周生賢

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，緊緊圍繞建設美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，并對改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制作出了具體部署。這對于進一步加強生態(tài)環(huán)境保護、大力推進生態(tài)文明建設具有重大作用。

一、改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制的重大意義

保護環(huán)境是我國的一項基本國策。進入新世紀以來，黨中央、國務院把保護環(huán)境擺在更加重要的位置，積極探索環(huán)境保護新路，大力推進生態(tài)文明建設，環(huán)境保護取得了很大成績。但是，我國環(huán)境形勢依然嚴峻，老的環(huán)境問題尚未得到解決，新的環(huán)境問題又不斷出現，呈現明顯的結構型、壓縮型、復合型特征，環(huán)境質量與人民群眾期待還有不小差距。這迫切要求改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，充分發(fā)揮體制的活力和效率，為解決生態(tài)環(huán)境領域的深層次矛盾和問題提供體制保障。

（一）改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制是推進生態(tài)文明建設的迫切需要

走向生態(tài)文明新時代、建設美麗中國，是我們黨提高執(zhí)政能力的重要體現，是實現中華民族偉大復興中國夢的重要內容。推進生態(tài)文明建設，必須樹立生態(tài)觀念、發(fā)展生態(tài)經濟、維護生態(tài)安全、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境、完善生態(tài)文明體制，把生態(tài)文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，形成有利于節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產業(yè)結構、生產方式、生活方式。生態(tài)文明建設是環(huán)境保護的靈魂和目標指向，環(huán)境保護是生態(tài)文明建設的主陣地。然而，現行生態(tài)環(huán)境保護管理體制的權威性和有效性不夠，難以對生態(tài)文明建設進行科學合理的頂層設計和整體部署，難以形成生態(tài)文明建設合力，迫切需要進行改革。改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，必將為推進生態(tài)文明建設注入強大動力。

（二）改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制是促進經濟轉型升級的重要抓手

良好的生態(tài)環(huán)境本身就是生產力，就是發(fā)展后勁，就是核心競爭力。我國經濟正處于增速換擋、提高質量和效益的新階段，只有轉型升級才能持續(xù)健康發(fā)展。用生態(tài)文明理念分析環(huán)境問題，其本質是經濟結構、生產方式和消費模式問題。加強生態(tài)環(huán)境保護，可以倒逼經濟轉型升級、優(yōu)化經濟發(fā)展；提高節(jié)能環(huán)保標準，淘汰落后產能，可以推進存量結構調整；提高環(huán)境準入門檻，引領新興產業(yè)發(fā)展；可以實現增量結構優(yōu)化。從現行環(huán)境監(jiān)管體制看，政出多門、權責脫節(jié)、監(jiān)管力量分散等問題明顯存在，影響行政效能，削弱監(jiān)管合力，環(huán)保引導和倒逼機制作用尚未充分傳導到經濟轉型升級上來。改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，堅持在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護，有利于促進傳統(tǒng)產業(yè)生態(tài)化改造升級，推動節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展，實現環(huán)境效益、經濟效益和社會效益多贏。

（三）改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制是加快低碳發(fā)展的重要支撐

大力推進以低能耗、低污染、低排放為主要特征的低碳發(fā)展，是世界可持續(xù)發(fā)展的新趨向，也是積極應對氣候變化的根本出路。我國要實現到2020年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%、非化石能源占一次能源消費比重達到15%左右的目標，必須加快轉變能源資源生產和利用方式，進一步提高能源資源利用效率，形成綠色低碳的生活方式和消費模式，逐步降低經濟社會發(fā)展的碳排放強度。這在客觀上要求改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，全面強化資源節(jié)約和環(huán)境保護，為加快低碳發(fā)展提供支撐。

（四）改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制是解決損害群眾健康的突出環(huán)境問題的有力舉措

良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。藍天白云、綠水青山是民生之基、民心所向。2013年以來，我國部分地區(qū)霧霾天氣等污染問題集中爆發(fā)，人民群眾反映強烈。在現行環(huán)境監(jiān)管體制下，執(zhí)法主體和監(jiān)測力量分散，缺乏對地方政府和相關部門進行環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的職能配置，環(huán)境監(jiān)管難以到位，這導致解決突出環(huán)境問題的政策措施打了折扣。推進環(huán)境管理戰(zhàn)略轉型，以改善生態(tài)環(huán)境質量為目標導向，集中力量解決細顆粒物（PM2.5）、重金屬、化學品、危險廢物和持久性有機污染物等關系民生的突出環(huán)境問題，需要改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制。

（五）改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制是轉變政府職能的必然要求

轉變政府職能是深化行政體制改革的核心。轉變職能不僅要把該放的權堅決放開放到位，而且要加強和改善政府管理，把該管的事管住管好。環(huán)境保護是各級政府的重要職責，是必須提供的一項基本公共服務。環(huán)境保護不欠新賬、多還舊賬，需要進一步加強監(jiān)管。目前，國家層面生態(tài)環(huán)境保護部門職能分散交叉較為突出，存在權力下放不夠和監(jiān)管不到位等問題，難以形成嚴格監(jiān)管的強大合力；基層環(huán)保部門被賦予的職能和擔負的任務不匹配，存在“小馬拉大車”的現象。轉變政府職能，深化行政體制改革，內在地包括改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制。

二、改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制的主要任務

生態(tài)環(huán)境由人類賴以生存和發(fā)展的多個要素組成，各要素之間相互關聯、相互作用，兼具生態(tài)功能與經濟價值的雙重屬性。改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，必須以推進生態(tài)文明建設、建設美麗中國為根本指向，堅持新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化同步發(fā)展，牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產力的理念，堅持保護優(yōu)先方針，不斷探索環(huán)境保護新路，從宏觀戰(zhàn)略層面切入，從再生產全過程著手，從形成山頂到海洋、天上到地下的一體化污染物統(tǒng)一監(jiān)管模式著力，準確把握和自覺遵循生態(tài)環(huán)境特點和規(guī)律，維護生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、多樣性和可持續(xù)性，增強環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性和有效性。

（一）建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法

保護生態(tài)環(huán)境，應以解決環(huán)境污染問題為重點，以改善環(huán)境質量為出發(fā)點和落腳點。污染降不下來，環(huán)境質量就提不上去，人民群眾也就不會滿意。優(yōu)先解決損害人民群眾健康的大氣、水、土壤等突出環(huán)境污染問題，是環(huán)境保護工作的重中之重。要建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，對工業(yè)點源、農業(yè)面源、交通移動源等全部污染源排放的所有污染物，對大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質，加強統(tǒng)一監(jiān)管。堅持將環(huán)境保護要求體現在工業(yè)、農業(yè)、服務業(yè)等各領域，貫穿于生產、流通、分配、消費各環(huán)節(jié)，落實到政府機關、學校、科研院所、社區(qū)、家庭等各方面，嚴格環(huán)境法規(guī)政策標準，進行綜合管理，實現要素綜合、職能綜合、手段綜合，實現污染治理全防全控。協調處理好污染治理、總量減排、環(huán)境質量改善的關系，把環(huán)境質量反降級作為剛性約束條件，確保區(qū)域流域海域的環(huán)境質量不降低、生態(tài)服務功能不下降。endprint

實行獨立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管。健全“統(tǒng)一監(jiān)管、分工負責”和“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責”的監(jiān)管體系，有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，有效地進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。加強對有關部門和地方政府執(zhí)行國家環(huán)境法律法規(guī)和政策的監(jiān)督，糾正其執(zhí)行不到位的行為，特別是糾正地方政府對環(huán)境保護的不當干預行為。加強環(huán)境監(jiān)察隊伍建設，強化環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法，推進聯合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法等執(zhí)法機制創(chuàng)新，嚴厲打擊企業(yè)違法排污行為。在污染防治、生態(tài)保護、核與輻射安全以及環(huán)境影響評價、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)測預警等領域和方面，制定科學規(guī)范的制度，為實行統(tǒng)一監(jiān)管和提升執(zhí)法效能提供保障。

（二）建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復和污染防治區(qū)域聯動機制

生態(tài)系統(tǒng)的整體性決定了生態(tài)保護修復和污染防治必須打破區(qū)域界限，統(tǒng)籌陸地與海洋保護，把海洋環(huán)境保護與陸源污染防治結合起來，控制陸源污染，提高海洋污染防治綜合能力，抓好森林、濕地、海洋等重要生態(tài)系統(tǒng)的保護修復，促進流域、沿海陸域和海洋生態(tài)環(huán)境保護良性互動。

建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復區(qū)域聯動機制。生物多樣性豐富區(qū)域、典型生態(tài)系統(tǒng)分布區(qū)域和生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域，集中了我國大部分重要生物資源，承載了重要的生態(tài)服務功能。要在這些區(qū)域劃定并嚴守生態(tài)紅線，建立生態(tài)系統(tǒng)保護修復區(qū)域聯動機制。強化區(qū)域間工作會商，及時就生態(tài)保護修復情況進行交流、溝通和協商。加大區(qū)域聯合執(zhí)法力度，對突出違法行為進行聯合查處。構建生態(tài)保護信息共享平臺，做到信息互換互通。

建立陸海統(tǒng)籌的污染防治區(qū)域聯動機制。在大氣污染防治方面，京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域已陸續(xù)建立聯防聯控協作機制，其他地方也要結合地理特征、經濟社會發(fā)展水平、污染程度、城市空間分布以及污染物輸送規(guī)律，加快建立健全區(qū)域協作機制。建立區(qū)域監(jiān)測網絡和應急響應體系，聯合應對重污染天氣。在水污染防治方面，促進海洋環(huán)境保護與流域污染防治有效銜接，以流域為控制單元，建立流域環(huán)境綜合管理模式。

（三）健全國有林區(qū)經營管理體制，推進集體林權制度改革

國有林區(qū)是重要的生態(tài)安全屏障和森林資源培育戰(zhàn)略基地，在維護國家生態(tài)安全、木材安全、物種安全、糧食安全等方面具有特殊地位。要深入實施以生態(tài)建設為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，改革森林資源管理體制，建立健全國有森林資源監(jiān)督管理體系，搞活企業(yè)經營機制。改革完善政策支持體系，加強國有林區(qū)基礎設施建設，妥善安置富余職工，推動林區(qū)經濟轉型，增強林區(qū)發(fā)展活力。

我國在推進集體林權制度改革過程中，始終堅持家庭承包經營制度，大力促進集體林區(qū)綠色富民產業(yè)發(fā)展，已基本完成集體林地明晰產權、承包到戶的改革任務，實現了“山定權、樹定根、人定心”。要按照資源增長、農民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標，加大對林下經濟、農民林業(yè)專業(yè)合作組織、森林保險等的支持力度，推進林權抵押貸款，規(guī)范和監(jiān)督林地流轉，探索林木采伐管理制度改革，加強集體林地基礎設施建設。

（四）完善環(huán)境信息公布制度，健全舉報制度

環(huán)境保護人人有責，必須充分調動一切因素，動員全社會力量共同參與。要廣泛深入地宣傳生態(tài)文明理念和環(huán)境保護知識，使其上課本、進社區(qū)、入工廠，提高全民環(huán)境意識。強化環(huán)境信息公開，擴大公開范圍，完善公開方式，保障公眾環(huán)境知情權、參與權和監(jiān)督權。對涉及民生、社會關注度高的環(huán)境質量監(jiān)測、建設項目環(huán)評審批、企業(yè)污染物排放等信息以及環(huán)境狀況、重要政策措施和突發(fā)環(huán)境事件，要及時公開，主動向社會通報。對涉及群眾利益的重大決策和建設項目，要廣泛聽取公眾意見和建議。要引導企業(yè)進一步增強社會責任感，真實客觀地公開環(huán)境信息，監(jiān)督企業(yè)按規(guī)定公開污染物排放自行監(jiān)測信息。

健全舉報制度，鼓勵公民、法人和其他社會組織就生態(tài)環(huán)境問題進行舉報，切實保護舉報人合法權益。全面實施環(huán)保舉報投訴熱線暢通工程，精心做好環(huán)境權益被侵害群眾來信來訪工作，加大受理督辦落實力度。發(fā)揮好公眾、新聞媒體和社會組織的監(jiān)督作用，構建全民參與的社會行動體系，推行綠色健康文明的生活方式。加強輿論引導，積極主動回應公眾關心的環(huán)境問題。

（五）完善污染物排放許可制，實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度

排污許可是一項國際通用的環(huán)境管理制度。我國大氣污染防治法、水污染防治法等法律對實行排污許可有原則性規(guī)定，但許可條件、程序等具體規(guī)定尚未明確。要完善污染物排放許可制度，規(guī)范污染物排放許可行為，禁止無證排污和超標準、超總量排污。實行企業(yè)污染物排放總量控制制度，推進行業(yè)性和區(qū)域性污染物總量控制，使污染減排與行業(yè)優(yōu)化調整、區(qū)域環(huán)境質量改善緊密銜接，做到增產不增污或增產減污。在總結排污權交易試點經驗的基礎上，加快實施各類排污指標的有償使用和交易，加強排污權交易的組織機構和監(jiān)管能力建設。

（六）實行生態(tài)環(huán)境損害賠償和責任追究制度

強化生態(tài)環(huán)境損害賠償和責任追究，既是保護公民環(huán)境權益、維護社會公平正義的重要措施，也是提高企業(yè)違法成本、震懾企業(yè)違法排污行為的根本對策。要完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，將生態(tài)環(huán)境損害與公民損害列入賠償范圍。建立環(huán)境損害鑒定評估機制，合理鑒定、測算生態(tài)環(huán)境損害范圍和程度，為落實環(huán)境責任提供有力支撐。加強行政執(zhí)法與司法部門的銜接，推動環(huán)境公益訴訟。對排放污染物造成嚴重后果的，要依法追究刑事責任。endprint