●喬新生

國有企業(yè)不是法外之地

●喬新生

特約評論員文章

最近一段時間，少數(shù)國有企業(yè)的負責人被逮捕法辦，令人扼腕嘆息。從表面上來看，國有企業(yè)負責人涉嫌犯罪，被司法機關(guān)判處重刑，屬于咎由自取。但是，反思國有企業(yè)負責人犯罪背后的體制和制度問題，有助于減少國有企業(yè)的腐敗犯罪現(xiàn)象，有助于提高國有企業(yè)的經(jīng)營效率。

改革開放初期，我國對國有企業(yè)實行利潤包干經(jīng)營制度，一些國有企業(yè)的負責人享有資產(chǎn)的支配權(quán)。全國人大常委會討論《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》（草案）的時候，曾經(jīng)試圖重新確立國有企業(yè)廠長經(jīng)理的法律地位，把國有企業(yè)的廠長經(jīng)理納入職工監(jiān)管范圍。由于當時的決策者考慮到國有企業(yè)的廠長經(jīng)理必須適應(yīng)市場競爭的需要，因此，沒有采納“黨委領(lǐng)導下廠長（經(jīng)理）負責制”和“國有企業(yè)廠長（經(jīng)理）必須接受民主管理”的建議，賦予了國有企業(yè)廠長經(jīng)理人財物的支配權(quán)。為了進一步搞活國有企業(yè)，國務(wù)院制定了國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例，進一步重申國有企業(yè)的廠長經(jīng)理具有人財物的支配權(quán)。這項改革在特定的歷史階段發(fā)揮了重要的作用，但是，隨著改革的進一步深化，這項舉措的弊端很快顯現(xiàn)。一些國有企業(yè)的負責人獨斷專行，恣意橫行，國有企業(yè)的財產(chǎn)變成了國有企業(yè)負責人個人的財產(chǎn)。針對這種情況，中央決定改革國有企業(yè)的監(jiān)管體制，建立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，并且對國有特大型企業(yè)實行稽察特派員制度。事實證明，這些措施在一定程度上遏制了國有企業(yè)的腐敗現(xiàn)象。然而，隨著改革的不斷深入，這些來自于外部的監(jiān)督很快失去了效用，國有企業(yè)“內(nèi)部人控制”的現(xiàn)象日益嚴重。在這種情況下，國務(wù)院提請全國人大常委會修改《公司法》，對一些上市的國有企業(yè)進行治理結(jié)構(gòu)的改革，在上市公司中增加“獨立董事”的職位，試圖在國有企業(yè)的董事會建立相互制衡的機制，從而約束國有企業(yè)負責人的行為。事實證明，這種疊床架屋的改革，非但不能提高國有企業(yè)的經(jīng)營效率，反而導致國有企業(yè)腐敗現(xiàn)象更加嚴重。

可以這樣說，從外部監(jiān)督到內(nèi)部監(jiān)督，從行政監(jiān)督到市場監(jiān)督，從設(shè)立監(jiān)事會到改革董事會，我國在國有企業(yè)監(jiān)管方面進行了一系列大膽的嘗試。然而事實證明，所有這些改革都背離了國有企業(yè)民主管理的基本原則，因此，改革不可能成功。

國有企業(yè)從本質(zhì)上來說屬于全民企業(yè)，國有企業(yè)的資產(chǎn)屬于全民資產(chǎn)。因此，在改革的過程中既要尊重市場規(guī)律，提高企業(yè)的決策效率，減少企業(yè)的管理成本，同時又要尊重現(xiàn)代民主的基本規(guī)律，充分尊重職工的話語權(quán)，不斷強化國有企業(yè)負責人的解釋權(quán)。從以往的經(jīng)驗教訓來看，國有企業(yè)改革既沒有尊重市場規(guī)律，大幅度降低國有企業(yè)的交易成本，同時也沒有尊重現(xiàn)代民主的基本規(guī)律，鼓勵公眾廣泛參與，結(jié)果導致國有企業(yè)普遍成為法外之地，國有企業(yè)的負責人成為了既可以享受企業(yè)負責人的各項福利待遇，同時又可以享受公務(wù)員各項福利待遇的特殊階層。

解決國有企業(yè)存在的問題，一方面要加強外部監(jiān)督，但是，另一方面也要進行科學的制度設(shè)計。筆者的觀點是，當前我國國有企業(yè)所面臨的最大問題，就在于只重視資產(chǎn)的保值增值，而忽視了國有企業(yè)負責人的民主選舉。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會雖然出臺一系列規(guī)定，強化國有企業(yè)負責人的責任，但從實際效果來看，由于行政任命與市場對接不夠，結(jié)果導致許多國有企業(yè)特別是大中型國有企業(yè)積重難返。解決這些問題的根本出路就在于，盡快制定《國有企業(yè)法》，明確國有企業(yè)設(shè)立的宗旨，確定國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，明確國有企業(yè)負責人的條件及遴選程序，建立國有企業(yè)負責人考核制度。具體而言：

首先，《國有企業(yè)法》應(yīng)該明確國有企業(yè)是實現(xiàn)了國家利益、公共利益和公民利益相統(tǒng)一的特殊社會組織，國有企業(yè)具有參與市場競爭的權(quán)利，同時又擔負實現(xiàn)社會公共福利的職能。為了更好地維護國家利益、公共利益和公民的利益，政府在法律允許的范圍內(nèi)，可以對國有企業(yè)實施干預，國有企業(yè)因此而造成的損失，應(yīng)當由財政補貼。

其次，國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)不同于普通公司，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會聘請知名人士、企業(yè)管理者和專業(yè)人士設(shè)立監(jiān)事會，并且由監(jiān)事會聘請董事會成員。董事會必須定期向監(jiān)事會匯報工作，并且依照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)定，提交國有資本經(jīng)營預算報告。監(jiān)事會應(yīng)當對國有資本經(jīng)營預算報告進行審查，并且將審查結(jié)果報告給國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會應(yīng)當向全國人大常委會或者地方人大常委會提交專題報告，由全國人大常委會或者地方人大常委會根據(jù)國有資本經(jīng)營預算報告的審議結(jié)果，批準或者罷免國有企業(yè)董事會成員的職務(wù)。

第三，國有企業(yè)應(yīng)當執(zhí)行合同管理制，嚴格依照合同確立的權(quán)利和義務(wù)，對國有企業(yè)董事會成員進行全面考核。在西方國家董事會成員與企業(yè)之間的關(guān)系是一種委任合同關(guān)系，而企業(yè)的職工與企業(yè)之間的關(guān)系則是一種雇傭合同關(guān)系。國有企業(yè)董事會成員應(yīng)當與企業(yè)簽訂委任合同，明確彼此的權(quán)利和義務(wù)，如果國有企業(yè)董事會沒有完成合同約定的義務(wù)，那么，應(yīng)當承擔違約責任。

第四，國有企業(yè)應(yīng)當嚴格依照《刑法》和《公司法》的規(guī)定，規(guī)范董事會的決策行為，禁止董事會成員從事關(guān)聯(lián)交易或者實施同業(yè)禁止行為。如果國有企業(yè)董事會成員違反法律規(guī)定從事關(guān)聯(lián)交易或者涉嫌利輸送，那么，應(yīng)當立即免去其職務(wù)，追究其刑事責任。

總而言之，解決國有企業(yè)的腐敗問題，必須有嚴格的制度保障?，F(xiàn)行的《公司法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》不足以解決國有企業(yè)存在的結(jié)構(gòu)性問題。只有重新構(gòu)建國有企業(yè)監(jiān)督管理法律體系，才能從根本上減少國有企業(yè)的腐敗現(xiàn)象。

（作者系中南財經(jīng)政法大學廉政研究院院長、教授）

（本欄目責任編輯：阮靜）