楊雁

就城市及社區(qū)建設(shè)而言，美國(guó)政府歷來(lái)面臨較大挑戰(zhàn)。20世紀(jì)50～70年代，為滿足城市居民尤其是產(chǎn)業(yè)工人的居住需求，美國(guó)推行了數(shù)量龐大的公租房修建計(jì)劃。所建樓宇外觀單調(diào)，占地巨大，成為低收入階層民眾的聚居區(qū)。美國(guó)社會(huì)認(rèn)為，公租房設(shè)計(jì)旨在構(gòu)建和諧社區(qū)而非單建居住單元。為實(shí)現(xiàn)吸納中產(chǎn)乃至資產(chǎn)階層人士的目標(biāo)，公租房計(jì)劃須致力于提高住房標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化設(shè)計(jì)、確保品質(zhì)、提升社區(qū)認(rèn)同度，實(shí)現(xiàn)與周邊居民區(qū)的有效融合。美國(guó)政府、獻(xiàn)策者、開(kāi)發(fā)商以及城市居民希望通過(guò)構(gòu)建貧富同處、和諧共居的居住環(huán)境，促進(jìn)國(guó)民種族融合，實(shí)現(xiàn)社區(qū)要素齊全、功能完備，環(huán)境宜人、生機(jī)勃發(fā)的目標(biāo)。

公租房住戶收入多樣化模式的歷史演進(jìn)

歷年來(lái)，為實(shí)現(xiàn)公租房住戶收入多樣化，美國(guó)聯(lián)邦政府確定了一系列任務(wù)目標(biāo)與工作重點(diǎn)。起初，公租房計(jì)劃側(cè)重于解決低收入工薪階層家庭住房困難，其安置具有臨時(shí)性。1974年，鑒于公租房貧困人口集聚日益增多，國(guó)會(huì)對(duì)1937年《住房法》實(shí)施了修訂，以確保所有公租房項(xiàng)目在合理時(shí)期內(nèi)安置各類收入人群，通過(guò)低收入貧困家庭的分散安置，避免產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

公租房采取的住戶收入多樣化發(fā)展模式要求政府公共投資對(duì)私有資本進(jìn)行有效平衡與調(diào)節(jié)，以免產(chǎn)生過(guò)于龐大的高低收入分化住戶聚居群，尤其在中產(chǎn)階級(jí)集中的城市物業(yè)產(chǎn)權(quán)狀況日益惡化的內(nèi)城區(qū)域。面對(duì)部分地區(qū)拆遷低收入群體為富裕階層騰讓空間的輿論抨擊，全美住房管理部門認(rèn)為，公租房項(xiàng)目興建之初旨在為工薪階層提供臨時(shí)住所，并非為社會(huì)長(zhǎng)期失業(yè)人群提供社會(huì)福利。重要的是，公租房不應(yīng)單為社會(huì)貧困階層而建。

紐約市政府在公租房住戶多元化模式改革方面率先探索，并取得一定成效，紐約市住房管理局推行包含工薪階層與雙親家庭的層級(jí)系統(tǒng)。1979年，住房和城市發(fā)展部批準(zhǔn)紐約市實(shí)施新的公租房申請(qǐng)分級(jí)制。根據(jù)紐約市住房管理局計(jì)劃，“公租房申請(qǐng)者按收入水平共分為三類，參選的申請(qǐng)者，40%收入水平較高，20%收入水平較低，40%收入居中；分級(jí)制的工作目標(biāo)，在于使各類申請(qǐng)者同意接受政府安置”。顯然，它偏重于接收中高收入群體住戶。根據(jù)1980年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，公租房申請(qǐng)者第一級(jí)收入水平為人均3300美元/年～1.06萬(wàn)美元/年，第二級(jí)收入水平為3301美元/年～1.3萬(wàn)美元/年，第三級(jí)收入水平為7201美元/年～1.3萬(wàn)美元/年（三項(xiàng)分級(jí)均在聯(lián)邦政府限額范圍內(nèi)）。顯而易見(jiàn)，分級(jí)制旨在“根據(jù)實(shí)際情況，通過(guò)對(duì)不同收入住戶數(shù)量進(jìn)行調(diào)節(jié)，有效解決公租房住戶的收入差異問(wèn)題”。值得注意的是，分級(jí)制并不排斥特殊情況（如為流浪者服務(wù)的福利旅館）下住戶優(yōu)選的實(shí)施，以充分保障極度貧困人群的社會(huì)利益。公租房混合居住社區(qū)在各財(cái)政資助開(kāi)發(fā)項(xiàng)目?jī)?nèi)實(shí)施住戶收入多樣化探索的大膽嘗試。1990年，美國(guó)國(guó)會(huì)首次批準(zhǔn)進(jìn)行公租房項(xiàng)目住戶收入多樣化探索試點(diǎn)，當(dāng)年出臺(tái)的《克蘭斯頓-岡薩雷斯國(guó)家經(jīng)濟(jì)住房法》（Granston-Gonzalez National Affordable Housing Act）授權(quán)4個(gè)公租房管理部門各自進(jìn)行改革嘗試。試點(diǎn)方案將住房和城市發(fā)展部出具的住戶遴選寬松指導(dǎo)意見(jiàn)全盤納入，允許各相關(guān)公租房管理局最多可將特定開(kāi)發(fā)項(xiàng)目近一半住房出租給低收入家庭，但收入過(guò)低家庭例外。

1998年，美國(guó)國(guó)會(huì)再次尋求解決公租房的貧困過(guò)度集聚，公租房住戶收入多樣化擴(kuò)展被作為永久性法律規(guī)定得以確立。在此期間，公租房改革試點(diǎn)局限于部分城市，更寬領(lǐng)域的公租房制度改革也起步尚早，成效有待檢驗(yàn)。然而，事實(shí)表明，基于貧困分解化的工作理念，美國(guó)公租房計(jì)劃已經(jīng)萌發(fā)新的政策取向。1998年美國(guó)出臺(tái)的《公租房改革法》規(guī)定，公租房40%以上的入住戶，其收入須低于本區(qū)中等家庭收入的30%，該收入標(biāo)準(zhǔn)同樣適用于75%的租房?jī)?yōu)惠券初次領(lǐng)受者。此外，若住房管理部門將75%以上的租房?jī)?yōu)惠券分配給收入低于本區(qū)中等家庭收入30%的租戶，則收入低于本區(qū)中等家庭收入30%的新入住公租房住戶比例最低可降至30%。再者，該法要求所有公租房管理局啟動(dòng)新的住戶安置方案，在相對(duì)貧窮的公租房小區(qū)安置高收入住戶群體，同時(shí)提高富裕小區(qū)低收入住戶群體比例。

公租房住戶收入多樣化模式的要件

推進(jìn)收入水平各異的多階層社會(huì)聚居區(qū)建設(shè)，有助于改善低收入民眾居住條件，提高社區(qū)教育質(zhì)量，優(yōu)化社區(qū)環(huán)境，豐富商品供給與社會(huì)服務(wù)。同時(shí)，可以為貧困家庭適齡青年提供更多的工作機(jī)會(huì)，增強(qiáng)其生活信心，有利于社區(qū)繁榮穩(wěn)定。創(chuàng)建混合居住社區(qū)最大的挑戰(zhàn)在于，能否采取有效措施，吸引中產(chǎn)或資產(chǎn)階層集體遷入并長(zhǎng)期居住，為社區(qū)建設(shè)發(fā)展提供有效社會(huì)群體支撐。對(duì)建于貧民傳統(tǒng)居住區(qū)的混合居住項(xiàng)目而言，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)融合是首要目標(biāo)。在新建社區(qū)宜居、安全及穩(wěn)定旗幟的感召下，社會(huì)中產(chǎn)階層對(duì)公租房信心日漸增強(qiáng)，進(jìn)而選擇遷入居住，在經(jīng)濟(jì)融合的基礎(chǔ)上，種族融合也得以不斷增強(qiáng)。

與非混合居住公租房相比，混合居住公租房徹底反置了居民財(cái)富分散模式?；旌暇幼」夥坎粚で笤诟呤杖胱羧褐胁迦氲褪杖牖蚧旌鲜杖肴后w，而是試圖通過(guò)前期集中居住區(qū)提供的良好居住條件，吸引高收入住戶群入住低收入生活社區(qū)。為此，相關(guān)條件不可或缺：一是房屋配套設(shè)施良好，足夠?qū)κ袌?chǎng)消費(fèi)者構(gòu)成吸引；二是項(xiàng)目安全須認(rèn)定達(dá)標(biāo)；三是管理規(guī)范完備，租戶甄選嚴(yán)格。

要達(dá)成吸引高收入住戶的工作目標(biāo)，須對(duì)公租房采用的績(jī)效籌資法或公平市場(chǎng)租金法做出適當(dāng)調(diào)整。在績(jī)效籌資法中，本年度租金總額作為下一年度租金預(yù)測(cè)基數(shù)須從可得最高支付補(bǔ)貼中對(duì)應(yīng)扣除，租戶所繳租金增加額不跟獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤。相對(duì)而言，若只扣除租金總額增值的85%，經(jīng)過(guò)幾年的積累，獎(jiǎng)勵(lì)可達(dá)可觀的數(shù)額。從實(shí)際情況分析，有必要規(guī)定高扣除額度，即用于計(jì)算績(jī)效籌資系統(tǒng)的租金總額不得少于實(shí)際租金總額的80%。公平市場(chǎng)租金法可對(duì)照?qǐng)?zhí)行收入增加折化處理程序。然而，同吸引責(zé)任感強(qiáng)的住戶比較而言，吸引高收入租戶的目標(biāo)價(jià)值尚存較大疑問(wèn)，原因是通常缺少確鑿證據(jù)證明大型公租房租戶行為同租戶收入或其他特征之間的關(guān)聯(lián)性。實(shí)施類型獎(jiǎng)勵(lì)同管理簡(jiǎn)化的工作目標(biāo)也完全背道而馳。美國(guó)國(guó)會(huì)及聯(lián)邦政府部門（以住房與城市發(fā)展部為代表）均把經(jīng)濟(jì)融合作為公租房運(yùn)作模式的改革導(dǎo)向。對(duì)公租房而言，高收入住戶家庭成員多有固定職業(yè)，會(huì)激勵(lì)并帶動(dòng)社區(qū)成員積極就業(yè)。實(shí)際上，公租房混合居住法基于大膽的間接推理，可認(rèn)為其更直接的準(zhǔn)入原則是，公租房居住并非普通權(quán)利，而是一種特權(quán)，權(quán)利實(shí)現(xiàn)依賴于政府提供的巨量住戶補(bǔ)助，補(bǔ)助的爭(zhēng)取要求相關(guān)社區(qū)成員至少先前并持續(xù)具備最低限度的社會(huì)責(zé)任意識(shí)。盡管多樣化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)存在變數(shù)，更為重要的是，嚴(yán)格的租戶甄選必將使公租房的可管理性得到強(qiáng)化與提升。各公租房管理局不能采用明顯有悖于租戶多樣性要求的住房政策，或基于任意性理由對(duì)任何社會(huì)群體實(shí)施整體排斥。endprint

公租房住戶收入多樣化模式的效應(yīng)

貧困人口過(guò)度集聚會(huì)導(dǎo)致公租房走向失敗。貧困人口分散居住可有效降低貧困集聚，化解社區(qū)社會(huì)問(wèn)題。從一定意義上講，聯(lián)邦政府于1992年推出的“希望6號(hào)”計(jì)劃，即基于此種考慮。住房與城市發(fā)展部多次公告宣稱擬以“希望6號(hào)”計(jì)劃為突破口推行公租房計(jì)劃的全新改革。其宣傳大致勾勒出兩幅圖景：“‘希望6號(hào)實(shí)施前”是色彩單調(diào)、貧困破舊的平頂住房，“‘希望6號(hào)實(shí)施后”則為色彩鮮艷、有籬笆護(hù)欄、具備典型美國(guó)特征的斜頂混合居住建筑。根據(jù)住房與城市發(fā)展部提供的數(shù)據(jù)，研究人員推算，美國(guó)每年擬拆除1.1萬(wàn)套公租房，這些住房先前多由收入低于本區(qū)居民中等家庭收入30%的住戶居住。新建公租房數(shù)量基本按4000套控制，全部安排為混合居住項(xiàng)目，多數(shù)分配給收入高于現(xiàn)住家庭的住戶居住。

不論房屋資金來(lái)源如何，混合居住對(duì)公租房管理至關(guān)重要。事實(shí)表明，住戶多樣化與其他住房政策的合理配合運(yùn)用，可有效優(yōu)化公租房住戶結(jié)構(gòu)，是公租房運(yùn)行機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)方向。然而，作為大力緩解城市貧困集聚的大膽嘗試，混合居住社區(qū)構(gòu)建須在區(qū)域房地產(chǎn)市場(chǎng)與項(xiàng)目建設(shè)選址條件允許的前提下進(jìn)行。房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)達(dá)以及建有都市復(fù)興展示區(qū)，能有效吸引不同收入階層人士的城市，可充分結(jié)合自身實(shí)際，考慮創(chuàng)建全新的混合居住社區(qū)。并非所有項(xiàng)目點(diǎn)都具備實(shí)施安排收入為區(qū)域中等家庭收入60%～80%的家庭入住的混合居住條件，吸引收入為區(qū)域中等家庭收入95%以上家庭入住則顯得尤為困難。在規(guī)劃方面，都市復(fù)興展示計(jì)劃致力于探索住戶收入分類安置。根據(jù)規(guī)定，公租房主要用于安置收入為區(qū)域中等家庭收入80%以下的住戶。然而，受聯(lián)邦政策取向等多重因素影響，多數(shù)入住家庭收入低于區(qū)域中等家庭收入的50%。為增加住戶代表性，一些住房管理部門考慮推行住戶收入分級(jí)安置，在申請(qǐng)儲(chǔ)備名單中將申請(qǐng)者按收入進(jìn)行分類，住戶安置須維持預(yù)定的收入分類標(biāo)準(zhǔn)。

除運(yùn)用住戶遴選標(biāo)準(zhǔn)來(lái)改變管理公租房項(xiàng)目住戶結(jié)構(gòu)外，公租房管理局也通過(guò)新建住房及其他方式來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目的。為降低居住密度，某些公租房管理局根據(jù)《住房法》第八條款成屋計(jì)劃規(guī)定對(duì)家庭成員較多的住戶特事特辦，允許其租賃私有住房并給予住房補(bǔ)貼的方式加以解決，在多成員家庭搬出公租房后新安排成員數(shù)量較少的家庭入住。成員較多的家庭，也可通過(guò)分散居住等方式進(jìn)行安置。公租房管理局對(duì)《住房法》第八條款成屋計(jì)劃規(guī)定的靈活運(yùn)用，較大層面上源于聯(lián)邦政府的大力財(cái)政支持。各公租房管理局熟悉住房制度的最佳運(yùn)作方式，可保證聯(lián)邦劃拔資金的高效使用。同時(shí)，結(jié)合資金來(lái)源及數(shù)量，各公租房管理局的工作任務(wù)主要集中在降低公租房居住密度上，以解決住戶過(guò)度擁擠的問(wèn)題。

公租房混合居住的基本原理與分散居住類似。社區(qū)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，要求有充分就業(yè)的核心居民，以支撐社區(qū)商業(yè)發(fā)展、提供行為模范，以及增加社會(huì)資本量。居民收入層次實(shí)現(xiàn)多樣化，有利于公租房更好地融入周邊社區(qū)，低收入家庭也可從與高收入家庭為鄰的過(guò)程中受助獲益。

公租房住戶收入多樣化模式面臨的問(wèn)題

盡管公租房有用于修建混合居住項(xiàng)目的投資，但面臨資金鏈薄弱、投資主體意愿不強(qiáng)等問(wèn)題。項(xiàng)目融資方、評(píng)估機(jī)構(gòu)及社會(huì)投資主體習(xí)慣于選擇由市場(chǎng)定價(jià)的公寓樓等簡(jiǎn)單型標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目，往往對(duì)修建多用途的混合居住住宅計(jì)劃缺乏興趣，投入資金有限，無(wú)法充分滿足項(xiàng)目建設(shè)所需。作為中低收入公租房的重要資金來(lái)源，政府補(bǔ)貼數(shù)量有限，投資強(qiáng)度較弱。

公租房政策制定者也許將引入高收入階層住戶宣揚(yáng)為增加低收入階層住戶社會(huì)資本的重要方式，但社區(qū)整體建設(shè)的真實(shí)要求是，單純意義上的在業(yè)與失業(yè)群體共同居住只是邁向社區(qū)振興的第一步，除混合居住外，配套措施還應(yīng)包括改善公租房環(huán)境以增加其對(duì)工薪階層的吸引力。公租房的問(wèn)題不僅限于住戶本身素質(zhì)，還涉及住戶所受待遇問(wèn)題。在缺乏設(shè)計(jì)、管理及提供服務(wù)等綜合調(diào)控及配套措施的情況下，單靠增加經(jīng)濟(jì)狀況相對(duì)較好的低收入階層住戶，無(wú)論其數(shù)量多少，均無(wú)法有效提升其他居民的現(xiàn)實(shí)生活水平。

美國(guó)混合居住政策的實(shí)施，較大地改善了公租房居住品質(zhì)，多數(shù)嚴(yán)重簡(jiǎn)陋地區(qū)的高密度、高層和營(yíng)房式的建筑被低密度和低層的住戶所替代。但同時(shí)，更好設(shè)計(jì)、更高質(zhì)量住房的開(kāi)發(fā)、密度的降低以及混合收入戰(zhàn)略導(dǎo)致針對(duì)低收入家庭的公租房單元減少。同時(shí)，在簡(jiǎn)陋公租房拆除重建后，原先居住家庭回遷的數(shù)目較少，原公租房房客被收入較高的房客所替代，公租房的中產(chǎn)階層化導(dǎo)致部分原居民利益受損。

深層次的公租房人口混合居住計(jì)劃要求進(jìn)一步擴(kuò)大入住居民的社會(huì)階層與種族代表性。正如對(duì)公租房計(jì)劃的早期政策關(guān)注一樣，深層推進(jìn)的政策倡行者，對(duì)貧富差距背景下窮人如何從與富人同居的事實(shí)中獲益缺乏政策性預(yù)見(jiàn)。近年來(lái)實(shí)施的以高檔住房與經(jīng)濟(jì)住房共同修建為內(nèi)容的城市開(kāi)發(fā)建設(shè)，提升了社會(huì)低收入階層的居住條件。然而，除物質(zhì)居住條件外，收入高度差異化住房政策的推行，對(duì)社區(qū)其他社會(huì)問(wèn)題的解決收效并不明顯。

結(jié)語(yǔ)

公共資金有時(shí)可有效地運(yùn)用于扶助混合居住社區(qū)中的貧困家庭。然而，將現(xiàn)有的低收入住房改造為混合居住社區(qū)，并不意味著所有問(wèn)題都能得到妥善的解決。為確保在經(jīng)濟(jì)型住房修建方面不斷取得進(jìn)展，需政府及社會(huì)多重努力，確保在新開(kāi)發(fā)集體住宅時(shí)同步修建經(jīng)濟(jì)型住房，避免所有新建住房均實(shí)施市場(chǎng)定價(jià)。公租房的改造，需要公租房社區(qū)逐個(gè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，要求社會(huì)做出幫助底層貧困民眾的更大承諾，在為居住困難者修建更多的蔽身場(chǎng)所及過(guò)渡型住房的同時(shí)，政府應(yīng)增加住房租賃券的發(fā)放。簡(jiǎn)而言之，公租房的改造發(fā)展，旨在逐步解決公租房的貧困化問(wèn)題，不應(yīng)以減少廉租型住房供應(yīng)為手段。

事實(shí)證明，美國(guó)公租房住戶收入多樣化政策取得了較好的成效，其重要的政策取向是加強(qiáng)統(tǒng)籌，以多管齊下、協(xié)調(diào)并進(jìn)的方式加以推進(jìn)。在加大對(duì)社會(huì)投資的引導(dǎo)，增加對(duì)公租房的建設(shè)投資，由社會(huì)企業(yè)承擔(dān)基本建設(shè)的同時(shí)，政府致力于合理制定發(fā)展計(jì)劃與目標(biāo)任務(wù)，確保公正公平，適時(shí)填補(bǔ)市場(chǎng)空白，確保項(xiàng)目有序推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。endprint