●寇鐵軍 胡望舒

預(yù)算管理改革中強化預(yù)算監(jiān)督的若干思考

●寇鐵軍 胡望舒

2014年6月30日，中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》指出，改進預(yù)算管理制度是深化財稅體制改革的重點之一，并強調(diào)“改進預(yù)算管理制度，強化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為、實現(xiàn)有效監(jiān)督，加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度?！鳖A(yù)算監(jiān)督作為政府預(yù)算管理活動中的重要環(huán)節(jié)，以預(yù)算管理制度改革為契機，健全預(yù)算監(jiān)督機制，強化對政府預(yù)算的監(jiān)督，對構(gòu)建全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度具有重要的意義。

一、強化預(yù)算監(jiān)督的必要性

一般而言，政府預(yù)算管理是指政府的預(yù)算職能部門根據(jù)特定時期的方針政策及有關(guān)法律法規(guī)，為使預(yù)算資金有序、高效運行而進行的計劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督預(yù)算資金的活動。由定義可知，預(yù)算監(jiān)督是政府預(yù)算管理活動的一個重要組成部分，對預(yù)算資金的籌集和分配等業(yè)務(wù)活動，履行考核、監(jiān)察和督促的職責(zé)。在預(yù)算管理制度改革中，強化預(yù)算監(jiān)督的必要性在于：第一，我國新修訂的《預(yù)算法》明確規(guī)定，組織預(yù)算的國家職能部門及有關(guān)單位有責(zé)任對政府預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行、決算進行監(jiān)督，這從法律的角度說明了預(yù)算監(jiān)督的重要性。第二，預(yù)算監(jiān)督是政府預(yù)算管理活動中的重要環(huán)節(jié)，健全、完善的預(yù)算監(jiān)督機制是政府預(yù)算管理活動得以有效開展的堅實基礎(chǔ)和重要保證。第三，監(jiān)督本身不是目的，公共預(yù)算監(jiān)督的出發(fā)點和最終目的，應(yīng)該是提高預(yù)算的績效水平（孫開，2007）。政府對預(yù)算進行管理的目標(biāo)是保證預(yù)算資金的有序、高效運行，即：使預(yù)算資金的運行符合經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，使有限預(yù)算資金的分配和使用取得最大的經(jīng)濟效益和社會效益。政府預(yù)算管理與強化預(yù)算監(jiān)督的目標(biāo)是一致的，兩者是相輔相成、相互促進的關(guān)系。第四，伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、民主法治建設(shè)的推進，預(yù)算參與主體和監(jiān)督者的范圍在不斷擴大，協(xié)調(diào)各預(yù)算參與主體之間的關(guān)系、合理配置預(yù)算監(jiān)督權(quán)力等問題對預(yù)算管理活動提出了更高的要求，而健全的預(yù)算監(jiān)督機制是維護公共預(yù)算權(quán)威性、合法性、有效性和完整性，維系公共預(yù)算分配秩序的有力保障。

二、目前我國預(yù)算監(jiān)督機制存在的主要問題

伴隨著財稅體制改革的深化、政府職能的轉(zhuǎn)變和民主法治建設(shè)的發(fā)展，我國政府預(yù)算監(jiān)督工作已取得長足進步：預(yù)算監(jiān)督體系不斷完善，監(jiān)督范圍日益擴大，監(jiān)督方法也有所創(chuàng)新，監(jiān)督組織體系、監(jiān)督法律框架已基本形成，監(jiān)督力度不斷加大，監(jiān)督效能顯著提高。但也應(yīng)該看到，在社會主義市場經(jīng)濟體制下，我國預(yù)算監(jiān)督機制在一定程度上存在著監(jiān)督主體與客體不適應(yīng)、不對稱、不到位現(xiàn)象，從監(jiān)督體系、監(jiān)督效能等方面來看，深度和廣度不夠，并且缺乏權(quán)威性、及時性與有效性。主要表現(xiàn)在：

（一）預(yù)算監(jiān)督體系不健全

預(yù)算監(jiān)督體系的構(gòu)成，根據(jù)預(yù)算監(jiān)督主體性質(zhì)的不同，可以將其劃分為兩大類：一類是國家監(jiān)督體系，指各級人大及常委會、行政機關(guān)、司法部門對預(yù)算的監(jiān)督；一類是社會監(jiān)督體系，指各種社會組織、新聞媒體、納稅人、社會公眾等對預(yù)算的監(jiān)督。在這些預(yù)算監(jiān)督主體中，國家監(jiān)督屬于權(quán)力對權(quán)力的監(jiān)督，社會監(jiān)督應(yīng)算作權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督，國家監(jiān)督在公共預(yù)算監(jiān)督體系中居核心地位。目前，我國預(yù)算監(jiān)督還不太盡如人意，其中一個重要的原因在于國家監(jiān)督體系內(nèi)監(jiān)督權(quán)力劃分不合理，社會監(jiān)督缺失。

1、監(jiān)督權(quán)力劃分不合理。主要體現(xiàn)為權(quán)力劃分的不平衡、模糊籠統(tǒng)。第一，行政機關(guān)權(quán)力大于各級人大。我國新修訂的《預(yù)算法》明確規(guī)定，各級人大是政府預(yù)算的監(jiān)督主體，人大與政府的關(guān)系應(yīng)是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。但在實際工作中，人大對政府預(yù)算報告提出修改建議時，往往被政府行政機關(guān)忽視。究其原因，一方面，政府行政機關(guān)權(quán)力大于各級人大，人大有被“架空”之嫌；另一方面，預(yù)算監(jiān)督權(quán)力配置的不平衡導(dǎo)致人大對預(yù)算的監(jiān)督流于形式。第二，我國對預(yù)算監(jiān)督主體權(quán)力邊界及職責(zé)的規(guī)定比較模糊。例如，新修訂的《預(yù)算法》對各級人大、各級政府、財政部門及審計部門的監(jiān)督權(quán)力規(guī)定是“對預(yù)算的編制、執(zhí)行情況和決算進行監(jiān)督”，并未對各主體的監(jiān)督職能、監(jiān)督范圍、操作方法、監(jiān)督結(jié)果的處理等具體內(nèi)容進行規(guī)定。在實際監(jiān)督工作中，這種情況可能會造成重復(fù)監(jiān)督與監(jiān)督缺位并存。在行政機關(guān)內(nèi)部，預(yù)算監(jiān)督主體如財政、審計、監(jiān)察等部門職責(zé)分工不明確，這將導(dǎo)致權(quán)力不能相互制衡，不符合權(quán)力制衡理論的要求。

2、社會監(jiān)督缺位。當(dāng)前，預(yù)算監(jiān)督主體，已經(jīng)不再局限于國家職能部門和有關(guān)單位，而是逐步擴大到社會組織、新聞媒體、納稅人和社會公眾。這意味著，健全、完善的預(yù)算監(jiān)督體系是由多層次、多環(huán)節(jié)、寬領(lǐng)域、全方位的要素構(gòu)成的，它們共同成為公共預(yù)算監(jiān)督機制的組成部分。在我國，預(yù)算監(jiān)督以國家監(jiān)督為主導(dǎo)，忽視了社會監(jiān)督的重要作用，這在現(xiàn)代國家的預(yù)算監(jiān)督體系構(gòu)成中是不完整的，也不利于預(yù)算監(jiān)督體系整體效能的發(fā)揮。

（二）預(yù)算信息透明度不夠

信息透明度不夠應(yīng)從兩個方面來考慮，一是從信息披露者角度，信息本身過于籠統(tǒng)、內(nèi)容粗糙，或者出于某些原因只公開了部分信息；二是從信息讀取者角度，信息所涉及的知識專業(yè)性太強，受能力限制，信息讀取者無法讀懂已公布的信息。與之相對應(yīng)，政府預(yù)算信息公開透明度不夠也可以從政府和公眾兩個層面來分析。從政府層面來看，第一，我國新修訂的《預(yù)算法》對預(yù)算編制作出新的規(guī)定：“報送各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化。本級一般公共預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項；按其經(jīng)濟性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款。本級政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項?！边@些規(guī)定只對預(yù)算編制內(nèi)容進行細(xì)化，未對編制的通識難易、預(yù)算信息公開范圍、細(xì)化程度等作出規(guī)定，這在一定程度上弱化了預(yù)算監(jiān)督的基礎(chǔ)。第二，長期以來，我國政府預(yù)算從預(yù)算確定、預(yù)算執(zhí)行到?jīng)Q算，整個預(yù)算過程仍存在一定程度的“暗箱”操作，公眾無法及時獲取政府預(yù)算的具體信息，這不僅削弱了監(jiān)督主體對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督實效，而且容易滋生腐敗，最終危及政府公信力。從公眾層面來看，第一，預(yù)算知識宣傳普及不夠，加上預(yù)算信息所涉及的財政、會計知識專業(yè)性太強，理解難度較大，受能力限制，公眾無法正確理解政府預(yù)算信息；第二，公眾對預(yù)算的認(rèn)識不足，大多數(shù)公眾認(rèn)為預(yù)算是政府的事情，根本沒有參與監(jiān)督預(yù)算的意識，更談不上監(jiān)督政府的預(yù)算執(zhí)行。

三、強化預(yù)算監(jiān)督的設(shè)想和建議

在改進預(yù)算管理制度過程中，強化預(yù)算監(jiān)督應(yīng)以合規(guī)性、有效性為核心目標(biāo)，使預(yù)算監(jiān)督貫穿于政府預(yù)算的全過程，健全預(yù)算監(jiān)督機制，加大預(yù)算信息公開力度，提高政府執(zhí)政理財能力。

（一）預(yù)算編制環(huán)節(jié)

1、規(guī)范部門預(yù)算的編制，提高預(yù)算的編制質(zhì)量。新修訂的《預(yù)算法》規(guī)定，各部門、各單位編制本部門或本單位預(yù)算草案時，應(yīng)將預(yù)算收入細(xì)化到類、款、項、目，支出預(yù)算按其功能細(xì)化到類、款、項，按其經(jīng)濟性質(zhì)細(xì)化到類、款，并確保各部門、各單位的所有收支均納入到部門預(yù)算中，保證收入預(yù)算和支出預(yù)算的完整性，為實施預(yù)算監(jiān)督創(chuàng)造必要的條件。

2、加強對預(yù)算草案的審查監(jiān)督。財政部門應(yīng)加強對本級政府各部門及有關(guān)單位上報的預(yù)算草案的審查監(jiān)督，重點審查各部門或各單位所有收支是否均納入預(yù)算、預(yù)算編制內(nèi)容細(xì)化是否達(dá)到新修訂《預(yù)算法》的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和要求，強化編制環(huán)節(jié)的監(jiān)督。

（二）預(yù)算審批環(huán)節(jié)

我國預(yù)算批準(zhǔn)權(quán)力屬于各級人大及其常委會，要加強在預(yù)算審批環(huán)節(jié)的監(jiān)督，關(guān)鍵在于加強各級人大及其常委會對預(yù)算的監(jiān)督，建議從以下兩方面努力：

1、理順人大與政府的關(guān)系。長期以來，我國政府行政機關(guān)權(quán)力大于各級人大，導(dǎo)致人大對預(yù)算的監(jiān)督流于形式，達(dá)不到應(yīng)有的監(jiān)督實效。要實現(xiàn)人大對預(yù)算的有效監(jiān)督，應(yīng)規(guī)范人大與政府之間監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，使人大更好地行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)。在未來的預(yù)算改革中，如果能平衡人大與政府之間的預(yù)算監(jiān)督權(quán)力，使人大擁有一種制衡政府的力量，規(guī)范政府的收支行為，有利于建立規(guī)范完整的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。

2、審查監(jiān)督。在人大召開期間，各級人大及其常委會要對預(yù)算編制是否完整、預(yù)算收支安排與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃之間的銜接程度、政府間的轉(zhuǎn)移性支出是否規(guī)范適當(dāng)?shù)冗M行程序上的認(rèn)真審查。

（三）預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)

現(xiàn)代國家中，政府預(yù)算參與主體及監(jiān)督主體來源呈現(xiàn)出多元性、寬泛性、層次性的特點。為實現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督的最大效能，在預(yù)算執(zhí)行階段，應(yīng)多層次、寬領(lǐng)域、全方位對預(yù)算收支落實情況、預(yù)算調(diào)整情況及政府采購情況等進行追蹤反饋和監(jiān)督，防止和控制預(yù)算執(zhí)行中的各種偏差，體現(xiàn)預(yù)算的權(quán)威性和約束力。在具體監(jiān)督工作中，應(yīng)從以下兩方面努力。

1、國家監(jiān)督。目前我國國家監(jiān)督體系監(jiān)督效果不盡如人意的一個重要原因，是各監(jiān)督主體間權(quán)力劃分模糊，導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)督與監(jiān)督缺位并存。因此，在未來預(yù)算管理制度改革中，應(yīng)構(gòu)建有層次的監(jiān)督體系，主要從兩個方面來講：一是政府部門之間的監(jiān)督，應(yīng)從法律上明確財政部門與其他政府部門的權(quán)力邊界、職能范圍、操作方式及監(jiān)督結(jié)果的處理等，財政部門既不能“越位”也不能“缺位”，同時要加強紀(jì)檢監(jiān)察、審計部門對財政部門的監(jiān)督，使各監(jiān)督主體之間相互制約，又各司其職、各負(fù)其責(zé)。二是部門內(nèi)部的監(jiān)督，主要是指黨政首長尤其是主管財經(jīng)的領(lǐng)導(dǎo)要對本部門及其所屬單位的預(yù)算執(zhí)行始末進行全程追蹤和監(jiān)督，尤其是財政部門。由于財政部門既是預(yù)算組織主體又是監(jiān)督主體，其在預(yù)算資金的自由裁量權(quán)上運作空間很大，所以應(yīng)規(guī)范資金審批權(quán)限制度，建立相互監(jiān)督機制，防止“一個人說了算”。另外，要加強司法監(jiān)督，目前我國國家監(jiān)督主要集中在立法監(jiān)督和行政監(jiān)督兩方面，司法監(jiān)督力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。新修訂的《預(yù)算法》對違反預(yù)算法的行為及相關(guān)負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任作出了詳細(xì)明確的規(guī)定，在具體工作中，要逐步加強對預(yù)算執(zhí)行過程中違法違規(guī)行為的偵查監(jiān)督和審判監(jiān)督力度，嚴(yán)肅處理違法違規(guī)行為及個人。

2、社會監(jiān)督。健全的預(yù)算監(jiān)督體系要求預(yù)算監(jiān)督主體不僅局限于政府部門，還應(yīng)擴展到包括納稅人在內(nèi)的社會組織、新聞媒體、中介機構(gòu)及社會公眾等。新修訂的《預(yù)算法》指出：“公民、法人或其他組織發(fā)現(xiàn)有違反本法的行為，可以依法向有關(guān)國家機關(guān)進行檢舉、控告。”這些規(guī)定為社會監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行提供了法律依據(jù)，但僅有這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，社會監(jiān)督作為預(yù)算監(jiān)督體系的重要組成部分，其主體來源的多元化，為構(gòu)建全方位監(jiān)督創(chuàng)造了條件。因此，首先，應(yīng)該從法律上明確社會各監(jiān)督主體的職能、監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序、操作方法、有效監(jiān)督機制和監(jiān)督獎懲機制，發(fā)揮社會監(jiān)督主體的積極作用；其次，鼓勵財經(jīng)類專業(yè)性人才、企業(yè)職員及個人組成民間預(yù)算監(jiān)督組織或團體，使政府的公共預(yù)算收支安排、“三公”經(jīng)費支出、部門預(yù)算收支情況等處于全民監(jiān)督之下，促進政府預(yù)算朝著民主化、規(guī)范化的方向發(fā)展。

（四）決算環(huán)節(jié)

1、財政監(jiān)督。各級財政部門應(yīng)建立決算編制領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，由部門黨政首長領(lǐng)導(dǎo)決算草案的編制，要求決算草案內(nèi)容：政府公共預(yù)算支出按其功能分類編列到項，按其經(jīng)濟性質(zhì)分類編列到款，保證決算編制的質(zhì)量，為人大審查決算草案創(chuàng)造監(jiān)督基礎(chǔ)。

2、審計監(jiān)督。對本級財政部門提交的決算草案，審計部門要按照會計準(zhǔn)則，全面認(rèn)真的審查，防止決算草案中的漏編、錯編、亂編等現(xiàn)象，確保決算編制的完整性和規(guī)范性。

3、審批監(jiān)督。各級人大要對本級政府決算草案的完整性、合規(guī)性及預(yù)算的績效情況等進行認(rèn)真監(jiān)督和評估，體現(xiàn)決算的嚴(yán)肅性和重要性。

（五）監(jiān)督預(yù)算信息公開

加強預(yù)算監(jiān)督，提高預(yù)算信息透明度，應(yīng)考慮三個方面的問題。

1、明確預(yù)算信息公開的監(jiān)督主體。政府部門作為預(yù)算執(zhí)行的主體，出于“利己”動機，難免會出現(xiàn)隱瞞預(yù)算信息、拖延預(yù)算信息公開的現(xiàn)象。鑒于此，社會監(jiān)督應(yīng)是預(yù)算信息公開最主要的監(jiān)督主體。除了從法律層面明確社會監(jiān)督主體監(jiān)督政府預(yù)算信息公開的權(quán)力、職能范圍、具體操作方式之外，為提高監(jiān)督預(yù)算信息公開的可行性，政府有關(guān)部門和組織還應(yīng)：一是加大對預(yù)算知識的宣傳力度，讓社會公眾充分認(rèn)識到政府預(yù)算對國家、社會、經(jīng)濟發(fā)展的重要性，提高社會公眾參與預(yù)算監(jiān)督的意識和意愿；二是普及預(yù)算知識，逐步解決預(yù)算信息專業(yè)性強的難題。在政府公開預(yù)算信息提供預(yù)算監(jiān)督渠道的基礎(chǔ)上，社會公眾有能力參與到預(yù)算監(jiān)督中，并且發(fā)揮其積極作用。

2、加大政府預(yù)算信息公開力度。對于預(yù)算信息的公開，新修訂的《預(yù)算法》規(guī)定了公開的內(nèi)容和時限。各級人大、財政部門和審計部門要對有關(guān)本級政府各部門的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告、審計報告是否如實的、及時的向社會公布進行追蹤和監(jiān)督。但是，新修訂的《預(yù)算法》并沒有對預(yù)算信息公開的細(xì)化程度、范圍、進度作出規(guī)定。因此，要提高預(yù)算監(jiān)督的可行性和實效性，還需政府部門出臺相應(yīng)的政策：細(xì)化公開內(nèi)容、擴大公開范圍并推進公開進度。比如政府預(yù)決算支出應(yīng)全部細(xì)化公開到功能分類的項級科目，專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算應(yīng)公開到具體項目，部門預(yù)決算應(yīng)公開到基本支出和項目支出；研究將部門預(yù)決算按經(jīng)濟分類公開到款級項目，所有財政撥款安排的“三公”經(jīng)費支出公開到功能分類的項級科目；另外需要分步驟推進政府預(yù)算信息公開，首先應(yīng)重點考慮擴大政府預(yù)決算信息公開的范圍、細(xì)化程度，其次考慮將部門預(yù)算信息公開細(xì)化到基本支出和項目支出。

3、監(jiān)督方式。建立社會組織、新聞媒體、納稅人和社會公眾監(jiān)督政府預(yù)算信息公開的機制，通過政府網(wǎng)站、微信公眾號、QQ群等信息化網(wǎng)絡(luò)平臺，及時、有效的對政府公布的預(yù)算信息進行監(jiān)督?！?/p>

（本文系國家社會科學(xué)基金項目“我國政府間財政分配關(guān)系政治治理研究”〈項目編號：11BZZ049〉的階段性研究成果）

東北財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院）