□ 張 愿 胡德坤

伴隨著綜合國力的增強,中國海軍正越來越多地承擔(dān)起捍衛(wèi)國家主權(quán)及海洋權(quán)益、推進國家海外利益的重要任務(wù),與別國海軍的交流接觸日益頻繁。而另一方面,隨著美國戰(zhàn)略東移的穩(wěn)步推進,美國海軍將其主力越來越多地集中于亞太地區(qū),并頻繁在中國周邊海域開展?？諅刹煨袆?兩國軍機、艦船在海上的對峙、碰撞事件時有發(fā)生,不利于中美關(guān)系的大局及亞太地區(qū)的和平穩(wěn)定。在這種形勢下,如何加強兩國海上軍事互信,減少海上事件,防止擦槍走火,避免因誤判而導(dǎo)致危機升級,日益成為一個重要課題。1998年1月,中美簽署了《關(guān)于建立加強海上軍事安全磋商機制的協(xié)定》(MMCA-Agreement on Establishing a Consultation Mechanism To Strengthen Military Maritime Safety,下稱《中美海上軍事安全磋商協(xié)定》或MMCA),為兩國進一步開展軍事互信機制建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。但時至今日,中美在該領(lǐng)域的合作尚未有更為深入的發(fā)展。有鑒于此,本文擬結(jié)合防止海上事件機制的理論與經(jīng)典案例,分析當前中美海上軍事安全磋商機制的不足、癥結(jié)及前景,并為未來兩國海上軍事互信機制建設(shè)提出一些建議。

一、防止海上事件機制的理論基礎(chǔ)與實踐

從學(xué)理上說,防止海上事件機制是國際社會“建立信任措施”理論的一部分,主要涉及國際裁軍與軍備限制領(lǐng)域。按照該理論,國家為了保障自身安全而采取的措施,反而會降低其他國家的安全感,從而導(dǎo)致該國自身更加不安全的局面,形成所謂“安全困境”。其核心問題是國家間的恐懼感和不信任感。在這種情形下,非進攻性的軍事行為可能會被誤認為是潛在的敵對行為,并會引發(fā)擦槍走火或是軍事沖突。而通過“建立信任措施”增進雙方彼此心理及信念上的了解,增強軍事活動的可預(yù)見性,令軍事活動有一個正常的規(guī)范可循,可以減少上述沖突風(fēng)險,有助于引導(dǎo)國家走出零和博弈下的安全困境,最終實現(xiàn)國家間的合作安全。

在瞬息萬變的海洋環(huán)境中,建立信任措施顯得更為重要。尤其是在互為對手的兩軍對峙的情形下,先發(fā)制人的技術(shù)優(yōu)勢、通訊不暢造成的誤判、前線指揮人員的競爭心態(tài)等客觀因素,加之各國艦船、軍機出于表達國家政治意志、搜集情報、獲取戰(zhàn)術(shù)優(yōu)勢等各方面需要可能故意采取的一些騷擾或威脅對手的行動,即所謂“炮艦外交”,都可能引發(fā)出乎國家預(yù)料以外的海上事件。①Sean M.Lynn-Jones, “A Quiet Success for Arms Control： Preventing Incidents at Sea,” International Security,Vol.9,No.4(Spring,1985),pp.158-161.如果任其發(fā)展,頻繁發(fā)生的海上事件不僅可能造成不必要的生命財產(chǎn)損失,還有可能引起雙方誤判、擦槍走火,甚至導(dǎo)致嚴重違背國家戰(zhàn)略意圖的危機升級或戰(zhàn)爭。這是國家共同面臨的安全困境。通過制度建設(shè)消解或限制這些導(dǎo)致海上事件發(fā)生、升級的客觀誘因,增強雙方行為的可預(yù)見性,這正是防止海上事件機制得以成立的邏輯基礎(chǔ)。

在此一領(lǐng)域,1972年美蘇《關(guān)于防止公海及其上空事件的協(xié)定》具有突出的借鑒意義。在冷戰(zhàn)的大背景下,上個世紀60年代,蘇聯(lián)海上力量的崛起及其活動范圍的擴大引發(fā)了美、蘇極為嚴重的海上對抗和沖突,各種海上事件不斷。按照美方記載,1945-1960年,美蘇之間發(fā)生海上事件數(shù)量約26起；而1960-1968年,這一數(shù)字猛增至160起,其中1965-1966年尤為頻繁,平均每年多達40多起。②David F.Winkler,Cold War at Sea：High-Seas Confrontation between the United States and the Soviet Union,Annapolis：Naval Institute Press,2000,pp.177-190.其主要形式包括：(1)危險動作(dangerous maneuver)。兩國艦船采取各種動作迫使近距離的對方艦船不得不避讓以防止碰撞；(2)抵近空中偵察。美、蘇軍機為偵察目的頻頻抵近對方艦船,美機還常常在蘇聯(lián)潛艇周圍投放聲納浮標；(3)模擬攻擊(Simulated Attacks)。美蘇艦船常常將艦炮、導(dǎo)彈發(fā)射架、魚雷管等武器及監(jiān)視系統(tǒng)瞄準對方艦船、飛機；(4)演習(xí)中的意外射擊；(5)其它形式的騷擾,如以強探照燈照射對方艦橋,發(fā)射閃光彈等。在這種情況下,擦槍走火、戰(zhàn)略誤判、危機升級的可能性大為上升。③Sean M.Lynn-Jones, “A Quiet Success for Arms Control： Preventing Incidents at Sea,” International Security,Vol.9,No.4(Spring,1985),pp.156-158.因此,美蘇雙方都感到迫切需要通過協(xié)商,制定新的游戲規(guī)則,限制海上事件的頻度和程度,避免不必要的沖突和損失,防止危機升級。1971-1972年,美蘇經(jīng)過兩輪談判,訂立了《關(guān)于防止公海及其上空事件的協(xié)定》。在談判過程中,美蘇代表盡量避免爭論復(fù)雜敏感的政治問題,而專從技術(shù)角度商討防止海上事件的具體措施。

從內(nèi)容上看,美蘇防止海上事件協(xié)定共有10項條款,主要從三個方面做了制度性的安排：

(1)管理、限制危險動作及其它騷擾行為。協(xié)定第二款重申了《國際海上避碰規(guī)則》的有效性。第三、四款規(guī)定了兩國艦船、軍機相遇時的規(guī)則,如應(yīng)保持適當距離,尤其注意保護起降飛機或行進補給中的艦船；不允許艦隊在通過國際公認的“分道通航制”生效的交通密集區(qū)域時進行演習(xí)；禁止向?qū)Ψ竭^往艦船發(fā)動模擬攻擊、發(fā)射任何物品、或以探照燈及其它強照明設(shè)備照射艦橋；飛機在接近另一國艦船、飛機時應(yīng)持最大謹慎,禁止在艦船上空做特技飛行,或以危害艦船及其航行的方式投擲物品等等。

(2)增強海上通訊聯(lián)系。協(xié)定第三款規(guī)定兩國艦船互見時,應(yīng)按照國際信號規(guī)則及兩國約定發(fā)出信號,表明行動及意圖。第五款規(guī)定兩國艦船在互見時,應(yīng)以適當信號表示其將起降飛機的意圖,并要求飛機在夜間及儀表飛行時,應(yīng)在可行時開啟航行燈。第六款涉及雙方通訊及提前通報制度,要求增加使用國際信號規(guī)則中的信號并制定、試驗新信號,表示船舶在彼此附近活動的意圖；建立無線電廣播系統(tǒng),以提前3-5天為規(guī)則,提前告知對航行或飛行構(gòu)成危險的公海行動(如海軍演習(xí)或?qū)椩嚿?。這些條款屬于“溝通性措施”和“透明性措施”,有利于增強雙方行為的可預(yù)見性,減少因誤判而產(chǎn)生的摩擦。

(3)建立海軍直接交流及定期審查機制。協(xié)定第七款規(guī)定通過兩國海軍武官交換有關(guān)海上事件的適當情報。這一辦法實質(zhì)上是在外交渠道以外建立兩國海軍直接交流的平臺,以便雙方就不太嚴重的海上事件迅速溝通,而不必全部訴諸正式、公開的外交抗議,減小海上事件在外交上產(chǎn)生的消極影響。第九款要求雙方每年召開會議審查協(xié)定條款的執(zhí)行情況。在年度會議上,雙方得以對本年發(fā)生的海上事件進行說明,并展示證據(jù)。這種審查機制一方面對雙方行為有一定的約束力,有利于監(jiān)督雙方貫徹執(zhí)行協(xié)定條款,屬于“檢證性措施”；另一方面建立了常態(tài)化的定期交流機制,有利于兩軍交流較少受到政治風(fēng)潮的干擾。①Agreement Between the Government of The United States of America and the Government of The Union of Soviet Socialist Republics on the Prevention of Incidents On and Over the High Seas,http：//www.state.gov/t/isn/4791.htm.

客觀地說,美蘇防止海上事件協(xié)定中的某些條款是美國精心設(shè)計的結(jié)果,對美國海軍更為有利。但另一方面,協(xié)定中也確有一些條款對雙方好處相當。協(xié)定訂立后,美蘇海上事件在一段時間內(nèi)大幅減少,在1973-1974年中東危機中也起到了維護地區(qū)安全穩(wěn)定的積極作用。盡管美蘇關(guān)系在80年代幾經(jīng)波折,美蘇雙方依然維持著該協(xié)定,并幾次調(diào)整修補。1989年6月,美蘇又簽署了《美蘇關(guān)于防止危險軍事行動的協(xié)定》。該協(xié)定將適用范圍由兩國海軍之間擴大到所有武裝部隊之間,并根據(jù)新的形勢和需要,增加了受不可抗力或非蓄意闖入另一國領(lǐng)土(及領(lǐng)海、領(lǐng)空)時的行動程序、特別警戒區(qū)(Special Caution Area)、限制使用激光、限制干擾指揮控制系統(tǒng)等新內(nèi)容,商定了更詳盡的通訊流程和磋商機制。②Union of Soviet Socialist Republics-United States：Agreement on the Prevention of Dangerous Military Activities,International Legal Materials,Vol.28,No.4(July 1989),pp.877-895.此外,蘇聯(lián)還分別與英、法、日、韓等國簽署了類似協(xié)定。所有這些協(xié)定都為俄羅斯所繼承,并一直沿用至今。該協(xié)定及其后續(xù)發(fā)展被國際學(xué)術(shù)界視為國際軍事互信機制建設(shè)的典范。

二、MMCA及其實施現(xiàn)狀

(一)機制概要及有益影響

1998年1月,在相互尊重、促進友好的精神下,中美雙方同意,在遵守國際法特別是《聯(lián)合國海洋法公約》的前提下,同意建立磋商機制,并由兩國國防部長簽訂《中美海上軍事安全磋商協(xié)定》。該協(xié)定共有九款,主要涉及以下幾項：

第一,舉行年度會議。年度會議在中美兩國輪流舉行,時間一般安排2-3天。代表團負責(zé)人應(yīng)由一名將軍級軍官擔(dān)任,成員包括國防部、外交部、各軍種司令部官員和從事海上活動的職業(yè)軍官。議題通過雙方武官、國防部及其它外交渠道交流溝通共同商定,其中涉及兩國?？哲姾Ｉ匣顒拥脑掝}包括海上搜救、艦船相遇時溝通程序、解釋航路規(guī)則(Interpretation of Rules of the Nautical Road)、避免海上事故等項措施,以促進海上安全實踐、建立互信。第二,由內(nèi)行專家組成工作組,研究年度會議上一致確定的議程,應(yīng)該以與年會相同標準挑選研討的議題,并在年度會議上提交報告。第三,可以舉行特別會議,以便就各自?？樟α亢Ｉ匣顒佑嘘P(guān)的具體問題進行磋商。協(xié)定的其它條款只是涉及為往來人員提供簽證便利、協(xié)定修改、中止程序等非實質(zhì)性內(nèi)容。①Agreement between the Department of Defense of the United States of America and the Ministry of National Defense of the People's Republic of China on Establishing A Consultation Mechanism to Strengthen Military Maritime Safety,http：//www.fas.org/nuke/control/sea/text/us-china98.htm.

根據(jù)上述安排,有學(xué)者將《中美海上軍事安全磋商協(xié)定》的積極因素概括如下：第一,根據(jù)協(xié)定規(guī)定,參會人員特別是工作組成員,必須是專業(yè)人員和專家,這種規(guī)定同海洋事務(wù)和海軍作業(yè)的特殊性和專業(yè)性有關(guān)。也正因此,研討會相當專業(yè)化,并具有技術(shù)和知識深度。第二,根據(jù)協(xié)定第五條規(guī)定,磋商會議結(jié)束時,應(yīng)由雙方代表團團長簽署會議紀要,但是不向外界和第三方透露。此種低調(diào)的處事方式被認為是專業(yè)化方式的特殊要求,其運作過程不受外界特別是新聞媒體的干擾。這有益于將專業(yè)性事務(wù)始終維持在特定層次,以務(wù)實方式研討雙方關(guān)切的特殊議題,也可不受媒體和大眾的過度干擾。②蔡鵬鴻：“中美海上沖突與互信機制建設(shè)”,《外交評論》,2010年第2期,第35-36頁。

自1998年1月《中美海上軍事安全磋商協(xié)定》簽署后,中美兩國根據(jù)協(xié)定規(guī)定,定期召開年度會議或特別會議,至2012年9月已經(jīng)舉行了9次年度會晤、2次專門會議、15次工作小組會議。磋商機制為促進兩國兩軍關(guān)系發(fā)展,增進相互了解和信任,促進中美海上軍事安全,深化兩國海軍之間的務(wù)實性交流與合作發(fā)揮了積極作用。①“中美舉行海上軍事安全磋商機制2012年度會晤”,http：//www.gov.cn/jrzg/2012-09/28/content_2235494.htm。在上述各種會議中,中美雙方就海上軍事活動的法律制度、海上通信標準、海上安全和航行、軍機和艦船在近距離活動時應(yīng)遵守的原則和程序、反海盜和人道主義救援等共同關(guān)心的話題深入交換了意見；雙方也形成了一些較為實質(zhì)性的初步成果,如1999年5月雙方開始討論海上國際通訊標準的問題,并于次年2月審議了共同制定的一份文件《對中美海上航行安全、包括通訊的研究》；2006年7月,中央軍委副主席郭伯雄訪美,同意美方提出的舉行聯(lián)合海軍搜救演習(xí)的建議。8月,中美確定了演習(xí)中應(yīng)采用的通訊機制。9月,中國海軍青島號驅(qū)逐艦訪問珍珠港及圣地亞哥港,舉行中美首次采用戰(zhàn)術(shù)信號的基礎(chǔ)演練及首次雙邊搜救演習(xí)。②Shirley A.Kan, “U.S.-China Military Contacts： Issues for Congress,” CRSReport for Congress,April 17,2013,pp.60-61,69.

(二)機制運行中的問題

首先,該機制本身并未包含任何軍事行動層面的實質(zhì)性內(nèi)容。與1972年美蘇協(xié)定及其它海上建立信任措施相比,1998年中美海軍安全磋商機制協(xié)定的一個最大特點就是它只含有磋商機制,只規(guī)定了雙方溝通的渠道、方式、人員、議題選擇等方面的細節(jié),而未就其它任何具體問題提出任何具體措施,如雙方艦船、軍機相遇時應(yīng)如何行動,遵守何種規(guī)則,如何通訊等等都未述及,該協(xié)定的主要成就在于中美之間首次建立起直接的軍事交流平臺,為雙方增強軍事互信奠定了初步基礎(chǔ)。它更像中美軍事互信機制建設(shè)中的一個預(yù)備性協(xié)定,而非最終成果。如同美國學(xué)者謝菲爾德所言,“中美海軍安全磋商機制協(xié)定只是一個磋商進程,類似于1972年美蘇簽署協(xié)定以前的情形”,因而有必要以“正式的互動規(guī)則”來補充中美磋商協(xié)定中的安全對話。③Tao Li,“Confidence-Building Measure and Sino-US Military Maritime Consultative Agreement,” p.10,http：//www.chinaipa.org/cpaq/v1i1/Paper_Li.pdf.但迄今為止,雙方十多年來的多次討論并未形成或公布任何實質(zhì)性內(nèi)容的成果。這種機制上的滯后反映在實踐中,就是雙方軍機及艦船在遭遇時缺乏具有可操作性的互動規(guī)則,缺乏防范海上事件發(fā)生的健全機制。比如2001年中美南海撞機事件以后,一些分析人士認為兩國飛機在緊張的政治環(huán)境中彼此貼近飛行,又沒有共同的通信與信號程序是造成這起事故的原因之一。①錢春泰：“中美海上軍事安全磋商機制初析”,《現(xiàn)代國際關(guān)系》,2002年第4期,第11頁。至2009年3月,中美艦船在南海又發(fā)生了“無瑕號”事件,5月在黃海中國漁船與美艦“凱旋號”發(fā)生摩擦,6月在菲律賓海域中國潛艇撞上了美艦約翰·S·麥凱恩號的拖曳聲納陣列。②Shirley A.Kan, “U.S.-China Military Contacts： Issues for Congress,” CRSReport for Congress,April 17,2013,pp.70-71.

其次,僅從磋商本身而論,該機制沒有形成固定化的制度,容易受到政治因素的干擾。在美蘇防止海上事件協(xié)定簽署以后,盡管美蘇關(guān)系曾起起伏伏,美蘇戰(zhàn)略軍備限制談判及其它軍事磋商機制一度中斷,但雙方卻始終維持著協(xié)定所確定的例行年度會議制度。這種常態(tài)化的機制有利于雙方建立長期合作關(guān)系,在危機發(fā)生時增信釋疑的作用更加明顯。美蘇協(xié)定確定的年度會議成為美蘇進行軍事交流、防止誤判、合作管控危機的重要窗口。相形之下,中美海上軍事磋商機制卻時常受到美國對臺軍售等政治事件的干擾而被迫中斷。③Shirley A.Kan, “U.S.-China Military Contacts： Issues for Congress,” CRSReport for Congress,April 17,2013,pp.70-71.除時間上的不確定外,中美間相對松散的磋商制度也表現(xiàn)在議題的選擇中。在1998年協(xié)定中,年度磋商中將要討論的議題只是以舉例的方式羅列出來,并沒有明確的主題,也沒有明確的階段性步驟和目標,因此也有相當?shù)牟淮_定性,難以預(yù)期可見的成果。

最后,從增強軍事互信、改善兩軍關(guān)系的角度而言,上述機制的作用也較為有限。中美軍事交流與合作依然維持在較低層次的水平。在多次磋商過程中,雙方很大程度上只是不斷重申各自的既定立場,甚至相互指責(zé)。美方一再指責(zé)中國艦船及軍機威脅美國軍事人員的安全,中方則強調(diào)海空事件主要根源于美軍對中國的頻繁的抵近偵察。這種各執(zhí)己見而非求同存異的方式使得保持會晤本身似乎成為了該磋商機制最大的成果,給人一種為會談而會談的印象,不利于改善兩軍關(guān)系。這種局面也不符合建立信任措施的基本主旨,即先易后難,以容易取得共識的小成果增強互信、改善關(guān)系,進而將這種良性互動推廣到其它層面的更廣泛的合作上來。這種局面也容易引起美國國內(nèi)主張對華強硬的派別的攻擊,指責(zé)中美軍事交流機制毫無用處。如美國前助理國防部部長科特·坎貝爾(Kurt Campbell)在2005年底表示,軍事紐帶只能“跟隨而非引領(lǐng)”整體的雙邊關(guān)系；小布什政府負責(zé)東亞及太平洋事務(wù)的助理國務(wù)卿蘭迪·席瑞沃(Randy Schriver)2007年更發(fā)表評論說,與中國的軍事交流繼續(xù)如20多年前一樣只有“最簡單而有限的議程”,在2011年,他建議減少軍事交流。①Shirley A.Kan, “U.S.-China Military Contacts： Issues for Congress,” CRSReport for Congress,April 17,2013,pp.20-21.

三、MMCA缺乏實質(zhì)性進展的原因

首先,中美雙方在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)軍事活動自由權(quán)問題上存在爭議。多年以來,美國軍艦及飛機經(jīng)常隨意進出中國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi),開展軍事偵察、測量活動,中國軍隊及海上執(zhí)法部門的艦船及飛機勢必進行攔截和阻止,中美之間發(fā)生的海上事件幾乎全部由此而生。由于1982年《聯(lián)合國海洋法公約》是世界各國相互妥協(xié)的產(chǎn)物,其對一國在另一國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的軍事活動權(quán)利及義務(wù)做出言辭模糊的規(guī)定：(1)公約第58條第1款規(guī)定外國船舶在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)享有公海的航行及飛越自由,以及與這些自由有關(guān)的海洋其他國際合法用途,諸如同船舶和飛機的操作的有關(guān)的那些用途,但并未澄清軍事活動是否屬于“航行及飛越自由”或“其他國際合法用途”；(2)公約第58條第2款、第88條規(guī)定航行、飛越自由只能用于“和平目的”,但并未清楚界定哪些軍事活動系“和平目的”；(3)公約第58條第3款規(guī)定各國在行使其權(quán)利及義務(wù)時,應(yīng)“適當顧及”沿海國的權(quán)利和義務(wù),但對于所指是否僅限于資源性權(quán)利及義務(wù),還是也應(yīng)將安全利益包含在內(nèi),以及如何“適當顧及”均未澄清；(4)公約第59條雖保留了解決專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的剩余權(quán)利和管轄權(quán)的歸屬的平衡機制,但僅模糊提出“應(yīng)在公平的基礎(chǔ)上參照一切有關(guān)情況,考慮到所涉利益分別對有關(guān)各方和整個國際社會的重要性,加以解決”；(5)公約第56條第1款規(guī)定沿海國對海洋科學(xué)研究有管轄權(quán),但并未界定“海洋科學(xué)研究”及其相關(guān)概念；(6)對專屬經(jīng)濟區(qū)上空的法律地位和管轄權(quán)歸屬,公約也沒有做出明確的規(guī)定。在對上述問題的處理上,中美政府及學(xué)者均結(jié)合本國利益需要做出了不同的解釋,從而造成了兩國在該問題上的長期爭端和摩擦。①Sienho Yee, “Sketching the Debate on Military Activities in the EEZ： An Editorial Comment,”Chinese Journal of International Law,2010,No.9,pp.1-7；傅崐成：《海洋法相關(guān)公約及中英文索引》,廈門大學(xué)出版社,2005年,第20-21頁,第33頁。

本質(zhì)上,中美雙方在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)軍事活動權(quán)利上的爭議及時有發(fā)生的海上事件是兩國在國家戰(zhàn)略利益上矛盾的體現(xiàn)。就美國而言,其堅持在中國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)以航行自由為名開展軍事活動,其目的是為了搜集敏感軍事情報,追蹤中國潛艇部隊的活動,熟悉重點地區(qū)的戰(zhàn)場環(huán)境,并通過前沿存在展示軍事實力,對周邊國家施加政治影響；而就中國而言,阻止美國軍艦及飛機在中國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的軍事偵察、測量活動不僅是合理合法的執(zhí)法行動,而且是保護國家重要情報、保衛(wèi)國家安全、捍衛(wèi)海洋權(quán)益的必要手段。

其次,中國與美國海上實力和戰(zhàn)略需求的不一致。對等交換是談判能夠成立的先決條件。美蘇之所以能夠在防止海上事件的具體措施上達成共識,正是因為美、蘇海上實力對等,因而在制定行為規(guī)則上存在著共同利益。在冷戰(zhàn)早期,美國由于其遍及歐、亞的基地網(wǎng),在空中及海上情報搜集能力上占據(jù)絕對優(yōu)勢,而蘇聯(lián)海軍卻無法針對美國及其軍隊開展縱深、域外偵察行動,也無法針對美國的抵近偵察行動開展有力的反擊。這樣的態(tài)勢使美國在不受限制中獲益更多,自然不愿就此問題進行談判；而當時蘇聯(lián)不愿在抵近偵察上單方面對美國做出讓步,因此也不愿談判。60年代,隨著大規(guī)模的情報搜集船和圖-95戰(zhàn)機投入現(xiàn)役,蘇聯(lián)也開始在美國海岸附近、北美防空識別區(qū)及全球針對美海軍單位開展情報搜集行動,并頻生事端。1972年美國一份報告顯示,在過去6年記錄在案的79件海上事件中,有32件都與“間諜船”有關(guān)聯(lián)。美方這才感到有必要通過談判限制其活動。①David F.Winkler, “The Evolution and Significance of the 1972 Incidents at Sea Agreement,”The Journal of Strategic Studies,Vol.28,No.2,April 2005,p.362；Mark E.Redden＆ Phillip C.Saunders,Managing Sino-U.S.Air and Naval Interactions：Cold War Lessons and New Avenues of Approach,Washington,D.C.：National Defense University Press,2012,p.14.可以說,正是蘇聯(lián)海軍偵察能力逐漸與美國對等,才使得蘇聯(lián)擁有了與美國談判的資本；而另一方面,蘇方偵察能力的增強,也促使蘇聯(lián)希望在保障安全的前提下繼續(xù)維持其偵察活動,從而使美、蘇雙方擁有了相對接近的談判立場。

而在中美海上力量對比中,卻不存在上述可以平等交換的籌碼。隨著中國綜合國力的增強及中國軍隊現(xiàn)代化建設(shè)的進展,中國海軍取得了長足的進步。盡管如此,當前中國海軍與美國海軍相比,仍存在較大差距。而且,中國海軍當前的任務(wù)重點依然是維護國家領(lǐng)土主權(quán)及周邊海洋權(quán)益,無意在美國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)開展類似蘇聯(lián)海軍以全面對抗為目標的偵察行動。此外,美蘇協(xié)議中還有一些給予起降飛機中的航母、行進補給中的艦船以額外保護的條款,這些規(guī)定在目前中美海軍力量對比中,顯然只是對美軍有利。而從美國方面來說,它在海上占據(jù)著絕對優(yōu)勢地位,所以也沒有迫切感到需要以限制自己海軍的行動自由為代價換取與中國的協(xié)議。

最后,中美之間業(yè)已發(fā)生的海上對峙事件較為可控。美蘇在60年代的海上事件遍及全球,最多的時候平均每年多達40多起。而近十年來中美之間雖然時有發(fā)生海上摩擦,但頻度遠低于美蘇對抗時的水平；大多數(shù)情況下也沒有出現(xiàn)人員傷亡的事故；事件發(fā)生的地點也主要集中于中國周邊海域,分布范圍并不廣泛。有中國學(xué)者將目前中美海上事件的特點概括為“非故意性、非暴力性、非戰(zhàn)略性、非挑戰(zhàn)性”,認為中美海上沖突“大多屬于非敵對國之間的低層次偶發(fā)事件,兩國都沒有故意制造海上沖突來挑釁對方的核心利益”。因此,在大多數(shù)情況下,中美海上沖突一旦發(fā)生,隨即在短時間內(nèi)宣告結(jié)束,沒有持續(xù)發(fā)酵。①蔡鵬鴻：“中美海上沖突與互信機制建設(shè)”,《外交評論》,2010年第2期,第31-32頁。此外,中國政府及其軍隊堅持“斗而不破”的原則,在事態(tài)發(fā)生時能夠把握分寸,在危機出現(xiàn)后決策部門及時介入危機管理,避免事態(tài)升級。事實上也是如此,在2009年“無瑕號事件”后,短短幾天內(nèi),中國政府就迅速結(jié)束了危機,充分顯示了中國政府掌控危機的能力。因此,中美海上事件總體上仍屬于“有限、可控”,這就使得雙方在防止海上事件問題上缺乏緊迫感。

四、中美海上軍事互信機制建設(shè)的未來

中美關(guān)系無疑是當今世界最重要也最復(fù)雜的雙邊關(guān)系之一。兩國既存在分歧,又在政治、經(jīng)貿(mào)、外交、安全、科技等各個重要領(lǐng)域擁有密切關(guān)聯(lián)的共同利益,存在很大的戰(zhàn)略合作空間。“和則兩利,斗則兩傷”,全面建設(shè)“新型大國關(guān)系”,保持中美兩國、兩軍關(guān)系長期穩(wěn)定發(fā)展,對雙方有利。隨著美國亞太“再平衡”戰(zhàn)略的逐步推進和我國海上維權(quán)力度的繼續(xù)增強,中美海上力量在海上的遭遇、接觸將更加頻繁。在缺乏制度保障的情形下,海上事件可能將呈現(xiàn)出常態(tài)化、擴大化且不斷增長的態(tài)勢。因此,加強中美海上軍事互信機制建設(shè)勢在必行,且應(yīng)避免糾纏于復(fù)雜敏感的政治問題,在互利共贏的基礎(chǔ)上,努力發(fā)掘雙方都可以接受的利益共同點。從目前狀況來看,可以從以下幾個方面著手進行：

(一)兩國可以考慮先在專屬經(jīng)濟區(qū)以外的公海建立防止海上事件機制或海上安全合作機制。如前所述,美蘇防止海上事件機制原本就是被應(yīng)用于公海。由于在公海上的兩軍交往本身不涉及領(lǐng)土、主權(quán)等核心問題,各方容易形成較為接近的談判立場。而且,相對于冷戰(zhàn)時期全球?qū)沟拿捞K關(guān)系,目前中美海軍在海外擁有更大的共同利益及合作空間,實際交往也更為友好。中美在公海上建立防止海上事件機制,其主要目的是試點和示范,即通過該機制的實踐,使中美兩軍深化共識,增強協(xié)同行動能力,熟悉協(xié)同行動流程,并得以對機制運行中可能出現(xiàn)的問題進行充分的試驗、評估,為兩軍進一步的合作打下基礎(chǔ)。

(二)在中國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi),在防止?？帐录栴}上,應(yīng)首先從技術(shù)性問題入手進行磋商,盡快將已有的談判成果固定化,以便深化共識,增強彼此信心?？刹扇〉牟襟E諸如：解決包括軍用飛機在內(nèi)的通信與信號程序問題,建立重大海上軍事演習(xí)和其他主要海軍活動提前通報制度,制定突發(fā)事件善后處理辦法等等。在此基礎(chǔ)上,再考慮逐步縮小雙方立場差距的辦法。

(三)立足于已有交流平臺,將雙邊對話常態(tài)化。在美國《與臺灣關(guān)系法》一時難以廢除的情形下,一方面美國政府應(yīng)尊重中國立場,至少在程序和時機選擇上必須顧及中方關(guān)切,另一方面,中國政府也應(yīng)考慮適當?shù)膽?yīng)對方式,避免雙邊軍事交流頻繁受到政治因素干擾而中斷,影響談判進程。

(四)在中美防止海上事件協(xié)定暫時難以達成的情形下,可以考慮先與周邊適當國家達成類似協(xié)定,以此制造國際法的先例,推動中美海上軍事互信機制建設(shè)。