□ 杜 婕 仇 昊

西太平洋海軍論壇(Western Pacific Naval Symposium，縮寫為WPNS，又稱“西太論壇”或“西太平洋海軍研討會”，以下簡稱“論壇”)成立于1988年①Western Pacific Naval Symposium(WPNS)Business Charter， As Amended at 12thWPNS， September 2010.，是亞太地區(qū)唯一以推進海軍專業(yè)領(lǐng)域合作為主旨的海上多邊機制。論壇成立26年來，由于多在各國海軍之間開展活動，較少向國際社會公布信息，學(xué)術(shù)界對該論壇情況了解不多，因而沒有引起足夠重視。2014年1月14日至16日，中國海軍在南京主辦了論壇工作小組會；4月21日至25日，中國海軍在青島舉辦了第14屆論壇年會，21個國家海軍領(lǐng)導(dǎo)人參加了會議并通過了《海上意外相遇規(guī)則》，論壇開始引起國內(nèi)媒體和學(xué)術(shù)界的關(guān)注。實際上，作為以推進海軍合作為主旨的海上多邊對話與合作機制，論壇一直在海上安全領(lǐng)域發(fā)揮著無法替代的重要作用。在海洋戰(zhàn)略地位不斷提升、海上非傳統(tǒng)安全威脅增大的形勢下，研究論壇的發(fā)展及其在地區(qū)海上安全合作中的地位影響，對于擴大中國海上安全合作，具有十分重要的意義。

一、論壇的發(fā)展歷史

西太平洋海軍論壇是本地區(qū)唯一定期開展多邊對話與合作活動的海軍論壇，旨在推動成員國海軍間務(wù)實性合作，加強理解與互信，共同維護地區(qū)海上安全。①Western Pacific Naval Symposium(WPNS)Business Charter， As Amended at 12thWPNS， September 2010.目前，論壇共有21成員國，分別為：澳大利亞、文萊、中國、印度尼西亞、日本、馬來西亞、新西蘭、菲律賓、韓國、新加坡、泰國、柬埔寨、巴布亞新幾內(nèi)亞、美國、俄羅斯、湯加、越南、法國、加拿大、智利和秘魯。在2010年澳大利亞舉辦的第12屆論壇年會上，加拿大和智利由觀察員國被接納為成員國；在2012年馬來西亞舉辦的第13屆論壇年會上，秘魯被接納為成員國。上述3個國家由觀察員國轉(zhuǎn)為成員國后，觀察員國的數(shù)量由原來的6國減少為3國，即：印度、墨西哥、孟加拉國。

論壇起源于美國主辦的國際海上力量研討會(International Sea power Symposium，縮寫為ISS)。在1987年的國際海上力量研討會上，經(jīng)由美國及澳大利亞等國提議，西太平洋地區(qū)各國海軍領(lǐng)導(dǎo)人同意建立一個地區(qū)海上合作論壇，并于1988年在澳大利亞召開第一次會議。自1988年以來，經(jīng)過26年的發(fā)展，論壇逐步從討論一般海上安全問題的機制性會議向具有主導(dǎo)地區(qū)海軍專業(yè)合作和制定海上行動規(guī)則功能的非正式性海上安全合作組織方向發(fā)展，并在海上安全合作領(lǐng)域發(fā)揮著日益重要的影響。大致而言，論壇的發(fā)展可分為以下幾個階段：

第一階段，1987年到1997年，初創(chuàng)階段。論壇成立之初，除海軍領(lǐng)導(dǎo)人參加的研討會外，沒有其他的活動內(nèi)容，與會各國海軍領(lǐng)導(dǎo)人在會上對地區(qū)海上安全問題發(fā)表意見，活動方式比較單一。論壇在組織上屬于國際海上力量研討會的地區(qū)性分論壇，并向其報告情況。1994年后，論壇開始從海上力量研討會分離，不再向海上力量研討會報告情況，逐漸發(fā)展成為獨立活動的地區(qū)性海軍論壇。

第二階段，1998年到2009年，發(fā)展階段。論壇從研討會向海上安全合作機制邁進。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是活動內(nèi)容由研討會向務(wù)實合作拓展，除論壇年會和工作小組會之外，還開展了信息交換演習、海上聯(lián)合演習等務(wù)實合作。二是工作機制進一步完善，論壇先后于1998年、2002年兩度修改《論壇工作章程》(以下稱《章程》)，規(guī)范了重大事項決策機制。三是開始討論海上行動規(guī)則，論壇從1999年討論并推廣由美國和澳大利亞等國提出的《海上意外相遇規(guī)則》(簡稱CUES)，這一進程使論壇職能向規(guī)范海上行為拓展。①1994年，新西蘭海軍提議參照《美蘇防止海上意外事件協(xié)定》制定一份各國艦機海上相遇時的行動規(guī)則，該提議得到論壇各成員國支持并由論壇指定澳大利亞海軍負責起草。經(jīng)過多輪征求意見，澳大利亞海軍1999年提出了《海上意外相遇規(guī)則》(Code for Un-alerted Encounters at Sea，縮寫為CUES)草案并向論壇推薦使用。

第三階段，2010年至今，拓展階段。2010年的論壇會議具有標志性意義，在多方面實現(xiàn)了新的突破。一是論壇地理范圍的擴大。成員國和觀察員國總數(shù)從初創(chuàng)的13個擴大到現(xiàn)在的24個，地理位置由西太平洋擴大到整個環(huán)太平洋地區(qū)。為適應(yīng)這一趨勢，論壇年會對《章程》中成員國和觀察員國地位做出了必要修改。二是擴大了論壇合作范圍。決定成立海洋環(huán)境工作組會議和高級士官工作會議，推動論壇合作向海洋環(huán)境合作、士官交流等多個領(lǐng)域推進。三是進一步完善了論壇議事機制。明確了在重大事務(wù)的表決中實行“一票否決”制，并補充了邀請國際機構(gòu)和非政府組織參與論壇活動的相關(guān)規(guī)定。①12thWestern Pacific Naval Symposium Minutes，Collection of WPNS Workshop 2011 Documents.

二、論壇的主要合作方式

《論壇工作章程》明確其宗旨為：“增進合作和共同行動的能力，并通過提供一個能夠?qū)餐P(guān)心的海上問題進行討論、交換信息、鍛煉和展示能力、交換人員的框架，在各國海軍之間建立信任和信心?！雹赪estern Pacific Naval Symposium Business Charter， As Amended at 12thWPNS， September 2010.根據(jù)這一宗旨，論壇主要關(guān)注海軍戰(zhàn)術(shù)層次面和專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的合作，以打擊海盜、人道主義救援、海上醫(yī)療救助等各國普遍接受的活動內(nèi)容為切入點，開展多個層面的合作。隨著論壇規(guī)模的擴大，論壇框架下的合作已經(jīng)觸及海軍各個領(lǐng)域，目前主要有三個層次的合作活動：一是論壇機制性會議；二是論壇專業(yè)研討會；三是論壇框架下的演練和演習。

(一)論壇機制性會議

論壇機制性會議是指論壇定期召開的以研究討論和決定論壇事務(wù)為主要目的的會議。這類會議主要包括論壇年會和論壇工作小組會，其中前者相當于各國海軍領(lǐng)導(dǎo)人的多邊會晤，后者則相當于前者的準備會。

論壇年會(Western Pacific Naval Symposium)。年會是論壇最為重要、最高級別的官方多邊會議。根據(jù)《章程》規(guī)定，年會每2年舉辦一次，由海軍領(lǐng)導(dǎo)人或其代表參加。年會的主要任務(wù)是決定論壇重大事務(wù)、討論地區(qū)海上安全形勢并提出相關(guān)倡議。凡涉及論壇重要文件(如《章程》、CUES等)的制定和修改、推選年會和工作小組會主辦國、審查成員國和觀察員國資格等問題均需在年會上投票決定。③Ibid.

論壇工作小組會(WPNS Workshop)。該會議是論壇年會的預(yù)備會議，每年舉行一次，通常情況下在每年的上半年舉行，由中?；蛏闲＜墑e的軍官參加。論壇工作小組會的主要任務(wù)是，就海上安全問題和論壇有關(guān)事務(wù)交換立場和觀點，商討和確定論壇年會相關(guān)議題，對論壇的文件進行審核修改并提交年會討論等。近年來，論壇很多重要的事務(wù)是首先在工作小組會上達成一致，最后提交年會予以確認。因此論壇工作小組會在論壇中的重要性不可忽視。①Western Pacific Naval Symposium Business Charter， As Amended at 12thWPNS， September 2010.

(二)專業(yè)研討會

專業(yè)研討會是以某個領(lǐng)域海上合作為內(nèi)容的會議，主要關(guān)注于某個領(lǐng)域或某個層次的合作。近年來，論壇框架下的各類研討會有增多的趨勢。目前主要有人道主義救災(zāi)研討會及推演、反水雷研討會、海軍醫(yī)學(xué)研討會、環(huán)境工作組會議、士官工作組會議等。

人道主義救災(zāi)研討會(Disaster Relief Seminar)及推演。人道主義救災(zāi)研討會是印度洋大海嘯之后，由智利海軍于2005年最早發(fā)起的研討會，主要目的是交流各國海軍在海上自然災(zāi)害救援方面的經(jīng)驗，并通過桌上推演的方式探討論壇各國在共同救援方面的模式。第1屆研討會于2005年在智利舉行，至今共舉辦了4屆。根據(jù)2010年論壇工作小組會和年會的要求，論壇將依托人道主義救災(zāi)研討會制定《西太論壇海軍人道主義救災(zāi)常備行動程序》(HADR SOP)并納入論壇的文件清單。

反水雷研討會(Mine Counter-Measure Seminar)。該研討會由澳大利亞海軍在1998年論壇年會發(fā)起，并于1999年11月舉辦了第一次會議。該研討會的目的是加強西太地區(qū)各國在反水雷方面的交流與合作，以共同應(yīng)對水雷對海上通道構(gòu)成的威脅。研討會活動內(nèi)容包括代表發(fā)言、討論、艦艇/設(shè)施參觀等。新加坡海軍于2000年舉辦了第2次會議，此后每2-3年舉辦1次。2007年以后，該研討會相關(guān)內(nèi)容被并入反水雷/潛水演習(MCM/DIVEX)，未再繼續(xù)舉行。

海上安全信息交流研討會(WPNS Maritime Security Exchange Seminar)。該研討會是由新加坡于2005年發(fā)起的專業(yè)研討會，旨在加強地區(qū)各國在海上信息共享方面的合作。該研討會一般與新加坡主辦的多邊戰(zhàn)術(shù)中心演習、海上演習等活動同期舉行。新加坡于2005—2008年分別舉辦了第1-4屆海上安全信息交流研討會。從2009年開始，新加坡將海上安全信息交流研討會與多邊戰(zhàn)術(shù)訓(xùn)練中心演習合并，統(tǒng)稱為海上安全信息共享演習，原有研討會被包含在上述活動中。

海軍醫(yī)學(xué)研討會/救援演習(Naval Medicine Seminar and Rescue Exercise)。海軍醫(yī)學(xué)研討會是由新加坡海軍于2002年提出發(fā)起的以海軍醫(yī)學(xué)交流為主題的研討會，旨在加強各國在海軍專業(yè)醫(yī)學(xué)方面的交流與合作。主要包括醫(yī)學(xué)交流研討、醫(yī)療救援桌上推演和實際演練等活動。2004年，新加坡結(jié)合反水雷/潛水演習同期舉行了第1屆海軍醫(yī)學(xué)研討會和救援演習，至今已經(jīng)有新加坡、馬來西亞、印尼、智利等4個國家舉辦了4屆海軍醫(yī)學(xué)研討會。

環(huán)境工作組會議(Environment Working Group)。該會議是在2010年論壇工作小組會和年會上，根據(jù)澳大利亞提議成立。根據(jù)這兩次會議的決議，印尼于2012年6月13-14日在雅加達舉行了第1屆會議，提出了《環(huán)境工作組議事規(guī)則》草案，并在2012年馬來西亞年會上表決通過。根據(jù)該規(guī)則，論壇環(huán)境工作組會議旨在促進論壇成員國海軍間就環(huán)境問題交換信息，了解環(huán)境問題帶來的挑戰(zhàn)，便于在未來協(xié)同合作方面提供幫助。會議主辦國需向論壇工作小組會議和年會報告會議成果。①Terms of Reference For a Western Pacific Naval Symposium Environmental Working Group，As Endorsed at the 12thWestern Pacific Naval Symposium.

士官工作組會議(Senior Enlisted Leaders Working Group)。該工作組會議是由論壇“士官研討會”發(fā)展演變而來。該研討會最早由新西蘭海軍倡議發(fā)起并舉辦。在2010年的論壇年會上，根據(jù)澳大利亞海軍提議，會議表決同意成立士官工作組。澳大利亞于2011年9月舉辦了第1屆會議，制定了《士官工作組議事規(guī)則》草案，并在2012年馬來西亞主辦的論壇年會上得到通過。根據(jù)議事規(guī)則，士官工作組會議旨在加強各國海軍士官層面的交流，并向論壇報告工作成果。①Terms of Reference For a Western Pacific Naval Symposium Senior Enlisted Leaders Working Group，As Endorsed at the 12thWestern Pacific Naval Symposium.

(三)海上演練和演習

除了機制性會議和專業(yè)研討會以外，近年來西太論壇框架下的專業(yè)演習和聯(lián)合演習活動也不斷增多，主要包括以下幾項：

反水雷/潛水演習(Mine Countermeasure/Diving EX)。該演習是在反水雷研討會的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的以反水雷和潛水為主要內(nèi)容的演習活動，邀請成員國和觀察員國海軍艦艇和潛水人員參加，旨在加強西太各國在掃雷、獵雷和潛水方面合作，以應(yīng)對水雷對海上航行構(gòu)成的威脅。2001年新加坡舉辦了首次反水雷/潛水演習，迄今為止共有新加坡、印尼、馬來西亞等國家主辦了4次演習。

多邊戰(zhàn)術(shù)訓(xùn)練中心演習(Tactical Training Center Exercise)。戰(zhàn)術(shù)訓(xùn)練中心演習是新加坡海軍發(fā)起并主辦的多邊岸上戰(zhàn)術(shù)演習，旨在推廣成員國海軍熟悉使用本國的地區(qū)海上信息交換系統(tǒng)(Regional Maritime Information Exchange)，提高各成員國海軍在保護艦艇安全、保護商船、應(yīng)對海盜威脅等方面的協(xié)同能力。自2001年主辦第1屆演習以來，新加坡海軍共舉辦了4屆。自2009年始，新加坡將該演習和海上信息交流研討會合并為海上信息共享演習。

海上信息共享演習(Maritime Information Sharing Exercise)。該演習是由新加坡發(fā)起并主辦的演習活動，由原來海上信息交流研討會和多邊戰(zhàn)術(shù)中心演習合并而成，主要包括交流研討、桌上推演等多項內(nèi)容，與國際海事安全會議(IMSC)、海上多邊演習(WMSE)等活動同期舉行，實際上相當于多邊海上演習的岸上準備階段。自2009年以來，新加坡共主辦了4屆演習。

多邊海上演習(Multilateral Sea Exercise)。該演習是由新加坡組織發(fā)起的海上演習活動，也是論壇框架下規(guī)模最大的演習活動，內(nèi)容主要以海上反恐、打擊海盜等為主。該演習由新加坡于2003年發(fā)起，2005年舉行了第1次演習，到目前為止共舉行了4屆。

此外，論壇框架下的活動還包括由日本發(fā)起的下一代軍官交流倡議“下一代軍官研討會”、“隨船航行項目”等活動。成員國或觀察員國還可以根據(jù)形勢需要自愿發(fā)起研討會或演習活動，如印度海軍就曾于2006年發(fā)起過題為“多邊與雙邊海上合作——回顧與展望”的專題研討會。

三、論壇在地區(qū)海上安全合作中發(fā)揮的影響

亞太地區(qū)特別是西太平洋地區(qū)是世界熱點最集中的海域之一，既存在大國之間結(jié)構(gòu)性矛盾，也存在地區(qū)海上鄰國之間爭奪島嶼和海洋權(quán)益的矛盾，海上安全局勢錯綜復(fù)雜；同時隨著海上自然災(zāi)害、海盜、海上恐怖主義等威脅的上升，各國也面臨著共同應(yīng)對非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的威脅和挑戰(zhàn)的需求。在這種條件下，除了加強雙邊安全對話以外，多邊安全機制對于穩(wěn)定地區(qū)安全局勢、推動海上安全合作具有積極意義。論壇作為該地區(qū)唯一的多邊海軍合作機制，在維護海上安全方面發(fā)揮著不可替代的作用。

(一)論壇是地區(qū)海上安全架構(gòu)的重要組成部分

論壇作為海軍之間的專業(yè)論壇，為多邊安全機制從陸地延伸到海洋搭建了橋梁。伴隨多邊安全機制的發(fā)展，亞太地區(qū)逐步形成了多個層次的多邊安全機制。人們通常所熟悉的多邊機制主要包括三個層次：首先是以東盟地區(qū)論壇和東盟為主的第一軌道機制；其次是以1993年在吉隆坡正式成立的亞太安全合作理事會 (CSCAP)為主的第二軌道機制，再次是包括香格里拉對話和東北亞安全合作對話在內(nèi)的一軌半機制。隨著海上安全問題的升溫，海上安全在地區(qū)日益受到關(guān)注，而現(xiàn)有多邊安全機制中缺少海上環(huán)節(jié)。盡管包括東盟地區(qū)論壇和亞太安全理事會在內(nèi)的各個層次的多邊對話機制越來越多地涉及海上安全問題，如亞太安全合作理事會框架下設(shè)立了海事工作組，就海事問題進行討論，①陳寒溪：《構(gòu)建地區(qū)制度：亞太安全理事會的作用》，世界知識出版社，2008年，第150頁。但上述這些機制都屬于外交、戰(zhàn)略以及學(xué)術(shù)層面的對話，缺乏軍方特別是海軍參與，不可能涉及海上安全深層領(lǐng)域和具體問題。海軍不僅是應(yīng)對海上安全問題的主體力量，也是海上問題的多邊合作的直接參與者，各國海軍之間的理解和互信是海上安全的基礎(chǔ)。論壇作為本地區(qū)唯一以海軍為主體、以海上安全為主旨的多邊合作機制，彌補了現(xiàn)有機制在海上安全方面的缺失。

論壇作為實質(zhì)性合作機制，在安全機制中發(fā)揮著承上啟下和“接地氣”的作用。受制于大國之間的結(jié)構(gòu)性矛盾以及國家關(guān)系、戰(zhàn)略矛盾、海洋爭端等問題的限制，亞太地區(qū)缺乏大規(guī)模海上軍事合作的政治基礎(chǔ)，與歐洲乃至與世界其他地區(qū)相比，亞太地區(qū)海上安全合作始終處于較低層次。這導(dǎo)致了目前多邊海上安全合作處于喊得多、做得少的狀況。當前，亞太地區(qū)戰(zhàn)略層面的海上軍事合作主要體現(xiàn)在美國與日本、韓國、澳大利亞、加拿大等地區(qū)盟國之間。中國與俄羅斯之間的海上軍事合作近年來逐步深入。中美、美俄、中日、中韓等之間的軍事合作則處于較低的水平。論壇以應(yīng)對人類共同面臨的海上威脅為出發(fā)點，以海軍專業(yè)合作與非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作為切入點，這一定位使得論壇能夠在一定程度上脫離政治因素的影響，專注于各國海軍共同關(guān)注的海上安全問題，避免了以往論壇中出現(xiàn)的“隔空喊話”式的現(xiàn)象，使得各國提出的安全倡議能夠落到實處。

(二)論壇是增進地區(qū)各國戰(zhàn)略互信的穩(wěn)定渠道

亞太地區(qū)安全機制建立的最大阻力來自于大國之間的結(jié)構(gòu)性矛盾和戰(zhàn)略互信的缺失。以中美兩國防務(wù)關(guān)系為例，由于美國對臺軍售、美艦機在中國周邊海域高頻次抵近偵察、美國國內(nèi)法限制兩軍未來發(fā)展三大障礙的存在②“專家：中美軍事關(guān)系有三大障礙 美應(yīng)做實際行動”，中新網(wǎng)，2013年8月20日，http：//www.chinanews.com/mil/2013/08-20/5183174.shtml。，中美防務(wù)關(guān)系成為兩國政治關(guān)系跌宕起伏的受害者，包括中美海上軍事安全磋商在內(nèi)的雙邊安全機制多次因上述矛盾而中斷。而論壇所具有的機制性、穩(wěn)定性特點，為各國海軍之間進行持久的交流提供了穩(wěn)定的渠道。論壇使得具有不同利益訴求的國家的海軍坐在一起，進行面對面討論，本身就是對地區(qū)海上安全的重大貢獻。論壇對于避免海上誤解和誤判具有重要意義，特別是在雙邊交往存在困難的情況下，可成為迂回交流的橋梁。

多邊主義學(xué)者認為，多邊制度這種適應(yīng)性甚至再生性能力使其在面對國際變化時能夠發(fā)揮穩(wěn)定器作用。①約翰·魯杰：《對作為制度的多邊主義的剖析》，第9頁，轉(zhuǎn)引自孫茹：“亞太多邊安全合作與中美關(guān)系：制度的視角”，《美國研究》，2005年第4期，第102頁。建構(gòu)主義理論學(xué)者認為，制度能夠幫助國家推動文化同質(zhì)化，培養(yǎng)共同命運感，推動互信和集體認同的發(fā)展，從而達到增進彼此的互信和集體認同的形成，緩解各國的猜疑和恐懼。②Emanuel Adler and Michael Barnett， “A Framework for the Study of Security Communities，” in Emanuel Adler and Michael Barnett eds.， Security Communities， Cambridge University Press， 1998， pp.42-43.從論壇發(fā)展的歷史上看，論壇確實在增進同質(zhì)文化方面發(fā)揮了重要作用，如：通過重新定義海上安全威脅，各國已經(jīng)就非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作達成了共識；通過強調(diào)海洋的流動性以及海軍之間的文化共性，論壇已經(jīng)形成了約定俗成的內(nèi)部語言和文化；通過海軍領(lǐng)導(dǎo)人之間的交流，各國海軍的政策得到了較好闡釋，確立了海軍領(lǐng)導(dǎo)人間的感情基礎(chǔ)?；谏鲜鲈?，無論外部局勢多么跌宕起伏，論壇內(nèi)部始終用海軍的專業(yè)語言表達各自的安全關(guān)切，保持合作的良好氛圍。這與其他多邊機制相比是難能可貴的。

(三)論壇是主導(dǎo)地區(qū)海軍務(wù)實合作的有效平臺

論壇框架包含了海軍政策層面的交流和務(wù)實合作兩大部分內(nèi)容，年會和工作小組會側(cè)重于政策層面的討論，成員國在年會和工作小組會上提出并闡釋其海上安全政策、地區(qū)海上合作倡議，確定未來活動安排；而各種專業(yè)研討會和演習則是對年會決議的落實，同時需要在年會和工作小組會上報告情況，將合作成果反饋給年會作為決策參考，以完善未來活動。這就形成了政策層面和技術(shù)層面的良好互動，使得論壇框架下的政策討論具有實質(zhì)性內(nèi)容，并確保技術(shù)合作能夠很好地體現(xiàn)各國的共同意愿。這種政策討論與實質(zhì)性合作相結(jié)合的模式，使其能夠在海軍專業(yè)合作領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用。

近年來，論壇這一優(yōu)勢在其發(fā)展中得到了充分體現(xiàn)。論壇框架下的務(wù)實性合作逐漸深入到信息交換、海洋環(huán)境保護、軍官和士官交流、反水雷、人道主義救災(zāi)、醫(yī)療合作乃至海上聯(lián)合演習等各個領(lǐng)域，并向更深層次拓展。目前本地區(qū)大多數(shù)海軍之間的多邊海上軍事合作大都與論壇有關(guān)。盡管這些合作仍局限在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，但從整個亞太地區(qū)來看，除了美國與其盟國的軍事合作以外，涵蓋國家如此之廣、合作深度如此之深的多邊合作機制，只有西太平洋海軍論壇。從這個意義上講，論壇已經(jīng)成為地區(qū)海軍多邊務(wù)實交流與合作的主導(dǎo)機制。

實際上，專業(yè)與技術(shù)合作是戰(zhàn)略合作的基礎(chǔ)。在戰(zhàn)略層面合作缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)的情況下，技術(shù)層面的合作不僅在應(yīng)對共同面臨的非傳統(tǒng)安全威脅有著實質(zhì)性意義，也展示了各國開展海上合作的意愿，它能為向傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作轉(zhuǎn)化創(chuàng)造氛圍，并為其提供較為成熟的合作模式。在時機成熟的條件下，專業(yè)和技術(shù)合作有可能推動海上軍事合作向更深層次發(fā)展。從近年來地區(qū)海上合作經(jīng)驗來看，在地區(qū)海上安全領(lǐng)域存在諸多問題，多邊框架下的海上戰(zhàn)略合作很難達成的情況下，按照由淺入深、由虛到實的路途，從非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作逐步向傳統(tǒng)領(lǐng)域推進，實際上是較為現(xiàn)實的選擇。美國邀請中國海軍參加2014年的“環(huán)太平洋軍演”就是一個較好的范例。

(四)論壇是創(chuàng)制海上行動規(guī)則的重要機制

論壇由研討會走向地區(qū)海上安全合作組織的一個重要表現(xiàn)就是近年來其在國際海上行動規(guī)則的形成方面發(fā)揮著重要的作用，突出的例子就是《海上意外相遇規(guī)則》(CUES)的制定。CUES是由新西蘭于1999年首次提出，后經(jīng)多次修改①2003年，經(jīng)澳大利亞等國修改的《海上意外相遇規(guī)則》，英文名稱為“Code for Un-alerted Encounters at Sea”，2012年，中國擔任論壇主席國后，于2013年5月在泰國舉行的工作小組會上提出了中方的修改意見，此后美、加、澳三國在吸取中方意見的基礎(chǔ)上，于2013年12月提出新的1.0版本，英文名稱改為“Code for Unplanned Encounters at Sea”，新舊兩個版本都縮寫為CUES，中方在翻譯時未改變名稱。。該文件是一個各國在自愿基礎(chǔ)上適應(yīng)的文件，旨在為軍用艦艇飛機和公務(wù)船舶在海上意外相遇時提供行動規(guī)范，不具有國際法效力。從2003年開始，美國、澳大利亞等國開始積極推薦論壇各國采納，并推動CUES在論壇會議上通過。在2012年馬來西亞主辦的論壇年會上，CUES被提交至各國海軍領(lǐng)導(dǎo)人討論，會議決定會后對CUES進行修改，并在2014年中國主辦的論壇年會上繼續(xù)討論。

2013年12月，美國、澳大利亞和加拿大海軍在吸納中國海軍修改意見的基礎(chǔ)上，提出新的CUES1.0版本。新版本對2003年版本的部分內(nèi)容進行了修改，如將適用對象限定為海軍艦艇和飛行器，刪除了部分與《聯(lián)合國海洋法公約》重復(fù)和容易引起歧義的內(nèi)容，進一步澄清了海上相遇的概念，等等。修改后的CUES主要包括3個部分和1個附件：第1部分為導(dǎo)論，主要規(guī)定了CUES的宗旨和相關(guān)概念；第2部分為安全程序，主要規(guī)定了各國軍艦和航空器在海上相遇時應(yīng)采取的行動規(guī)則和安全程序，如機動要求、安全航速、安全距離等；第3部分為通信程序，主要規(guī)定軍艦和航空器海上相遇時應(yīng)遵守的通信要求和程序；附件部分為國際信號簡語選編。

在2014年1月中國海軍主辦的南京論壇工作小組會上，新的CUES(1.0版)得到了與會各國的支持，一致同意將該版本提交將于4月在青島召開的論壇年會表決。4月22日，在中國青島召開的論壇第14屆年會一致表決通過了CUES。CUES的通過是論壇發(fā)展歷史上具有里程碑意義的事件，作為一份各國自愿適應(yīng)的技術(shù)性規(guī)范，其宗旨在于為各國艦機在海上相遇時提供一套機制化的處置程序和通信手段。盡管CUES的制定無法從根本上解決地區(qū)海上安全矛盾，但它的通過使本地區(qū)各國海軍第一次擁有了一份公認的艦機海上相遇時的行動和通信依據(jù)，這意味著海上相遇的艦機能夠采取必要的安全措施防止碰撞等意外事故，并通過海上無線電問答互相判明意圖，避免不必要的誤解和誤判。這有利于規(guī)范本地區(qū)各國日益頻繁的海上軍事行動，確保艦機和人員生命安全，緩解海上緊張局勢。這對維護本地區(qū)海上安全無疑十分具有重要意義。

除CUES外，論壇已經(jīng)出臺或正準備出臺的文件還包括：《西太論壇工作章程》、《海上信息交流目錄》、《西太論壇救災(zāi)反應(yīng)行動指南》、《人道主義救災(zāi)常備行動程序》，等等。在論壇青島年會上，中國、菲律賓等國海軍領(lǐng)導(dǎo)人還提出制定論壇框架下的海上災(zāi)難應(yīng)急救助機制和行動指南，并將上述提議作為論壇未來行動事項提交下一屆論壇工作小組會和年會討論，這意味著制定相關(guān)規(guī)定和指南將成為論壇未來重要任務(wù)。CUES等一系列文件的制定表明，論壇已經(jīng)在制定海上行動規(guī)則方面發(fā)揮了不可忽視的作用。

(五)論壇各國海軍展示軟實力的重要舞臺

隨著論壇影響和作用的擴大，論壇實際上已經(jīng)成為各國海軍傳播本國海上安全理念、競相展示國際影響力的重要舞臺。各成員國對論壇的參與熱情不斷提高，采取各種方式提高自身在論壇事務(wù)中的影響。

一是積極主辦論壇活動。由于多邊活動效果的發(fā)散性，各成員國對參與論壇活動十分踴躍，積極承辦各類活動。論壇各項活動成為主辦國海軍闡釋安全理念、介紹傳統(tǒng)文化、展示海軍形象、提高國際影響的寶貴機遇。澳大利亞、日本、新加坡乃至其他東南亞國家都積極主辦和參與論壇各類活動。目前論壇的年會和工作小組會例行性活動已安排至2024年，平均每年舉辦各類活動至少3-5次。

二是提出海上合作倡議。各國積極參與各項活動的同時，通過海上安全合作倡議，擴大本國影響，引領(lǐng)海上安全合作發(fā)展走向。新加坡海軍立足本國建立的“海上安全信息交換網(wǎng)”，提出了“海上信息交換倡議”，并牽頭組織海上信息交換研討會、海上信息交換演習，在主導(dǎo)海上安全信息合作方面走在了前面。①9thWestern Pacific Naval Symposium Minutes，the Collection of the WPNS Workshop 2007 Documents.日本海上自衛(wèi)隊通過提出“下一代軍官交流倡議”、“未來優(yōu)秀軍官關(guān)系網(wǎng)”的概念，在論壇青年軍官交流方面發(fā)揮了主導(dǎo)作用。

三是協(xié)調(diào)友好國家立場。各國還通過利用同盟和友好國家協(xié)調(diào)立場擴大自身在論壇事務(wù)中的影響力。美國通過團結(jié)其盟國海軍，特別是與澳大利亞、日本、加拿大等盟國配合默契、立場一致，在論壇的各項事務(wù)發(fā)揮主導(dǎo)作用。東南亞國家海軍也基于共同戰(zhàn)略利益在論壇中相互支持，通過合作舉辦論壇框架下各類活動、在討論和表決中相互支持等方式，力求用同一個聲音說話，在論壇中的影響也不可小覷。

(六)論壇在海上安全合作方面的局限性

當然，在客觀認識論壇在海上安全合作中的地位和作用的同時，也要對論壇的局限性有客觀清醒的認識。首先，論壇影響局限于海軍專業(yè)領(lǐng)域，缺乏國家戰(zhàn)略層面的影響。論壇作為海軍間的合作機制，主要討論海軍層面的政策與合作，基本不涉及國家戰(zhàn)略層面的問題，缺少與國家戰(zhàn)略和政策層面的對接，因而對國家戰(zhàn)略層面的影響有限。其次，論壇缺乏與地區(qū)其他多邊機制之間的互動，開放性有限。論壇屬于各國海軍間的內(nèi)部論壇，參加人員主要以海軍領(lǐng)導(dǎo)人和專業(yè)人員為主，不邀請其他涉海部門以及地方學(xué)者參加，因而在國際社會缺少開放性影響。最后，論壇受制于各國海上安全政策，缺少非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域以外的合作。從合作內(nèi)容上看，由于成員國之間的政策差異，論壇目前的合作項目主要集中在海上搜救、反恐、救災(zāi)等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，對于開展傳統(tǒng)領(lǐng)域的海上安全合作十分慎重。

四、中國海軍與西太平洋海軍論壇

中國海軍是論壇的創(chuàng)始成員之一，2000年以前主要是由中國駐所在國武官參加會議。從2000年開始，根據(jù)軍事外交的統(tǒng)一部署和安排，中國海軍開始派出將軍級別軍官作為海軍司令員的代表與會。隨著“走出去”步伐的加快，中國海軍高度重視論壇框架下的合作，逐步擴大論壇各項活動的參與力度。

一是積極參與和主辦論壇的各項活動。自2000年以來，中國海軍派出代表團參加了所有論壇年會和工作小組會，并從2008年開始表達了主辦論壇年會和工作小組會的意愿。在2012年馬來西亞主辦的論壇年會上，中國海軍代表團正式確認將于2014年1月和4月主辦論壇2014年工作小組會和第14屆年會。這兩次會議的成功舉辦，象征著中國海軍的國際化進程邁上了新起點，標志著中國海軍以更加自信的姿態(tài)走上國際舞臺，成為國際海上安全事務(wù)的重要參與者和海上游戲規(guī)則的制定者。此外，在不久前閉幕的第14屆論壇年會上，中國海軍還表達了主辦2024年論壇年會和工作小組會的意愿。除了參與和主辦了論壇機制性會議以外，中國海軍還多次派出專業(yè)軍官參加了反水雷研討會、海上救災(zāi)桌上推演、下一代軍官交流項目、反水雷與潛水演習、多邊海上演習等各類研討會和演習。2007年，中國海軍派導(dǎo)彈護衛(wèi)艦“襄樊號”參加了新加坡主辦了2007年的戰(zhàn)術(shù)訓(xùn)練中心演習和多邊海上演習，并參加了包括防御來自小艇威脅、穿越雷區(qū)、海上搜救、對海射擊在內(nèi)的多個科目。

二是積極參與論壇各項文件的討論和制定。中國海軍加入論壇以后，積極參與了論壇《工作章程》、CUES等文件的討論和制定。在2010論壇年會討論《工作章程》修改過程中，由于中國海軍的積極協(xié)調(diào)，論壇在保留一票否決的決策機制同時，規(guī)定如決議被否決，可根據(jù)至少4個國家的提議召開由代表團團長參加的閉門會議進行協(xié)商，并可進行第二輪投票，既堅持了原則又增加了論壇決議的靈活性。青島年會通過的CUES也與中國海軍的努力密不可分。中國海軍自2003年開始就積極參與CUES的討論和修改工作。中國海軍2012年接替馬來西亞擔任論壇主席國后，在進行深入研究并廣泛征求論壇各成員國意見的基礎(chǔ)上，提出了關(guān)于CUES的新修改意見，并在2013年5月舉行的泰國工作小組會上將修改后的CUES文本通報各成員國海軍。2013年12月，美國、加拿大、澳大利亞三國在吸納了中國修改意見的基礎(chǔ)上，聯(lián)合提出了新的CUES(1.0版)草案①Code for Un-planned Encounters at Sea，As Amended and Proposed by US.Navy， Royal Canadian Navy and Australia Navy at December 17th，2013.。在2014年1月的南京工作小組會上，作為主席國的中國海軍再次廣泛協(xié)調(diào)和征求各方意見，吸納了法國、加拿大和日本等國的修改建議，對美、澳、加提出的新版本進行了進一步完善，為CUES的最終一致通過打下了堅實的基礎(chǔ)。

實踐證明，海軍多邊合作既是中國海軍展示形象、擴大影響的重要舞臺，也是海軍擴大話語權(quán)、參與海上國際規(guī)則制定的重要途徑，是中國向國際社會闡明防御性國防政策的有效平臺，對于倡導(dǎo)和平、合作、互利、共贏的新安全觀，增信釋疑，營造良好的新外部環(huán)境具有重要戰(zhàn)略意義。中國作為一個崛起中的海洋強國，在建設(shè)強大海軍的過程中，應(yīng)當根據(jù)建設(shè)海洋強國的總體目標，充分考慮海軍國際性軍種的特性和海洋流動性的特點，積極利用各種渠道，加快與國際接軌進程，成為全球海洋事務(wù)的積極參與者。

為此，中國海軍應(yīng)繼續(xù)加大論壇各項活動的參與力度，根據(jù)中國海上安全實際提出有利于各國接受的海上安全倡議，參加海上行動規(guī)則的制定；積極關(guān)注國際海上力量研討會、國際航道測量組織、印度洋海軍論壇等多邊海軍合作機制的動向，參加上述各框架下的海上合作。通過參與海上多邊機制與合作，掌握和熟悉國際通行的規(guī)則、禮儀和慣例，為海軍的發(fā)展建設(shè)積累實踐經(jīng)驗，擴大國際海上事務(wù)的話語權(quán)，塑造海上軟實力，為中國海軍走向遠洋創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。