●楊正流 李永友

論社會(huì)公平正義與財(cái)政改革

●楊正流 李永友

伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，社會(huì)問(wèn)題也變得日趨突出， 階層分化日趨明顯，利益沖突日趨激烈，整個(gè)國(guó)家進(jìn)入了轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期。面對(duì)轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)，各種思潮風(fēng)起云涌，侵蝕著民眾信念。為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，消除不利于社會(huì)穩(wěn)定的聲音，政府提出了社會(huì)建設(shè)口號(hào)，投入了規(guī)模龐大的人力物力財(cái)力。然而，政府的各種維穩(wěn)措施和投入雖然取得了一定成效，但也產(chǎn)生了巨大副作用，滋生出更多不穩(wěn)定因素。面對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)形勢(shì)和紛繁繚亂的社會(huì)思潮，我國(guó)急需確立公平正義的共有信念和平等自由、法制公正的價(jià)值取向。唯此，才能凝聚共識(shí)，整合社會(huì)。令人欣喜的是，這一緊迫任務(wù)已經(jīng)引起黨和政府高度重視，并被提上深化改革的議事日程。黨的十七大報(bào)告明確提出“要按照民主法制、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)……努力形成全體人民各得其所而又和諧相處的局面”，黨的十八大報(bào)告又進(jìn)一步提出“必須堅(jiān)決維護(hù)社會(huì)公平正義”，并在十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中將“促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉”確定為全面深化改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。一系列文件反映出，政府促進(jìn)社會(huì)公平正義的決心是堅(jiān)定的，但如何讓公平正義從口號(hào)落實(shí)到行動(dòng)和制度建設(shè)，這個(gè)路線圖和措施似乎還很模糊。

一方面，社會(huì)還沒(méi)有建立起促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公平正義的治理架構(gòu)，公平正義缺少制度保障。另一方面，社會(huì)對(duì)公平正義的認(rèn)識(shí)主要停留于政策、制度層面，將其視為一項(xiàng)政策或制度的道德品質(zhì)。更重要的是，在政府和民眾熱議公平正義中，公平正義更多被當(dāng)做一個(gè)概念進(jìn)行炒作，而非作為一個(gè)社會(huì)、一個(gè)政府、民眾個(gè)體的道德底線。由于缺乏道德自省，公平正義并沒(méi)有真正成為社會(huì)、政府和民眾的自覺(jué)意識(shí)和自我追求。綜觀社會(huì)發(fā)展的歷史，公平正義始終是人類(lèi)發(fā)展的重要價(jià)值取向，也是人類(lèi)孜孜追求的理想社會(huì)的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。缺乏公平正義的社會(huì)，不可能崇尚自由和平等，不可能崇德向善。這種社會(huì)只能依靠強(qiáng)權(quán)和暴力維護(hù)其穩(wěn)定，但強(qiáng)權(quán)統(tǒng)治無(wú)法消除社會(huì)張力，一旦張力超過(guò)了極限，暴力抗?fàn)幘统杀厝?。所以，公平正義對(duì)一個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)，是其能否健康發(fā)展的必要條件。然而，對(duì)一個(gè)社會(huì)而言，公平正義不僅僅是一個(gè)價(jià)值取向，更重要的是滲入到社會(huì)治理的方方面面，成為政策、制度、民眾行為等基本準(zhǔn)則和道德標(biāo)準(zhǔn)。

那么，何為公平正義？對(duì)一個(gè)健康社會(huì)而言，如何托住公平正義這個(gè)道德底線？根據(jù)羅爾斯的觀點(diǎn)，公平就是沒(méi)有偏見(jiàn)。對(duì)一個(gè)社會(huì)而言，公平就是每個(gè)人都不應(yīng)受到歧視，社會(huì)對(duì)待每個(gè)人都應(yīng)遵循國(guó)民待遇原則。盡管對(duì)于社會(huì)而言，公平包括很多方面，但權(quán)利平等是最根本的。只有權(quán)利平等，個(gè)體之間才能有機(jī)會(huì)上的公平，建立在權(quán)利平等基礎(chǔ)上的社會(huì)游戲規(guī)則才能體現(xiàn)過(guò)程公平，而機(jī)會(huì)公平和過(guò)程公平又是結(jié)果公平的前提。權(quán)利平等是社會(huì)確保每個(gè)個(gè)體擁有尊嚴(yán)體面生活的基本條件，只有權(quán)利平等，社會(huì)發(fā)展成果才能被全社會(huì)平等分享。然而，對(duì)一個(gè)社會(huì)而言，權(quán)利平等是一個(gè)歷史和發(fā)展的概念，權(quán)利的外延在社會(huì)發(fā)展中被不斷拓展。但無(wú)論社會(huì)發(fā)展位于何種階段，確保個(gè)體之間在先定權(quán)利上的平等應(yīng)該是其堅(jiān)守公平正義的最低道德底線，也是衡量其道德品質(zhì)的基本尺度。比如自由選擇的權(quán)利、接受教育的權(quán)利、健康權(quán)利、社會(huì)保障的權(quán)利、免于恐嚇和被剝奪的權(quán)利、平等人格的權(quán)利，等等。正如加爾布雷思所言，在一個(gè)好社會(huì)，所有公民都必須享有自由、基本生活水準(zhǔn)和過(guò)有價(jià)值生活的機(jī)會(huì)。正義是對(duì)公平的進(jìn)一步提升，所以公平是正義的基礎(chǔ)，一個(gè)沒(méi)有公平的社會(huì)，正義只能是奢談。從公平正義兩個(gè)詞組的關(guān)系看，正義高于公平，公平體現(xiàn)出一個(gè)社會(huì)、一個(gè)政府和民眾個(gè)體的道德品質(zhì)，正義則體現(xiàn)出一個(gè)社會(huì)、一個(gè)政府和民眾個(gè)體的勇氣和擔(dān)當(dāng)。因?yàn)樵谝粋€(gè)社會(huì)中，自由平等可以實(shí)現(xiàn)結(jié)果公平，但無(wú)法確保每個(gè)人享有尊嚴(yán)。由于社會(huì)中人們之間的稟賦差異，有些人可能面臨匱乏和饑餓。在這種情況下，社會(huì)需要通過(guò)必要的制度安排向這些人伸出援助之手，幫助他們渡過(guò)難關(guān)，使他們免于匱乏，并過(guò)上有尊嚴(yán)的生活。在近現(xiàn)代西方思想家們看來(lái)，正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，是自尊社會(huì)的基礎(chǔ)。

公平正義不僅是一個(gè)健康社會(huì)的倫理規(guī)范，更是現(xiàn)代民主政治的一項(xiàng)基本原則。任何人，無(wú)論其宗教信仰和價(jià)值取向、文化背景和種族身份，都應(yīng)該在這個(gè)基本原則上取得一致。它是現(xiàn)代國(guó)家建立的最低要求。然而，公平正義，無(wú)論對(duì)一個(gè)社會(huì)、一個(gè)政府還是民眾個(gè)體，從來(lái)都不是空泛的，而是具體的，是通過(guò)社會(huì)基本結(jié)構(gòu)、制度政策、行為體現(xiàn)出來(lái)的。但最能體現(xiàn)一個(gè)社會(huì)公平正義程度的是財(cái)政，因?yàn)樨?cái)政不僅是一種分配關(guān)系，更是一個(gè)政治過(guò)程。透過(guò)財(cái)政，不僅可以看到社會(huì)的道德品質(zhì)，而且可以看到社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷。正如溫家寶同志曾說(shuō)：“一個(gè)國(guó)家的財(cái)政史是驚心動(dòng)魄的，可以從中看到的不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且是社會(huì)的結(jié)構(gòu)和公平正義?！彼詫?duì)于一個(gè)社會(huì)、一個(gè)國(guó)家，財(cái)政是一扇窗戶(hù)。財(cái)政是否公平正義直接決定這個(gè)社會(huì)、國(guó)家的公平正義，以及興衰。

既然如此，如何觀察財(cái)政的公平正義程度？首先，財(cái)政是一個(gè)政治過(guò)程，財(cái)政的公平正義首先應(yīng)體現(xiàn)在政治過(guò)程的公平正義。這里又至少包括兩個(gè)層次：一個(gè)層次是政府與選民的關(guān)系，另一個(gè)層次是選民內(nèi)部的結(jié)構(gòu)關(guān)系。就第一個(gè)層次而言，政府作為財(cái)政分配關(guān)系的執(zhí)行者，應(yīng)秉承基本契約精神，以受托人身份忠實(shí)為委托人（即選民）服務(wù)，并接受委托人的質(zhì)詢(xún)和監(jiān)督。這是評(píng)判政府是否具有公平這個(gè)道德品德的重要依據(jù)，也是政府能否維護(hù)社會(huì)公平正義的基礎(chǔ)。為此，政府必須嚴(yán)格遵守委托人的授權(quán)，尊重委托人的權(quán)利，不得根據(jù)自己意愿改變委托人授權(quán)，更不能代行委托人意志。這要求政府的權(quán)利能受到選民約束，選民擁有政府活動(dòng)的最終決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在一個(gè)代議制國(guó)家中，這種權(quán)利則由選民代表組成的權(quán)力機(jī)構(gòu)擁有和執(zhí)行。然而在一個(gè)關(guān)系復(fù)雜和事務(wù)繁雜的社會(huì)中，擁有決策權(quán)的權(quán)力機(jī)構(gòu)需要有政府活動(dòng)的充分信息，否則權(quán)力機(jī)構(gòu)無(wú)法理性執(zhí)行自己的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這就相應(yīng)要求政府制定和執(zhí)行預(yù)算方案時(shí)，有義務(wù)向選民充分詳盡及時(shí)披露其所有信息，并接受選民質(zhì)詢(xún)，同時(shí)堅(jiān)持受限原則，將執(zhí)行權(quán)嚴(yán)格限制在授權(quán)范圍內(nèi)。從這個(gè)意義上說(shuō)，財(cái)政信息是否充分詳盡及時(shí)向選民公開(kāi)，是否能接受選民質(zhì)詢(xún)，是評(píng)判政府公平正義的重要維度。同時(shí)從這個(gè)維度出發(fā)，我們也能看到財(cái)政在社會(huì)治理中的力量，即在公平正義的社會(huì)中，成為約束政府權(quán)力的重要機(jī)制?？赡苷腔谶@個(gè)意義，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中將財(cái)政確定為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和支柱。也正是在這個(gè)意義上，凡是未經(jīng)權(quán)力機(jī)構(gòu)討論授權(quán)的政府活動(dòng)，選民都有權(quán)不承擔(dān)活動(dòng)的成本補(bǔ)償責(zé)任，即所謂的“不開(kāi)會(huì)，不納稅”。同時(shí)也讓政府信息從看不見(jiàn)走向看得見(jiàn)。

就第二個(gè)層次而言，選民內(nèi)部結(jié)構(gòu)也應(yīng)體現(xiàn)公平正義的基本要求。從人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)矛盾最核心就是利益矛盾，社會(huì)基本結(jié)構(gòu)是利益群體間爭(zhēng)斗的結(jié)果。在一個(gè)公平正義的社會(huì)中，不同利益群體之間應(yīng)在社會(huì)權(quán)利上享有平等的權(quán)利，社會(huì)對(duì)待不同利益群體抱有無(wú)偏見(jiàn)和公正的價(jià)值準(zhǔn)則。財(cái)政決策的政治過(guò)程本質(zhì)上就是不同利益群體利益爭(zhēng)斗的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，每個(gè)群體對(duì)決策結(jié)果的影響力是相同的，弱勢(shì)群體甚至應(yīng)擁有相對(duì)更大的權(quán)利，以體現(xiàn)公平的正義精神。所以財(cái)政活動(dòng)的政治過(guò)程要體現(xiàn)公平正義，每個(gè)利益群體在權(quán)力機(jī)構(gòu)中都應(yīng)該擁有自己的代言人，即選民代表。如果一項(xiàng)公共決策中，某個(gè)利益群體沒(méi)有自己的代表，該利益群體就沒(méi)有承擔(dān)公共活動(dòng)成本補(bǔ)償之責(zé)，即所謂的“無(wú)代表，不納稅”。從這個(gè)意義上，社會(huì)公平正義也應(yīng)在權(quán)力機(jī)構(gòu)組成人員及其產(chǎn)生機(jī)制中得到體現(xiàn)。

其次，財(cái)政是一種分配關(guān)系。作為一個(gè)分配活動(dòng)，財(cái)政以何種方式籌錢(qián)，以何種方式花錢(qián)，也應(yīng)體現(xiàn)公平正義這個(gè)基本要求。就籌錢(qián)而言，選民承擔(dān)公共活動(dòng)成本補(bǔ)償之責(zé)應(yīng)得到權(quán)力機(jī)構(gòu)認(rèn)可，任何未經(jīng)權(quán)力機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)或授權(quán)的籌錢(qián)方案，都應(yīng)視為非公平非正義之舉，都應(yīng)被禁止。不僅如此，政府籌錢(qián)方案要能讓選民了解籌錢(qián)目的、自己責(zé)任大小等，以便選民能進(jìn)行縱橫向比較和判斷?；I錢(qián)方案的公平正義要求政府課稅權(quán)應(yīng)能受到權(quán)力機(jī)構(gòu)約束，同時(shí)要求籌錢(qián)方式盡可能直接簡(jiǎn)單。就花錢(qián)而言，公平正義至少應(yīng)體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：第一，政府應(yīng)遵循委托人意志，提供委托人所需的服務(wù)和產(chǎn)品，任何歪曲委托人意志，未經(jīng)委托人同意的花錢(qián)行為都被視為非公平行為；第二，政府在提供委托人所需服務(wù)和產(chǎn)品時(shí)應(yīng)具有公共精神，遵循公共性和無(wú)差異原則，確保委托人這個(gè)群體內(nèi)部不同個(gè)體權(quán)利的平等性，任何利用財(cái)政資金為某些利益群體提供服務(wù)和產(chǎn)品的行為，都是不公平行為；第三，政府提供的產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)在公平基礎(chǔ)上有利于社會(huì)中境況較差者獲得更大改善，以確保每個(gè)社會(huì)成員能過(guò)上尊嚴(yán)體面的生活，保障每個(gè)社會(huì)成員免受剝奪和匱乏的權(quán)利，建立社會(huì)正義之氣?；ㄥX(qián)和籌錢(qián)相比，籌錢(qián)更多強(qiáng)調(diào)公平，而花錢(qián)則更應(yīng)在公平基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)正義。但無(wú)論是籌錢(qián)還是花錢(qián)，財(cái)政作為一種分配活動(dòng)，公平正義更多體現(xiàn)在分配過(guò)程，一旦明確了分配方案，政府應(yīng)以最有效率的方式執(zhí)行由權(quán)力機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的分配方案，這也是財(cái)政公平正義的重要體現(xiàn)。

從根本上說(shuō)，財(cái)政的政治過(guò)程和分配過(guò)程實(shí)際上是統(tǒng)一的，公平正義貫穿整個(gè)過(guò)程。在這兩個(gè)過(guò)程中，包含了所有社會(huì)關(guān)系。所以確保財(cái)政的公平正義，對(duì)一個(gè)社會(huì)而言，本身就是一個(gè)最大公共品，從而也具有最大外部性。一個(gè)社會(huì)是否具有公平正義，財(cái)政將會(huì)告訴我們一切。不僅如此，財(cái)政是否公平正義對(duì)社會(huì)能否堅(jiān)守公平正義道德底線和民主政治基本原則，具有最大影響。正是基于財(cái)政的重要性，財(cái)政一直被視為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，成為社會(huì)建立公平正義秩序和倫理規(guī)范的重要載體。

基于上述分析，聯(lián)系我國(guó)當(dāng)前面臨的社會(huì)矛盾，財(cái)政改革應(yīng)以公平正義為價(jià)值準(zhǔn)則，通過(guò)財(cái)政的公平正義舒緩社會(huì)矛盾，引領(lǐng)社會(huì)崇德向善的道德品質(zhì)，構(gòu)筑社會(huì)健康發(fā)展的精神支柱。未來(lái)若干年，我國(guó)能否避免轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)，建立公平正義這個(gè)共同信念，關(guān)鍵取決于財(cái)政改革能否在如下幾個(gè)方面取得突破。第一，國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)及其代表產(chǎn)生機(jī)制，這是確保財(cái)政公平正義的根本保障。只有建立起代表全體民眾，并擁有決策能力的權(quán)力機(jī)構(gòu)，才能確保權(quán)力機(jī)構(gòu)審批的財(cái)政預(yù)算決算代表民眾意志，體現(xiàn)民眾心聲。第二，預(yù)算改革。在預(yù)算改革中最關(guān)鍵的就是明確預(yù)算信息公開(kāi)原則和基本規(guī)范。與此同時(shí)建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，編制國(guó)家財(cái)務(wù)報(bào)表和資產(chǎn)負(fù)債表。后者是前者的基礎(chǔ)，也是國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)發(fā)揮監(jiān)督作用的前提。當(dāng)然，作為政府活動(dòng)的行動(dòng)藍(lán)本和權(quán)力約束機(jī)制，預(yù)算改革應(yīng)被納入財(cái)政法的高度加以認(rèn)識(shí)，將其作為財(cái)政立法的核心內(nèi)容。第三，推進(jìn)稅制改革，建立以直接稅為主的稅制體系。財(cái)政要能成為限制政府課稅權(quán)的重要機(jī)制，必須要能讓民眾知道稅收負(fù)擔(dān)及其分布，使民眾建立起責(zé)任權(quán)利對(duì)應(yīng)關(guān)系。間接稅蒙蔽了民眾負(fù)擔(dān)信息，使民眾產(chǎn)生幻覺(jué)，容易滋生政府課稅權(quán)擴(kuò)張。第四，建立國(guó)家基本公共服務(wù)體系與公共服務(wù)提供體制。我國(guó)雖然已經(jīng)建立了國(guó)家基本公共服務(wù)體系，許多地方政府也建立了自己的基本公共服務(wù)行動(dòng)計(jì)劃，但已有制度都比較空泛，缺乏對(duì)政府執(zhí)行意愿的約束。不僅如此，這些制度并沒(méi)有對(duì)政府責(zé)任進(jìn)行明確，導(dǎo)致口號(hào)重于行動(dòng)。

總之，盡管公平正義比太陽(yáng)更有光輝，但缺乏有效機(jī)制，公平正義只會(huì)成為政治家的口號(hào)，成為民眾一個(gè)永遠(yuǎn)的企盼。我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，面對(duì)眾多不確定因素，確立制度自信和道路自信，關(guān)鍵首先需要確立起公平正義的共同信念。財(cái)政在這一重大歷史任務(wù)面前，需要扛起公平正義這個(gè)大旗，堅(jiān)守公平正義推進(jìn)改革，以此提高民眾對(duì)政府的信任。（作者單位：安徽廣電總局、浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)）