●方輝

淺談如何防治“小金庫”

●方輝

2009年起，全國上下開始對“小金庫”的反彈進(jìn)行全面清理整頓，取得了一定成效。當(dāng)前，“小金庫”表現(xiàn)形式既有原形態(tài)又有了新形式，說明適宜其生存的環(huán)境仍然存在。因此，鏟除其產(chǎn)生的溫床，建立有效的治理整頓長效機(jī)制，是標(biāo)本兼治、從源頭防治“小金庫”的根本方法。

一、健全和完善相應(yīng)法規(guī)，為“小金庫”治理提供依據(jù)

國家為強(qiáng)化對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管理，規(guī)范經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序，出臺了一系列財(cái)經(jīng)法規(guī)，基本保障了經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。在2009年治理工作開展前，“小金庫”問題主要是依據(jù)《中華人民共和國會計(jì)法》和《財(cái)政違法行為處罰處分條例》進(jìn)行財(cái)政、財(cái)務(wù)、會計(jì)處理和行政處罰，還沒有一部專門性的法律法規(guī)對“小金庫”的內(nèi)涵、執(zhí)法主體、處罰標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行系統(tǒng)而具體的規(guī)定。盡管“治理工作方案”中列示的“小金庫”表現(xiàn)形式多達(dá)十幾種，“小金庫”資金的使用五花八門，違法性質(zhì)的惡劣程度及違法情節(jié)的嚴(yán)重程度也不盡相同，但在各種法律法規(guī)中，難以找到與之相對應(yīng)的處罰依據(jù)，處罰處分的條款明晰度也不夠，因而大多案件僅在違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的層面上予以處理，且“自由裁量權(quán)”過大。這些導(dǎo)致對“小金庫”處罰處分時(shí)，沒有明確的實(shí)施體，造成經(jīng)濟(jì)處罰和紀(jì)律處分的尺度不易把握，在一定程度上使設(shè)置“小金庫”所得利益與所付出的代價(jià)不能相抵，法律的威懾力大大減弱。2009年，中央紀(jì)委印發(fā)了《設(shè)立“小金庫”違紀(jì)行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》、《設(shè)立“小金庫”違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》，要求對設(shè)立“小金庫”負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和直接責(zé)任的人員，按照組織程序先予以免職，再依據(jù)黨紀(jì)政紀(jì)和有關(guān)法律法規(guī)追究責(zé)任。這些規(guī)定為新形勢下對私設(shè)“小金庫”的處理提供了法律依據(jù)，緩解了過去只重處理事、不重處理人，重經(jīng)濟(jì)處理、不重人事處理的弊端。然而，治理“小金庫”問題最終得以解決，還是要?dú)w結(jié)到法治和制度上：一方面在制度上要體現(xiàn)處理處罰的公開透明性，公開所查處“小金庫”的人和事，引入社會監(jiān)督機(jī)制；另一方面要將“小金庫”治理工作上升到法治層面，敢出實(shí)招、出重拳。只有這樣，根治“小金庫”才能指日可待。

二、規(guī)范票據(jù)使用，從源頭防治“小金庫”

票據(jù)即我們通常所稱的“發(fā)票”，應(yīng)是我國目前行政、企事業(yè)、人民社會團(tuán)體、組織等機(jī)構(gòu)使用最廣泛、最普遍的憑證，是單位財(cái)務(wù)管理的基礎(chǔ)。隨著規(guī)范經(jīng)濟(jì)的逐步深入，票據(jù)往來已成為大多數(shù)經(jīng)濟(jì)往來的前提。因此，本文建議從以下四個方面入手，抓好票源管理、費(fèi)源管理，從源頭上管控。一是要劃分票據(jù)使用的主、客體，就是哪些單位可開具哪些范圍的票據(jù)，是主體；哪些單位不能開具哪些范圍的票據(jù)，只能在做賬時(shí)使用，是客體。二是要界定票據(jù)使用的邊界，稅務(wù)票據(jù)暫且不論，對于其他票據(jù)，在什么時(shí)候、針對什么對象可以使用都要詳細(xì)規(guī)定，這對從財(cái)政部門領(lǐng)購的票據(jù)來講十分必要。三是要針對單位的性質(zhì)，嚴(yán)格控制票據(jù)使用的種類。以行政事業(yè)單位為例，應(yīng)嚴(yán)禁使用自制、市場購買等不合規(guī)的票據(jù)，從源頭上防止形成“小金庫”。四是要堅(jiān)決實(shí)施從財(cái)政部門領(lǐng)用票據(jù)的“交舊領(lǐng)新”制度，加強(qiáng)核票環(huán)節(jié)，防止因混票收費(fèi)、截留收入而設(shè)立的“小金庫”。

三、區(qū)分賬戶資金，為流量核定奠定基礎(chǔ)

深化財(cái)政預(yù)算管理體制改革，必須嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”，實(shí)行國庫收付制度及政府采購制度，為阻斷“小金庫”資金來源打下一定基礎(chǔ)。目前，財(cái)政預(yù)算管理單位資金使用涉及的主要賬戶有財(cái)政專戶、零余額賬戶、基本戶、基建專戶等。財(cái)政專戶用于上級撥付專項(xiàng)資金、單位向財(cái)政部門上繳收入和財(cái)政部門進(jìn)行直接支付等項(xiàng)目，設(shè)在同級財(cái)政部門，歸財(cái)政部門管理，由相應(yīng)單位使用；零余額賬戶用于財(cái)政部門授權(quán)單位支付，由單位自己使用，年底賬戶清空，設(shè)在預(yù)算管理單位，歸單位管理；基本戶用于單位日常費(fèi)用往來結(jié)算，設(shè)在預(yù)算管理單位，歸單位管理；基建專戶是單位經(jīng)過財(cái)政部門及人民銀行批準(zhǔn)設(shè)立，用于單位基本建設(shè)資金歸集和支付，設(shè)在預(yù)算管理單位，歸單位管理。這些賬戶資金撥付、使用都要在單位財(cái)務(wù)總賬、明細(xì)賬中按相應(yīng)的會計(jì)科目進(jìn)行及時(shí)登記，并在年度財(cái)務(wù)決算報(bào)表和報(bào)告中歸類、匯總、真實(shí)反映和表述，以供單位領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門對該單位的財(cái)務(wù)管理狀況進(jìn)行全面了解和掌握。然而，雖說單位在賬目登記和報(bào)表匯總時(shí)，按照及時(shí)性、完整性、真實(shí)性的要求來完成一個會計(jì)年度的工作，但是無論是財(cái)務(wù)總賬、明細(xì)賬，還是年度的財(cái)務(wù)決算報(bào)表，只能針對單位收入和支出的資金性質(zhì)，按會計(jì)科目進(jìn)行登記和核算，至于從以上賬戶中哪個具體賬戶撥入和支出，借助賬本和決算表就無法迅捷得知。這樣就產(chǎn)生了兩個問題：一是不便于按賬戶核算資金流量；二是在資金使用單位這個層面上進(jìn)行資金撥付時(shí)，容易產(chǎn)生技術(shù)操作失誤和有意所為，從而為資金使用單位私設(shè)“小金庫”留下了可操作空間。筆者認(rèn)為，要解決這兩個問題，從財(cái)政角度不妨采取以下技術(shù)措施：一是在統(tǒng)一的會計(jì)科目編號設(shè)置中增加不同類型賬戶統(tǒng)一的標(biāo)示編號；二是在年度財(cái)務(wù)決算報(bào)表中，增加一張專門針對單位設(shè)置分類賬戶的資金流量核算表，以便對分賬戶進(jìn)行全面掌控。

四、充分利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，為建立“小金庫”預(yù)警機(jī)制形成強(qiáng)有力的技術(shù)支撐平臺

目前，全國省、地、縣（市）財(cái)政系統(tǒng)上下三級已建立了以“金財(cái)網(wǎng)”為支撐的網(wǎng)絡(luò)工作環(huán)境。從近幾年的運(yùn)行情況來看，“金財(cái)網(wǎng)”逐步完善，為便利上下級財(cái)政工作，財(cái)政部門進(jìn)行科學(xué)化、精細(xì)化、程序化管理起到了巨大的促進(jìn)作用。但是，“金財(cái)網(wǎng)”對企業(yè)的稅收及其財(cái)務(wù)收支狀況的監(jiān)控?zé)o法進(jìn)行。從我們歷年對“小金庫”查處的經(jīng)驗(yàn)來看，“小金庫”主要是在資金收支、資產(chǎn)處置等環(huán)節(jié)中產(chǎn)生，也是在這幾個環(huán)節(jié)進(jìn)行運(yùn)作的。有些“小金庫”十分隱蔽，查處它需要多種技術(shù)手段，也需要多個部門的通力協(xié)作。當(dāng)前，除了通過政治思想、財(cái)經(jīng)法規(guī)教育，提高全社會對“小金庫”的認(rèn)識水平外，還應(yīng)利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，為進(jìn)行“小金庫”預(yù)警提供便捷途徑。筆者認(rèn)為，隨著財(cái)政“網(wǎng)絡(luò)大平臺”建設(shè)逐步深入，對相關(guān)部門指定網(wǎng)絡(luò)接入端口，按一定的保密原則和程序進(jìn)行部分對接和聯(lián)網(wǎng)，實(shí)行資源共享，可實(shí)現(xiàn)隨時(shí)隨地對“小金庫”進(jìn)行監(jiān)控，并使“小金庫”在萌芽階段就易被發(fā)現(xiàn)。早發(fā)現(xiàn)早治理，可使國家的資產(chǎn)、資金損失降到最小，使“小金庫”無處藏身，從客觀上促進(jìn)各類經(jīng)濟(jì)管理部門對“小金庫”運(yùn)用各種經(jīng)濟(jì)管理手段進(jìn)行綜合防治和協(xié)同配合治理整頓的實(shí)現(xiàn)。

五、加大財(cái)政監(jiān)督檢查和審計(jì)力度，查找“小金庫”存在的線索

綜上所述：通過完善經(jīng)濟(jì)法規(guī)，對“小金庫”加大懲治力度；通過規(guī)范使用票據(jù)，斬?cái)唷靶〗饚臁贝嬖诘脑搭^；通過對各類賬戶資金使用的區(qū)分，清除單位在使用資金時(shí)，“小金庫”的可操作空間；通過網(wǎng)絡(luò)平臺技術(shù)手段的應(yīng)用，建立“小金庫”發(fā)生的預(yù)警機(jī)制。除此之外，財(cái)政監(jiān)督檢查和審計(jì)監(jiān)督也十分必要。由于財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督有其特有的工作性質(zhì)，以及長期以來對財(cái)務(wù)會計(jì)管理技術(shù)的不斷積累，這是別的部門無法替代的。為此，對于“小金庫”治理，財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)關(guān)是必不可少的主力軍，每年進(jìn)行的會計(jì)監(jiān)督檢查、專項(xiàng)資金檢查、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，都蘊(yùn)藏著發(fā)現(xiàn)“小金庫”的機(jī)會。當(dāng)然，通過一些實(shí)踐來看，在對單位進(jìn)行檢查和審計(jì)時(shí)，除了采用一系列檢查和審計(jì)的技術(shù)手段，還要改變檢查方法：一是要對單位的總收入與總支出進(jìn)行對比，若總支出大于總收入，多出部門預(yù)算收入的支出資金除財(cái)政部門、上級主管部門直撥外，就有可能存在脫離財(cái)政部門預(yù)算管理的“體外”循環(huán)資金，產(chǎn)生“小金庫”；二是要對資產(chǎn)的處置、購置、品種、數(shù)量進(jìn)行仔細(xì)核對，發(fā)現(xiàn)在資產(chǎn)管理上可能存在的“小金庫”；三是充分關(guān)注被查單位的往來賬，因?yàn)闀?jì)人員可能會頻繁的進(jìn)行會計(jì)科目轉(zhuǎn)換和會計(jì)操作，使隱藏的問題不易被發(fā)現(xiàn)。誠然，“小金庫”的查出，還有賴于檢查人員通過利用各種易被忽略的蛛絲馬跡，去偽存真，努力發(fā)現(xiàn)問題，或是人民群眾對有關(guān)線索的舉報(bào)。

六、引入各種監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制，防治“小金庫”

當(dāng)前，全國上下對“小金庫”治理整頓工作在各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視下，治理力度前所未有，有效遏制了“小金庫”的反彈局面，凈化了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境?！靶〗饚臁钡拇嬖?，歪曲了社會主義價(jià)值觀，影響了社會的公平、正義，擾亂了國家的正常經(jīng)濟(jì)秩序，給國家的宏觀調(diào)控和資源配置等帶來重大危害。而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，利益的驅(qū)動循環(huán)往復(fù)、永不停止，為“小金庫”的產(chǎn)生提供了充足的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，從根源上治理整頓“小金庫”迫在眉睫。通過適時(shí)引入不同的監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮各部門的職能作用，共同建立長期合作的工作制度。此外，還需要推陳出新，不斷創(chuàng)新工作思路和方法，疏通信息獲取渠道，落實(shí)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)公開、公示和舉報(bào)制度?？偟膩碚f，必須建立常抓不懈的治理整頓長效機(jī)制，堅(jiān)決鏟除“小金庫”產(chǎn)生的溫床，避免其因治理力度較弱而反彈。■

新疆維吾爾自治區(qū)喀什地區(qū)財(cái)政局財(cái)政監(jiān)督檢查科）