dá)到了集中力量辦大事的目的。但這種權(quán)力運(yùn)行模式也導(dǎo)致下級唯上級是從，同級之間缺乏溝通，不利于調(diào)動(dòng)各級主體的積極性和創(chuàng)造性。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，不僅國有企事業(yè)單位，如救撈、港口、海運(yùn)企業(yè)的自主性明顯提高，新型的私營經(jīng)濟(jì)部門和民間組織更是難以納入到政府自身的組織控制序列之中，因此，政府對海上搜救成員單位的控制產(chǎn)生了松動(dòng)，各成員單位對政府的單向依賴和服從被削弱，開始以更加平等的姿態(tài)參與海上搜救工作，更多地注重互惠互利，而不是單向付出，這使得權(quán)力運(yùn)行出現(xiàn)多元性、交互式的發(fā)展趨勢。

3.工作機(jī)制：從命令到協(xié)商

改革開放以前，由于長期實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府對海上搜救具有絕對的支配和控制權(quán)力，往往采取垂直式的工作機(jī)制，管理方式上更多地依賴直接手段，習(xí)慣于命令式的管理。改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，非國有經(jīng)濟(jì)逐漸興起，政府的角色發(fā)生變化，政府不再是公共事務(wù)的唯一管理者，而且隨著政府逐步退出具體的市場活動(dòng)，其自身能夠掌握的管理資源日益減少，對其他社會(huì)行為主體的管控力度也相應(yīng)減弱。因此，盡管政府憑借其巨大的行政資源優(yōu)勢和獨(dú)有的行政強(qiáng)制權(quán)力在海上搜救工作中仍然居于主導(dǎo)地位，對海上搜救起決定性的作用，其他參與主體在某種程度上也依賴于政府的存在，但政府在處理和其他參與主體的關(guān)系時(shí)，不能再采取以往那種居高臨下的方式，而是需要與其他參與主體形成一種良性的“伙伴關(guān)系”，密切合作、共同協(xié)商解決海上搜救出現(xiàn)的問題。

綜上所述，經(jīng)過60多年的變遷，我國海上搜救管理體制正逐步從一元管理走向多元治理，這是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求與必然結(jié)果。隨著我國在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革，相信海上搜救管理體制的這一變遷趨向必將進(jìn)一步深化。

四、中國海上搜救管理體制變遷的經(jīng)驗(yàn)與啟示

誠如道格拉斯·C·諾思所言，“現(xiàn)在和未來的選擇都是過去所形塑的，并且只有在制度演化的歷史話語中才能夠理解過去”[18]。我國海上搜救管理體制60多年的變遷，對于其未來發(fā)展有著重要的啟示作用。當(dāng)前，我國進(jìn)入全面深化改革的歷史新階段，黨的十八屆三中全會(huì)提出的完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個(gè)全面深化改革的總目標(biāo)對海上搜救管理體制的改革創(chuàng)新提出了新的更高的要求。海上搜救管理體制也是一種制度，而改革創(chuàng)新就是制度變遷。這就需要認(rèn)真總結(jié)過去60多年我國海上搜救管理體制變遷的經(jīng)驗(yàn)，為新一輪制度的創(chuàng)新和構(gòu)建提供參考?；仡欉^去60多年的變遷歷程，有幾個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)值得認(rèn)真加以總結(jié)和借鑒：

1.注重頂層設(shè)計(jì)

制度變遷理論把制度變遷分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。誘致性制度變遷是指現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，由個(gè)人或一群(個(gè))人在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行。強(qiáng)制性制度變遷是指由政府命令和法律引入實(shí)行的制度變遷。[19]西方一直是以市場為主導(dǎo)形成相應(yīng)的治理模式，我國由于制度背景與西方的差異，則在黨和政府主導(dǎo)下開始制度變遷。[20]從過去60多年的變遷歷程也不難看出，我國海上搜救管理體制每一次重大變遷都是在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下加以推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)的，這是被多年的實(shí)踐所證明了的一條成功經(jīng)驗(yàn)，也是當(dāng)前和今后我國海上搜救管理體制改革創(chuàng)新所必須堅(jiān)持的一條基本經(jīng)驗(yàn)。海上搜救管理體制改革創(chuàng)新是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽一發(fā)動(dòng)全身，必須進(jìn)行全局性的統(tǒng)籌規(guī)劃，防止“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”問題的發(fā)生。采取“自上而下”的強(qiáng)制性制度變遷模式，不僅有利于節(jié)約改革的成本，提高改革的效率，而且容易保持改革的統(tǒng)一性。因此，要堅(jiān)持始終服從和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的改革方向，以寬廣的視野和系統(tǒng)的思維，對海上搜救管理體制改革創(chuàng)新進(jìn)行專門研究，形成推進(jìn)海上搜救管理體制改革創(chuàng)新的總體規(guī)劃和實(shí)施方案，既要明確海上搜救管理體制改革創(chuàng)新的近期目標(biāo)，也要設(shè)計(jì)海上搜救管理體制改革創(chuàng)新的中長期目標(biāo)。

2.鼓勵(lì)基層創(chuàng)新

海上搜救管理體制改革創(chuàng)新單單采取“自上而下”的路徑，容易演變?yōu)椤皟?nèi)部人”改革，不利于調(diào)動(dòng)各社會(huì)參與主體的創(chuàng)造活力，最終影響改革的效果。因此，在堅(jiān)持黨和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，要實(shí)行“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的改革路徑。改革開放以來，我國海上搜救工作的許多成功做法和有益經(jīng)驗(yàn)都源于地方的創(chuàng)新，源于基層的實(shí)踐。近年來，不少地方和部門從實(shí)際出發(fā)，圍繞海上搜救的組織結(jié)構(gòu)、層級體制和運(yùn)行機(jī)制、管理制度等方面都進(jìn)行了有益的探索。一方面，要對這些探索措施進(jìn)行深入研究和客觀評價(jià)，將那些被實(shí)踐證明是行之有效的措施上升為法規(guī)制度，使之得到肯定和推廣。這不僅能夠避免這些探索措施成為短期行為，也可以從制度上解決海上搜救管理體制改革創(chuàng)新的動(dòng)力問題。另一方面，要倡導(dǎo)和激勵(lì)各級政府和政府各部門針對新形勢下海上搜救工作面臨的新的問題，以改革創(chuàng)新的態(tài)度和勇氣，發(fā)揮各方面的積極性，進(jìn)行切合實(shí)際、各具特色的創(chuàng)造性探索，為全國范圍的改革創(chuàng)新提供經(jīng)驗(yàn)。

3.學(xué)習(xí)別國經(jīng)驗(yàn)

“全世界制度轉(zhuǎn)型國家為我們提供的經(jīng)驗(yàn)”[21]是人類的共同財(cái)富，學(xué)習(xí)吸收國外一切先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，是我國海上搜救管理體制改革創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。海上搜救管理體制改革是行政體制改革中偏重技術(shù)性改革的部分內(nèi)容。近年來，西方發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在創(chuàng)新海上搜救管理體制，推動(dòng)政府、市場、社會(huì)共同參與方面有許多有益的做法和成功的經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)借鑒。事實(shí)上，這些年來，我國在海上搜救管理體制方面的不少改革創(chuàng)新也是在學(xué)習(xí)吸收國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上結(jié)合自身實(shí)際加以創(chuàng)造、逐步形成的，而且，隨著改革開放的不斷深化，我國學(xué)習(xí)吸收國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的力度和廣度都得到了拓展。這必須作為一條重要經(jīng)驗(yàn)堅(jiān)持下去。當(dāng)然，中國有著自身特殊的國情，不應(yīng)該超越本國國情和社會(huì)條件，照抄照搬西方的治理框架，而應(yīng)該將立足中國具體國情與體現(xiàn)世界普遍趨勢緊密結(jié)合，通過改革創(chuàng)新推動(dòng)我國海上搜救管理體制的逐步完善和發(fā)展。

五、結(jié)語與思考

隨著國外公共管理實(shí)踐的發(fā)展而產(chǎn)生和發(fā)展的治理理論打破了傳統(tǒng)的國家與公民、政府與市場、公共與私人的二元對立思維模式，在公共管理的主體、方式、職能等方面作出了拓展，形成了一種新的公共管理范式。這對于包括中國在內(nèi)的公共管理實(shí)踐提供了新的理論視野和理論工具。

新中國成立60多年，以改革開放為界，前后經(jīng)歷了兩個(gè)截然不同的發(fā)展階段。改革開放以前，我國社會(huì)是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下一元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)模式，改革開放以后，隨著向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，取而代之的是多元化的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)。與之相適應(yīng)，傳統(tǒng)意義上的國家行政逐步向公共治理轉(zhuǎn)變，政府不再是唯一的行使行政權(quán)的主體，越來越多的非政府組織參與到社會(huì)公共事務(wù)的管理和服務(wù)活動(dòng)之中，這是我國由高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌所帶來的必然結(jié)果，也是我國行政管理改革創(chuàng)新的必然選擇。海上搜救管理體制作為行政管理體制的一部分，其變遷過程充分反映和體現(xiàn)了這一規(guī)律，逐步由一元管理走向多元治理，這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的必然趨向，也是進(jìn)一步推進(jìn)我國海上搜救管理體制改革創(chuàng)新的認(rèn)識前提和研究起點(diǎn)。進(jìn)入21世紀(jì)，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化的發(fā)展帶來了我國社會(huì)的深刻變化，社會(huì)生活的差異性和人們之間的利害相關(guān)性同時(shí)增加、相互影響，在這種新的形勢下，多元治理顯得日益重要，海上搜救管理體制必須與時(shí)俱進(jìn)，深化改革創(chuàng)新。

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